教育行政問責(zé)的發(fā)展趨勢及計策
時間:2022-01-28 04:45:21
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一、行政問責(zé)制度的發(fā)展歷程
(一)傳統(tǒng)的科層問責(zé)制行政問責(zé),在這個金字塔型的人的縱向等級權(quán)力結(jié)構(gòu)中,各部門職能的專門化,形成各自的管轄領(lǐng)域,各司其職;組織層級自上而下層層遞解,精密分工與協(xié)調(diào);計劃、執(zhí)行和監(jiān)督等職能高度重視;強調(diào)嚴(yán)格的分工和崗位責(zé)任,對上級和對正式規(guī)定嚴(yán)格負(fù)責(zé),排斥自由裁量權(quán)。問責(zé)制度是韋伯的科層制中的重要的組成部分,其主要特點是強權(quán)式自上而下的嚴(yán)格的崗位責(zé)任承擔(dān)與追究制度。在各國科層制的實際發(fā)展過程中,嚴(yán)格的責(zé)任承擔(dān)與追究制度至少在法律制度和政策層面成為基本的要求。科層問責(zé)效果存在極大的局限性,具體表現(xiàn)在:(1)上級無人問責(zé)??茖又茊栘?zé)作為行政機構(gòu)內(nèi)的問責(zé),是自上而下的。(2)問責(zé)結(jié)果的公正性難以保證。由于問責(zé)程序是由上級啟動,下級就有可能成為本應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任的其上級的替罪羊,或者上級利用其權(quán)力去影響問責(zé)程序而包庇下級。(3)只注重事后問責(zé)。將行政問責(zé)當(dāng)成了一種事后被動的善后程序。但是事件已經(jīng)發(fā)生,對責(zé)任的追究無法挽回?fù)p失。(4)容易走向“人治”模式。上級對下級進(jìn)行問責(zé)啟動全在于上級的自由裁量,取決于行政權(quán)力,因此人治色彩較濃。(二)當(dāng)代新公共管理問責(zé)制傳統(tǒng)的科層制由于嚴(yán)格的管理制度、崗位責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)化在20世紀(jì)初期取得了的成功,但是,社會也面臨著官僚化的非人格化、技術(shù)化、體制僵化的弊端帶來的政治和經(jīng)濟上的負(fù)面效應(yīng)。由于人們對于效率、公平、知情權(quán)和參與權(quán)的強烈渴求,在公共行政體制中,社會開始呼吁陽光機制,對政府問責(zé)的訴求由此而生。20世紀(jì)80年代興起新公共管理理論奠定了當(dāng)代問責(zé)制的理論基礎(chǔ)。新公共管理理論要解決的問題是,在過度規(guī)范化、法制化和過多控制的情形下,如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效。該理論認(rèn)為,需要在公共部門內(nèi)部創(chuàng)立市場競爭機制,將私營部門的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用于公共部門,通過競爭實現(xiàn)高效率和低成本,創(chuàng)造良好的管理績效。在新公共管理中,責(zé)任(accountability)概念的內(nèi)涵遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了法律上的義務(wù)和制裁。包含著對受托者職位和資格進(jìn)行判斷的能力責(zé)任,包含著掌權(quán)者對選民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任,也包含著對公共利益負(fù)責(zé)的公共責(zé)任,還具有促使責(zé)任主體行為、決策、判斷必須合乎道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)的道德責(zé)任。