導(dǎo)語：行政民主發(fā)展方向及促進途徑一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

同志曾指出：“我們所要建立的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人和自然和諧相處的社會?！薄?〕這是對社會主義和諧社會基本特征的精練概括。其中，民主法治是社會主義和諧社會的首要特征。所謂“民主法治，就是社會主義民主得到充分發(fā)揚，依法治國基本方略得到切實落實，各方面積極因素得到廣泛調(diào)動”。〔2〕而“我們要完善社會主義民主，這絕不僅僅是為了民主的抽象價值，更重要的是為了解決當(dāng)前中國所面臨的實際問題。而其中大部分問題的真正解決，只能依賴于行政民主”。〔3〕行政民主的發(fā)展對促進我國社會主義民主制度的完善和構(gòu)建社會主義和諧社會都具有重要意義。

一、行政民主的含義及產(chǎn)生背景

1．行政民主的含義

行政民主是相對于政治民主而言的?！八鞘剐姓顒幽軌蜃畲笙薅鹊伢w現(xiàn)或維護公民的共同利益，公共行政機構(gòu)及其公職人員能夠切實向公民負責(zé)，公民具有參與行政活動的低成本通道，能夠利用其自身的力量控制行政的過程?！薄?〕它既要限定行政的目的，也要對行政的過程加以限定。它將行政主體擴展為行政機關(guān)及各種實現(xiàn)行政管理職能的組織體系；它強調(diào)公眾參與是公共行政正確運行的必備條件和必經(jīng)程序；它提倡政府和公眾間的協(xié)調(diào)互動；它反對行政集權(quán)和行政專權(quán)。行政民主的主要制度特征是行政公開和公眾參與。其中，行政公開是行政民主的前提和準備，公眾參與是行政民主的具體體現(xiàn)。行政公開和公眾參與是雙向互動、均衡合理的關(guān)系，也是行政民主的精髓?！?〕“行政公開是行政主體在行使職權(quán)時，除涉及到國家機密、個人隱私和商業(yè)秘密外，必須向相對人和社會公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項?！薄?〕一般來說，行政公開的基本內(nèi)容包括：行政主體制定的法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件；行政會議及會議決定；行政行為的過程等。行政公開有利于保護公眾的知情權(quán)，有利于促進政府與公眾的有效溝通，有利于預(yù)防政府腐敗。公眾參與是指公民或行政相對人有權(quán)表達自己的意見，并且使這種意見得到重視?！?〕“公眾參與所強調(diào)的是決策者與受決策影響的利益相關(guān)人雙向溝通和協(xié)商對話，遵循‘公開、互動、包容性、尊重民意’等基本原則?！薄肮妳⑴c的對象包括：立法、公共政策制定和公共事務(wù)決策、公共治理?！薄?〕它的具體形式包括聽證、座談會、公開征求意見等。公眾參與是現(xiàn)代民主政治的一項重要指標，也是現(xiàn)代社會公民的一項重要責(zé)任。