問責(zé)中的懲罰轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N監(jiān)督機制,架起了政府與社會公眾溝通的渠道,發(fā)揮提高效率和改進(jìn)自身服務(wù)的功能。其一,問責(zé)主體的多元。從問責(zé)主體的角度區(qū)分,問責(zé)分為同體問責(zé)和異體問責(zé)。同體問責(zé)是指行政體系內(nèi)部對其成員問責(zé)。異體問責(zé)則指行政系統(tǒng)之外的權(quán)力主體,尤其是公眾作為問責(zé)主體參與問責(zé),已經(jīng)是當(dāng)前政治問責(zé)中的一個重要內(nèi)容。世界銀行近年來一直將發(fā)展社會問責(zé)視為改進(jìn)政府治理的一個重要途徑,它希望“通過普通公民或市民社會組織以直接或間接的參與方式來推進(jìn)行政問責(zé)”。問責(zé)主體的多元化不僅是主權(quán)在民的內(nèi)在要求,也是權(quán)力制衡的內(nèi)在要求。其二,民主參與。民主參與主要體現(xiàn)為社會問責(zé)的出現(xiàn)。社會問責(zé)主要包括三方面的內(nèi)容:一是公民的參與。通過公民的聽證、質(zhì)詢、監(jiān)督,政府直接面對公眾的疑問并做出解釋,承擔(dān)責(zé)任,改進(jìn)政府的行政決策、執(zhí)行方式,優(yōu)化行政效果。二是媒體的監(jiān)督。三是社會利益團體的影響與作用。社會利益團體作為直接的利益相關(guān)者,以組織成員的利益訴求作為政治參與優(yōu)先考慮的內(nèi)容,成為行政問責(zé)的直接參與者和推動者。其三,全程監(jiān)督和全面監(jiān)督。當(dāng)代行政問責(zé)制把對行政行為的監(jiān)督、約束輻射到行政權(quán)力履行的全過程,使決策者、執(zhí)行者都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;是把原有的事后結(jié)果追究的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮?、事后的多重約束,把懲前和毖后有效地結(jié)合起來;將有關(guān)問責(zé)中的關(guān)系與過程、手段與目的等觀點統(tǒng)一起來,使行政主體回應(yīng)外部需求和改進(jìn)自身工作的能力增強,從而提高工作質(zhì)量和績效。
二、當(dāng)前我國高校教育行政問責(zé)的問題
20世紀(jì)末期我國高校擴招政策的實施促使高等教育實現(xiàn)了從精英化向大眾化的歷史跨越,也極大的促進(jìn)了高等教育體制改革的進(jìn)程。大眾化時期的我國高等教育面臨著一些重大問題:如公共財政撥款的縮減、教育質(zhì)量和公共性降低、高等學(xué)校對社會的快速變化難以產(chǎn)生回應(yīng)、公眾的滿意度持續(xù)降低等。我國高等教育面臨的這些問題具有國際化特征,這些難題也曾困擾了美英等發(fā)達(dá)國家。為克服這些問題,西方國家開始引入以績效為核心的高校問責(zé)制。西方發(fā)達(dá)國家的問責(zé)雖然不盡相同,但是都表現(xiàn)出問責(zé)主體、問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方式多樣化,問責(zé)程序化的特點。問責(zé)主體包括除了教育行政管理部門,還包括高校利益相關(guān)者,如政府、管理者、家長、校友、債權(quán)人、用人單位、贊助機構(gòu)、中介組織、工商業(yè)界等;問責(zé)制的內(nèi)容主要分為經(jīng)濟問責(zé)、學(xué)校監(jiān)護問責(zé)、學(xué)校專業(yè)水平問責(zé)、學(xué)校預(yù)備問責(zé)、學(xué)生實際學(xué)業(yè)成績與資源利用關(guān)系等方面。問責(zé)的方式主要有分權(quán)問責(zé)、專業(yè)問責(zé)、市場問責(zé)、管理問責(zé)等;問責(zé)的流程包括職責(zé)、指標(biāo)、評估、報告、獎懲等。當(dāng)前我國高等教育層面還缺乏相應(yīng)的關(guān)于教育績效考核的制度和政策,并且從現(xiàn)有的問責(zé)狀況來看,基本上都屬于“上問下責(zé)”式的傳統(tǒng)行政問責(zé),而且只會在出現(xiàn)重大責(zé)任事故時才啟動問責(zé)程序,呈現(xiàn)出明顯的不足:首先,高等教育問責(zé)主體單一,缺乏公眾參與和監(jiān)督?!罢l來問”不明確,基本上都是自上問下的垂直問責(zé),即上級教育行政部門對校長、校長對教師的問責(zé)。問責(zé)主體被窄化為教育主管部門,忽視了學(xué)校內(nèi)部教師和教代會、工會的問責(zé)權(quán)利,也忽視了學(xué)校外部如家長、公眾、新聞媒體的問責(zé)權(quán)利。問責(zé)的發(fā)起主要依靠中央或上級黨政部門,特別是經(jīng)由黨政領(lǐng)導(dǎo)的直接督促,啟動自上而下的調(diào)查取證,然后決定問責(zé)的具體方式。其次,問責(zé)以事后懲罰為目的?!罢l被問”不準(zhǔn)確,其對象主要是下級行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或高校主要部門負(fù)責(zé)人,他們因為在造成重大傷亡或損失的突發(fā)公共事件中失職而處于風(fēng)口浪尖,被問責(zé)而丟官去職。這種事后追究的懲戒力度通常視突發(fā)事件的嚴(yán)重程度及社會關(guān)注度的大小而定。第三,問責(zé)隨意性大。即使某些事件因媒體曝光激起廣泛的社會輿論,促使政府啟動問責(zé),然而,由于相關(guān)的制度規(guī)定不夠明確,程序不清,問責(zé)后果差異,“依何問”不到位,“問什么”不統(tǒng)一,“如何問”不規(guī)范,“問如何”難保證。比如,問題嚴(yán)重到何種程度會有相應(yīng)的何種處罰,追究責(zé)任會追到哪個級別和何種程度,除降職、撤職外還須承擔(dān)何種責(zé)任,以后又如何復(fù)出,相關(guān)的法律責(zé)任如何繼續(xù)追究等等,缺乏規(guī)范化制度化的法律文本依據(jù)。
三、完善我國高校行政問責(zé)制度的對策
要構(gòu)建科學(xué)的高校教育行政問責(zé)制度體系,關(guān)鍵要做好制度的頂層設(shè)計,堅持先進(jìn)的理念、原則、制度、服務(wù)目標(biāo),完備規(guī)范的法律文本,科學(xué)的問責(zé)內(nèi)容,明晰的問責(zé)主體和客體,有效權(quán)威的問責(zé)方式等關(guān)鍵要素,形成“職責(zé)明確、責(zé)任直接、指標(biāo)嚴(yán)整、程序科學(xué)、問責(zé)規(guī)范、獎懲到位”的問責(zé)體系。(一)樹立兩種理念首先要樹立“以人為本”的核心理念。這體現(xiàn)在制度設(shè)計上要尊重人的主體性,尊重教育活動中人的主動性和積極性的發(fā)揮。問責(zé)制度就是要規(guī)范并促使行為主體遵守教育活動規(guī)律,按法律和制度辦事,保證教育活動中行為主體獲得最大自由,同時能使教育服務(wù)對象所獲得教育利益最大化。要牢固樹立為師生服務(wù)的理念,把維護師生的根本權(quán)益,提高教育活動的最大效能,作為問責(zé)制度構(gòu)建的出發(fā)點和落腳點。這種人本理念不僅體現(xiàn)在問責(zé)主體的主導(dǎo)性作用,也體現(xiàn)在對擔(dān)責(zé)主體的懲戒、教育和改進(jìn)的作用上。問責(zé)制度不是控制人、處理人的工具,它應(yīng)該是保證高校的正常教學(xué)、科研、學(xué)習(xí)秩序的有效手段。樹立公平、正義、科學(xué)的理念。教育行政問責(zé)制度作為一種剛性的法規(guī)制度手段,應(yīng)該體現(xiàn)出制度設(shè)計科學(xué)、促進(jìn)教育公平、維護社會正義的理念。一種制度的科學(xué)性是制度存在、維系和創(chuàng)新的根本,科學(xué)性必然要排斥人治、隨意、反制度性因素。