2．行政民主的產(chǎn)生背景

（1）對代議制民主的反思

從世界范圍來看，代議制民主已經(jīng)成為眾多國家尤其是西方國家實現(xiàn)民主的重要途徑。在代議制民主的制度框架下，國家體制基本可以用“立法追求民主、行政追求效率、司法追求公正”來概括。詹姆斯•密爾盛贊代議制民主是“理想上最好的政體”。〔9〕然而，代議制民主既有著先天的缺陷，更有著在后天發(fā)展過程中逐漸產(chǎn)生的弊端：其一，代表機關(guān)的代表雖然是公眾選舉產(chǎn)生的，但他既有與公眾相同的利益，同時也有與公眾不同的他自身的利益和其所在的政黨的利益。在公眾利益與其自身利益相沖突時，他可能放棄代表公眾利益而維護自身利益及其政黨的利益。其二，代表機關(guān)決定問題通常只能是少數(shù)服從多數(shù)，少數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益有時就難以得到有效的保護。其三，代表機關(guān)的主要職能是立法和對國家重大政策問題作出決定，法律和政策執(zhí)行的職能在政府，政府行為是否代表、反映和符合民意，代表機關(guān)并不能隨時和全面地實施監(jiān)督。從性質(zhì)上說，代議制民主屬于政治民主，它并沒有關(guān)注到行政領(lǐng)域。這種局面的出現(xiàn)是與人們對民主認識的局限性相關(guān)的。在很長的歷史時期內(nèi)，民主被囿于政治層面。而公民對行政機構(gòu)的控制是通過立法機關(guān)和司法機關(guān)間接實現(xiàn)的。公民在制度層面上的行政參與空間比較狹小。正因如此，希望僅靠政治民主的制度設(shè)計來實現(xiàn)人民管理國家、保護人民權(quán)益的想法有可能會落空。這就引發(fā)了人們對代議制民主的反思———民主是否應(yīng)局限于政治領(lǐng)域？20世紀下半葉在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)的民主化潮流證明民主可以并應(yīng)當(dāng)進入行政領(lǐng)域。民主進入行政領(lǐng)域，充分表現(xiàn)為公民對行政領(lǐng)域的全方位參與，民主的實現(xiàn)就擁有了具體的制度設(shè)計。“行政民主不僅給政治民主的存活與成長提供了堅實的土壤，也為實現(xiàn)民主的原初價值———最大限度地保障公民權(quán)利進行了鮮活的制度嘗試和路徑探索，實現(xiàn)了從民主形式、民主內(nèi)容到民主價值的全面復(fù)歸?！薄?0〕

（2）行政主導(dǎo)的現(xiàn)實環(huán)境

自20世紀以來，政黨政治逐漸發(fā)達強化，具有民主核心地位的議會對政府的控制效能急劇下降，反而出現(xiàn)被政府控制的趨勢。許多國家普遍出現(xiàn)行政權(quán)大舉擴張，國家權(quán)力中心由議會轉(zhuǎn)到政府的現(xiàn)象。如1933年，美國總統(tǒng)羅斯福實施的“新政”在使國家渡過危機的同時，也打破了權(quán)力的均勢，行使國家行政權(quán)的總統(tǒng)成為民主時代的“皇帝”。當(dāng)行政權(quán)取代立法權(quán)成為社會價值分配的主導(dǎo)力量時，就需要在權(quán)力系統(tǒng)之外尋求監(jiān)督者，否則就難以保證行政機關(guān)公正地分配社會價值。為此，現(xiàn)代民主理論試圖把擴大民主制度中的參與機制作為擺脫傳統(tǒng)的民主制度困境方略。依這種方略，公民不僅可以通過選舉議會參與國家管理，而且有權(quán)直接參與到政府行使行政權(quán)的過程中。民主憲政的基本內(nèi)容是通過法律規(guī)范控制權(quán)力，以保障和實現(xiàn)人權(quán)，最終達到國家權(quán)力回歸人民?！?1〕基于此，作為權(quán)力實質(zhì)主體的公民無論是形式上還是實質(zhì)上都應(yīng)更多地參與國家的行政管理活動，直接表達自己的意愿。

（3）信息化的促動

當(dāng)今世界，信息化的潮流迅猛發(fā)展。信息化為人們通過信息的即時即得創(chuàng)造更深層次的民主提供了技術(shù)支持，為直接民主的復(fù)興帶來了契機。而行政民主是直接民主的重要形式之一，因此，可以說信息化的發(fā)展使行政民主成為可能。行政機關(guān)現(xiàn)在制定行政法規(guī)、規(guī)章和作出行政決策時運用較多的參與形式是座談會、論證會、聽證會等，今后就可以借助于互聯(lián)網(wǎng)、移動通訊工具等信息化手段。這些手段的運用將使參與的公眾范圍大幅擴展?？梢哉f，信息化“將要或已經(jīng)成為政治民主向行政民主，間接民主向直接民主演進的助推器”?！?2〕

二、行政民主對構(gòu)建社會主義和諧社會的積極作用

1．行政民主有利于政民關(guān)系的和諧

行政民主使行政活動能夠最大限度地體現(xiàn)或維護公民的共同利益，公共行政機構(gòu)及其公職人員能夠切實向公民負責(zé)，公眾具有參與行政活動的低成本通道，能夠利用其自身的力量控制行政的過程。行政管理活動的公開透明與公眾對行政立法、行政決策、行政決定的廣泛參與，使公眾與行政機關(guān)可以進行較為深入的溝通、協(xié)商，有利于促進行政機關(guān)和公眾達成共識。而這種共識有利于和諧政民關(guān)系的形成，使整個社會凝聚為一個總體，形成整體的合力。

2．行政民主有利于宣泄公眾不滿、緩和社會矛盾

行政主體推行行政民主的一項基本要求是為公眾表達利益訴求提供便利的渠道。這些渠道包括公開征求意見、聽證、信訪等。公眾可以通過這些渠道表達自己的見解，宣泄自己的不滿，尋求對受損權(quán)益的救濟。當(dāng)公眾對行政主體一些決策和活動的不滿通過以上渠道得以宣泄后，相應(yīng)的社會矛盾就能得到一定程度的緩和。與之相反，如果公眾對行政主體的不滿和意見沒有順暢的表達渠道，那么他們就很可能會尋求一些非法的方式，那將使政民矛盾激化，進而影響社會的安全穩(wěn)定。

3．行政民主有利于調(diào)動公眾的能動性與創(chuàng)造性

行政民主能夠為社會不同群體的合理訴求提供制度保障，為他們的愿景的實現(xiàn)預(yù)設(shè)行之有效的實現(xiàn)過程與方式。當(dāng)公眾發(fā)現(xiàn)通過對行政立法、決策和執(zhí)法的參與，他們的訴求和愿景能夠得以反映，并能更為有效地實現(xiàn)的情況下，公眾的主觀能動性和創(chuàng)造性就能被較好地調(diào)動?；诖耍诶嫒后w分化與多元的社會中，行政民主是調(diào)動所有社會群體能動性和積極性的有效方式之一。

4．行政民主有利于強化對行政主體的監(jiān)督

公權(quán)力的行使如果沒有公眾的參與，權(quán)力行使機關(guān)及工作人員如欲腐敗，在暗箱操作條件下，很容易就能實現(xiàn)。行政民主強調(diào)行政公開和公眾參與。行政公開使行政活動變得透明，而“陽光是最好的防腐劑”，公開可以對腐敗起到較好的抑制作用。公眾參與則賦予公眾對行政主體實行監(jiān)督和提出批評、建議的權(quán)利。這些權(quán)利是對行政權(quán)的一種制約，是防止行政管理者官僚主義化的重要保障。

三、我國行政民主的發(fā)展趨向

在不斷完善的社會主義市場經(jīng)濟體制的推動下，我國行政民主將主要呈現(xiàn)以下發(fā)展趨勢：

1．行政主體多元化

公共管理主體多元化、政府權(quán)力多中心化、眾多組織和個人參與公共服務(wù)是行政民主的應(yīng)有之意?！?3〕隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國政府正在從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，政府的職能正在向市場、社會轉(zhuǎn)移。在這個過程中，企事業(yè)單位、社會團體及基層群眾自治組織開始承擔(dān)部分公共職能。這些非政府組織行使相應(yīng)行政職權(quán)時，應(yīng)被視為行政主體。這就打破了原有的國家壟斷公共職能的行政模式，體現(xiàn)了行政主體多元化。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善和我國公民社會的漸趨形成，行政主體的構(gòu)成將進一步向多元化方向發(fā)展。