同時,公平和正義是社會存在和發(fā)展的核心理念價值,構(gòu)建教育行政問責(zé)制度時也必須要考量這兩個關(guān)鍵的要素。(二)堅持三項原則一是目的性原則。在構(gòu)建教育行政問責(zé)制度的過程中,首先要明確目標(biāo),有的放矢,沒有鮮明目的性指向的制度是毫無意義的制度。教育行政問責(zé)制度的目的是為了提高教育質(zhì)量和行政效率,合理配置教育資源,使教育活動遵循教育發(fā)展規(guī)律,保障教育公平和正義。因此,制度設(shè)計要有助于實現(xiàn)這個目標(biāo),不符合或者不利于這個目標(biāo)實現(xiàn)的制度元素都要堅決拋棄和破除。二是科學(xué)性原則。教育行政問責(zé)制度的理念和原則是科學(xué)的,其手段、形式和程序是有效率的。它倡導(dǎo)科學(xué)決策、民主決策,有科學(xué)的理念做支撐,摒棄粗暴決策和盲目決策,從而避免教育責(zé)任事故的出現(xiàn)。在教育行政問責(zé)的過程中,問責(zé)不是為了”問責(zé)”而問責(zé),而是希望通過這種有效的方式來規(guī)避教育行政失誤造成的損失,通過懲戒的方式來檢查和彌補教育行政工作中的漏洞和缺失,提升教育行政管理部門的效率和水平。三是法治性原則。教育行政問責(zé)是一項政策性和紀(jì)律性很強的活動,因此一定要注意堅持法治性的原則,對問責(zé)客體所犯錯誤要有實事求是的調(diào)查和證據(jù)求證。在問責(zé)的過程中要允許問責(zé)客體有申訴、辯駁的機會和權(quán)利。而且確定問責(zé)客體的政治、法律、道德及行政責(zé)任時要有充分的法律依據(jù),排除人為的、外部環(huán)境的干擾,實事求是地依照法律和政策來做出科學(xué)、客觀、準(zhǔn)確的考量和判定。(三)處理好“四種”關(guān)系一是處理好教育行政問責(zé)同教育改革、發(fā)展和創(chuàng)新的關(guān)系。高校教育行政問責(zé)工作和高校的改革、發(fā)展、創(chuàng)新不是背離的、排斥的,而是相互促進(jìn)、相輔相成、有機統(tǒng)一的。高校要“兩手抓”、兩手都要硬,要以“問責(zé)”保發(fā)展,以發(fā)展促穩(wěn)定,不能顧此失彼。強調(diào)“問責(zé)制”不代表做工作就要謹(jǐn)小慎微、束手束腳、不敢冒險、不敢創(chuàng)新,不敢突破常規(guī)。相反,強調(diào)教育行政問責(zé)正是為了更好的去探索、去發(fā)展、去創(chuàng)新。同時也應(yīng)該認(rèn)識到高校改革、發(fā)展和創(chuàng)新必須要尊重教育規(guī)律,提升教育質(zhì)量、實現(xiàn)教育公平,必須限定在法律的框架內(nèi)、限定在國家、社會、人民許可的范圍內(nèi)。只有這樣,高校才能實現(xiàn)大發(fā)展、大進(jìn)步。二是處理好教育行政問責(zé)制度體系中“主體”與“客體”的關(guān)系。主體和客體的關(guān)系問題是問責(zé)制度體系中的關(guān)鍵問題。首先要理順兩者關(guān)系。“主體”是指同體問責(zé)主體和異體問責(zé)主體。“客體”是指擔(dān)負(fù)教育責(zé)任和教育義務(wù)、以及不履行、違法履行或不當(dāng)履行教育行政職責(zé),導(dǎo)致國家利益、公共利益或者公民、法人和其他組織的合法權(quán)益受到損害的各級教育行政工作人員。因此兩者必然是“問責(zé)”和“擔(dān)責(zé)”的關(guān)系,是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。其次問責(zé)主體和問責(zé)客體還應(yīng)該是一種主體間性的關(guān)系。主體間性強調(diào)主體和客體之間的平等、理解、包容、對話和交流的關(guān)系。在工作實踐中,問責(zé)主體要充分尊重問責(zé)客體的各項民主權(quán)利,即使客體觸犯了法律,也要依法處理,而不能采用殘酷斗爭和無情打擊的方式。