2．政府信息公開化

行政公開是行政民主的主要制度特征之一。政府信息公開則是行政公開的重要表現(xiàn)形式。政府信息公開可以為公眾參與提供前提和基礎(chǔ)。鑒于此，我國應(yīng)大力推進政府信息公開化。我國各級行政機關(guān)應(yīng)按照《政府信息公開條例》的要求，積極公開依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的政府信息，同時要及時對申請政府信息公開的公民作出答復(fù)。此外，各級行政機關(guān)在公開政府信息時要充分利用政府網(wǎng)站、政府公報等各種便于公眾知曉的方式，并逐步完善政府信息公開目錄及網(wǎng)上查詢功能，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

3．行政決策民主化

公眾對行政決策的參與是公眾參與的核心內(nèi)容。市場經(jīng)濟的發(fā)展大大提高了公眾的個體意識和自主意識，公眾已經(jīng)越來越不滿足于僅僅通過自己的代表機關(guān)來間接參與政治，而是希望能夠由自己或自己組成的團體直接表達利益要求。行政民主的出現(xiàn)恰恰迎合了這種需求。為了切實滿足公眾的參與需求，我國應(yīng)強化公眾直接參與行政決策機制的建設(shè)。而在這個過程中，政府應(yīng)為公眾參與行政決策提供充分而有效的渠道，因為有沒有一種機制和渠道來實現(xiàn)對公眾的回應(yīng)，以及能否高效、快捷地滿足公眾的利益訴求，事關(guān)公眾能否有效地參與行政決策。

4．行政執(zhí)法柔性化

行政民主的一個顯著特征是提倡政府和公眾間的協(xié)調(diào)互動。這種協(xié)調(diào)互動的一個重要指向就是行政執(zhí)法柔性化。行政執(zhí)法柔性化要求行政主體淡化行政管理的命令色彩，更多采取行政指導(dǎo)、行政契約等協(xié)商性的行為?！靶姓笇?dǎo)是指行政機關(guān)為謀求行政相對人作出或不作出某種行為以實現(xiàn)一定行政目的而實施的指導(dǎo)、勸告、建議等不具有國家強制力且不直接產(chǎn)生法律效果的行為。”〔14〕行政契約則是指“行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對人就有關(guān)事項經(jīng)協(xié)商一致而達成的協(xié)議”。〔15〕行政指導(dǎo)與行政合同作為“漫無節(jié)制的市場自由與殘酷無情的政府管制之間”的“第三條道路”在戰(zhàn)后西方國家得到了廣泛運用?！?6〕

5．行政服務(wù)社會化

行政服務(wù)社會化與行政主體多元化有著必然的聯(lián)系。行政服務(wù)社會化強調(diào)在公共服務(wù)領(lǐng)域改變傳統(tǒng)的由政府壟斷的做法，將一部分政府職能通過向社會轉(zhuǎn)移或委托等方式轉(zhuǎn)移給企事業(yè)單位、社會組織或基層群眾自治。其目的是引入最有效的資源配置方式即市場機制來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，不斷推動公共服務(wù)的自我創(chuàng)新。在這個過程中，政府在繼續(xù)抓好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的同時，應(yīng)更加注重社會管理和公共服務(wù)，把財力物力等公共資源更多地向社會管理和公共服務(wù)傾斜，把精力更多地放在促進社會事業(yè)發(fā)展和建設(shè)和諧社會上。

6．行政監(jiān)督多樣化

公眾參與的一個重要方面是公眾對行政活動的監(jiān)督。公眾可以通過行政訴訟、行政復(fù)議等方式糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨椋S護自身合法權(quán)益，維護正常的行政秩序。既然我們要推進行政民主，推進公眾參與，那么改進行政監(jiān)督，促進行政監(jiān)督的多樣化就是其中的一個重要方面。在促進行政監(jiān)督多樣化方面，我們要完善現(xiàn)有的行政訴訟、行政復(fù)議、申訴、信訪等監(jiān)督方式，還應(yīng)在合適的時機引入行政苦情處理等制度。

四、推進我國行政民主的具體路徑

行政民主不會自發(fā)形成，我們可選擇以下路徑推進我國的行政民主進程。

1．盡快出臺《行政程序法》，為推進行政民主提供法律保障

行政程序與其說是法律對行政的制約，毋寧說它是公眾參與行使和制約行政權(quán)力的法律保障。從靜態(tài)角度來看，行政程序是行政權(quán)力運行時間和空間的表現(xiàn)形式；從動態(tài)角度看，行政程序則體現(xiàn)為使公眾在行政管理中從單純的管理對象變?yōu)榭梢酝ㄟ^一定方式制約管理者的參與性力量，從而實現(xiàn)對行政管理過程的參與。要切實發(fā)揮行政程序?qū)π姓黧w的制約作用以及對公眾參與權(quán)的保障作用，需要制定統(tǒng)一的行政程序法。行政程序法已經(jīng)受到了各國的普遍重視。西班牙于1889年通過了世界上第一部行政程序法。奧地利、美國、意大利、西班牙、德國等國相繼制定了行政程序法。我國要推進行政民主，同樣應(yīng)出臺《行政程序法》，為行政民主的推進提供制度保障。其實，早在2003年，十屆全國人大常委會就將《行政程序法》列入了立法計劃。然而，2008年十一屆全國人大常委會將《行政程序法》從計劃中刪去。這種轉(zhuǎn)變的背后原因是來自各方面的阻力較大。值得欣喜的是，湖南省政府于2008年頒布了《湖南省行政程序規(guī)定》；涼山州政府于2009年出臺了《涼山州行政程序規(guī)定》（試行）；汕頭市政府于2011年頒布了《汕頭市行政程序規(guī)定》。隨著更多省市推出行政程序規(guī)定，我國應(yīng)在總結(jié)我國地方程序立法成果和借鑒西方行政程序立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上盡早出臺統(tǒng)一的《行政程序法》。

2．積極發(fā)展社會組織，為推進行政民主提供依靠力量

公眾參與是行政民主的主要制度特征之一。一般來說，公眾參與行政事務(wù)的主要方式有兩種：以個體方式的參與和以社會組織方式的參與。當(dāng)公民以個體方式參與行政事務(wù)時，由于個體意見比較分散，因此往往難以對政府有關(guān)決策產(chǎn)生顯著影響。相比來說，以社會組織方式進行的公眾參與，就能使公民個體“擺脫受到個別打擊的困擾，匯聚成基本能與行政權(quán)平衡的對抗、對話能力”，〔17〕就有更大的機會影響政府決策。由此可見，為了切實實現(xiàn)公眾對行政事務(wù)的參與，我們應(yīng)積極支持和鼓勵社會組織的發(fā)展。沒有社會組織的充分發(fā)展，行政民主對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約功能將難以充分實現(xiàn)?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》就要求黨和政府“堅持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，發(fā)揮各類社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用”。

3．充分保障言論自由，為推進行政民主提供寬松環(huán)境

“公民通過報紙、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等各種媒體發(fā)表對政務(wù)及各種社會問題的看法、意見、展開公開性的討論，是公眾參與的重要途徑和形式?！薄?8〕而要使這些途徑和形式切實發(fā)揮作用，政府應(yīng)注重保障公民的言論自由權(quán)利。如果政府隨意限制公民的言論自由權(quán)利，將一些正常的批評和建議認定為違法，甚至是犯罪，那么公眾對行政事務(wù)表達意見和主張的熱情將被抑制，行政民主將因缺乏相對寬松的環(huán)境而難以形成良性健康的發(fā)展。當(dāng)然，言論自由權(quán)不是一項絕對的權(quán)利，公民行使言論自由權(quán)應(yīng)以不危害到其他人的安全和合法權(quán)益為前提，否則政府有權(quán)對其采取相應(yīng)的處罰措施。