兩者的關(guān)系應(yīng)該構(gòu)筑在制度和法治的基礎(chǔ)之上。三是處理好問責(zé)制度體系中“同體問責(zé)”與“異體問責(zé)”的關(guān)系。在我國的教育行政問責(zé)工作實踐中,同體問責(zé)因為具備公權(quán)力便于實現(xiàn),但異體問責(zé)由于制度、環(huán)境的因素有時存在缺失和失衡現(xiàn)象。因此必須要處理好兩者的關(guān)系,使“同體”和“異體”相輔相成、相得益彰。處理好這兩者的關(guān)系,需要把握好幾個方面:1.兩者應(yīng)做到“權(quán)責(zé)劃分清晰”,避免出現(xiàn)職能交叉、重復(fù)作為和資源浪費。同體問責(zé)強調(diào)組織的權(quán)威和行政層級的權(quán)力,而異體問責(zé)力度大、監(jiān)督力強,是一種更有效,更能符合政治民主化要求的問責(zé)方式。2.兩者應(yīng)做到“良性制衡互動”。系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督和系統(tǒng)外部的外力監(jiān)督共存于問責(zé)工作實踐中,兩者之間應(yīng)該交流溝通、步調(diào)一致,要避免出現(xiàn)利益沖突和行動不一的情況。3.兩者應(yīng)做到“相互補充促進(jìn)”。同體問責(zé)在上級對下級的問責(zé)上有效力、有權(quán)威,但是對高層領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)就缺乏力度,所以必須要發(fā)揮人大、新聞媒介和全體公民等異體問責(zé)主體監(jiān)督范圍廣、力度大的優(yōu)勢,逐步完成“同體問責(zé)為主”向“異體問責(zé)為主”的轉(zhuǎn)變。四是處理好問責(zé)制度體系中“追究”和“教育”的關(guān)系。問責(zé)制度體現(xiàn)法治的精神,只要出現(xiàn)教育事故必須要嚴(yán)格按照制度進(jìn)行處理,“追究”才能保證制度的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。但問責(zé)制度不光有“追究”還要有“教育”。要“懲前毖后、治病救人”,既有追究和懲戒,又有教育和改正,這其實也是人本理念的具體體現(xiàn)。(四)抓住“五大關(guān)鍵”要完善高校教育行政問責(zé)制度體系,就要抓住“五大關(guān)鍵”。這五大關(guān)鍵點是指要把握好教育行政問責(zé)制度的設(shè)計、落實、監(jiān)督、考評、反饋環(huán)節(jié)。一是問責(zé)制度的設(shè)計。問責(zé)制度的設(shè)計要做到“五個到位”:1.職責(zé)到位。要科學(xué)地設(shè)定和劃分教育行政部門、高校領(lǐng)導(dǎo)、職能部門、二級學(xué)院的職責(zé)定位,要做到職責(zé)定位科學(xué)化、任務(wù)分工明確化、人員組成固定化。2.問責(zé)內(nèi)容到位。應(yīng)包括:政治責(zé)任、法律責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任等。3.同體、異體問責(zé)到位。問責(zé)體系要包括上級黨政組織對于下級的同體問責(zé)體系和由社會輿論、教職工、學(xué)生、家長、社會群眾等構(gòu)成的異體問責(zé)體系。4.問責(zé)方式到位。包括專業(yè)問責(zé)、法律問責(zé)、管理問責(zé)、分權(quán)問責(zé)、市場問責(zé)等有多種有效方式的聯(lián)合運用,才能確保問責(zé)的實際效果。5.問責(zé)程序到位。要嚴(yán)格按照調(diào)查、申辯、談話、報告、公示、決定的基本程序進(jìn)行問責(zé),要確保教育行政問責(zé)能在公開、公正、法治、透明的環(huán)境下進(jìn)行。二是問責(zé)制度的落實。這是完善高校教育行政問責(zé)制度體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié),要實施三個工程。1.問責(zé)制一把手工程。教育行政主管部門主要負(fù)責(zé)同志、學(xué)校黨委書記、校長、各職能部門和學(xué)院主要領(lǐng)導(dǎo)要對本地區(qū)、部門教育工作負(fù)第一責(zé)任,出現(xiàn)教育工作事故要負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。只有領(lǐng)導(dǎo)帶頭履行工作責(zé)任,問責(zé)制度才能真正貫徹落實。2.問責(zé)考核工程。要把本單位的問責(zé)制度落實和本單位、單位負(fù)責(zé)人的年度考核和任期考核掛鉤。在內(nèi)部,學(xué)校要同校內(nèi)二級單位簽訂“教育工作事故責(zé)任書”,特別是要實行“教育責(zé)任事故一票否決制”。3.責(zé)任意識工程。問責(zé)制度重點不在于“問責(zé)”而在于“改進(jìn)”。對于教育行政部門和高校的領(lǐng)導(dǎo)要加強以科學(xué)決策、民主決策為重點內(nèi)容的責(zé)任意識教育;對于教育行政部門和高校的中層領(lǐng)導(dǎo)和行政干部要加強以職業(yè)觀、道德觀為重點內(nèi)容的責(zé)任意識教育;對于工作人員、教師、學(xué)生要加強“增強責(zé)任意識、自覺維護穩(wěn)定”的責(zé)任意識教育。三是問責(zé)制度監(jiān)督。問責(zé)制度的監(jiān)督機制應(yīng)該發(fā)揮“一個核心、兩個組織、三種力量”的作用?!耙粋€核心”就是黨委要發(fā)揮政治核心作用,對教育行政問責(zé)工作做好檢查督導(dǎo)工作;“兩個組織”是指黨政組織、學(xué)校的紀(jì)委、監(jiān)察部門和教代會、工會要對高校教育行政問責(zé)制度的落實和執(zhí)行承擔(dān)起監(jiān)督檢查的職責(zé);“三種力量”是指學(xué)校退休老教師和老領(lǐng)導(dǎo)、教師骨干和學(xué)生骨干。學(xué)校黨委應(yīng)該在學(xué)校層面和二級單位層面設(shè)立問責(zé)制度監(jiān)督小組,吸收老教師、教師代表和學(xué)生代表參加,對高校教育行政問責(zé)工作進(jìn)行監(jiān)督和質(zhì)詢。四是問責(zé)制度體系的考評??荚u應(yīng)該堅持靜態(tài)性與動態(tài)性相結(jié)合,定性和定量相結(jié)合。靜態(tài)性的考評要注重整個制度體系的構(gòu)建、設(shè)計和改進(jìn),著眼于教育行政問責(zé)工作的全局。動態(tài)性的考評要注重制度落實、工作實踐和實際變化的具體情況,做到考評即著眼全局、又突出局部,即考慮普遍,又照顧特殊。同時,還要做到定性和定量相結(jié)合,既有政治思想和制度理念的要求,也有具體工作量化指標(biāo)的確定和分解。只有這樣才能保證考評工作的科學(xué)、規(guī)范和客觀。五是問責(zé)制度的反饋。問責(zé)制度的反饋環(huán)節(jié)是一種“改進(jìn)”機制。首先要建立暢通的問責(zé)工作反饋信息的收集渠道。向全社會公開反饋信息聯(lián)系方式,采用調(diào)查、訪問、座談、個別約談、調(diào)查問卷等形式,提倡實名和匿名的方式,反饋對教育行政問責(zé)工作的意見和建議。其次,對于反饋上來的信息要整理分類,做好鑒別、分析和歸檔工作。然后,要根據(jù)意見和建議,有針對性地對教育行政問責(zé)制度方面和工作落實方面的缺點和不足之處加以改進(jìn)。完善高校教育行政問責(zé)制度是一項長期艱巨的任務(wù),需要社會、政府、高校各方面協(xié)同、參與和共同努力。我們相信這項制度的實行必將有助于提升教育質(zhì)量,推動教育體制改革,實現(xiàn)教育公平。
作者:田寶軍齊子玉單位:河北大學(xué)
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