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·經典管理模式。當行政學正式從政治學中分離出來，并且行政被等同于企業(yè)管理，行政學的主流觀念就開始追求象機器一樣的效率：即用最少的能源耗費完成工作。重心從公共行政在社會中的地位這樣一個政治問題轉移到微觀的問題——即如何有效地管理組織的問題。這種導向源于科學管理學派并在較為復雜的行政決策制定分析中達到頂峰。通過對企業(yè)組織的研究得出一系列被認為在管理中廣為適用的原理與原則，而運用這些原理與原則可以取得最佳的效率。將這些發(fā)現(xiàn)運用于公共部門組織的管理被認為是順理成章。

·政治與政策制定。當行政學成為一門獨立的學科建立起來，而且新興的福利國家開始廣泛發(fā)展福利項目時，政治與行政的二分法就不再現(xiàn)實。羅斯福新政時期政府對社會事物的干預就是明顯的例證。如此，公共機構為了獲得不同選區(qū)居民的支持，便調整策略去影響選區(qū)并滿足選民的需求。這樣，公共行政的一個主要趨勢便是遠離“中立”而靠向“政治”。盡管早期支持行政中立的學者主張行政官員僅僅是公共政策的執(zhí)行者，這種假設現(xiàn)在被認為是幼稚的。人們認識到價值觀不僅從多重外部因素侵入行政，價值觀同樣存在于如政策執(zhí)行這樣被號稱為是“中立”的內部決策中，象其它政策參與者一樣，政府官員應當參與政策制定。

·人類行為。經典管理學派植根于泰勒的科學管理學派和效率的工程概念中：即用最少的能源耗費完成工作。盡管從私營部門中得出的管理理論有助于我們理解組織的骨架，但事實證明用這些理論來解釋無論是公共部門還是私立部門中的人類行為都是不恰當?shù)?。尤其是它們不能解釋人性的復雜性、不確定因素或變化環(huán)境的影響。二十世紀二十年代末及三十年代霍桑實驗與對組織的社會學研究形成了新的管理學派思想。行為學派強調人際關系與個人目標的重要性。即強調組織中個人與集體的多層面、網(wǎng)絡狀、非正式組織的重要性。

·項目的有效性。二十世紀以來，伴隨著技術的日益進步、人口的不斷變化以及政府職能的增加，政府項目增多。同時，公共財政資源逐漸萎縮。如此，公共機構生產力的有效性成為美國公眾關心的首要問題。行政中“唯一最佳方式”的概念受到批判。這不僅適宜于實用工具與技術，而且有助于我們對行政學學科的理論構思。公共行政學開始將自身看作是一門綜合學科，通常是有價值觀念沖突且價值觀相互競爭的學科，而這門學科還在不斷地適應與改善之中以追求優(yōu)異的業(yè)績。

第二部分：美國公共行政實踐的三種模型

尤格斯與凱勒(Uveges&Keller,1998)提出了美國公共行政實踐的三種模型，而這三種模型又基于三個假設或前提。應該說，三種行政管理模型反映了美國政府管理的演變。每一種模型都試圖從不同的層面解釋政府是如何控制互為沖突的利益以及如何管理社會的。通過分析這些前提和假設，就能夠評估公共行政的范圍和屬性。

三個假設或前提：

·成立美利堅合眾國的奠基人多數(shù)將人看作是本質上易腐化的。類似于基督教神學所稱謂的“原罪”?；谶@個假設，奠基人建議，公共權力的分配應當避免給個人提供腐化的機會。從這個角度看，就能夠理解奠基人關于權力控制與均衡的主張。對權力的制衡可以說是對人性弱點的結構籬柵。

·第二個假設涉及共和國的權力屬性。政府管理的共和屬性通過正式建立的復雜程序將公共權力授予民眾代表。目的是建立一個有限的政府。倘若沒有民眾代表的批準或憲法條文所指定的權力，政府官員就不能行使權力。官員的選取通過一系列的代表制度和程序，通過分散權力（控制、均衡和聯(lián)邦制）到政府的各個角落，該設計限制了專制的機會。

·第三個假設預計到了個人與集體參與公共團體會帶來的矛盾。麥迪遜(Madison)《聯(lián)邦主義者》的第十篇文章中談到不可避免的派別邪惡及控制它們的必要性，麥迪遜認為派系尋求政府有利于它們的行動，而最好的控制是均衡各派系。盡管有的派系可能謀求公眾利益，但不排除其余派系只追求其特殊利益。

基于上述三個假設或前提，尤格斯與凱勒提出美國公共行政學三大模型：

1.派系沖突模型。假設利益競爭是一種永恒的、盡管是可悲的政體特征。公共政府機構的設計是用以響應和控制不同利益的組合。就是說，沒有一個利益群體能夠獨立決定政策。另一方面，漢密爾頓(Hamilton)等人敦促公共機構應植根于憲法并讓一些在職官員行使相當?shù)淖灾鳈唷Ａ硪恍┑旎苏J為官員不僅應有自主權，而且應有道德要求。如此，這些官員可以獲得榮譽。追求榮譽的政府官員將調節(jié)派系之間的矛盾并公平的分配權力。然而，多數(shù)奠基人更趨向于權力分離。

2.派系規(guī)則模型。在這個模型中，公共權力和合法性基于直接的選舉，在位政府官員對政黨和政策的忠誠變得甚為重要。然而，建立在派系沖突模型基礎上的政治結構并沒有大的改變。派系規(guī)則模型的重點是將選舉作為公共權力的基礎，政府的行為應當反映選舉的結果。

3.公共利益模型?？茖W的效驗是這一理論的支柱。改革家們認為，運用科學能夠解決公共問題。應該設立政府結構給專家更多的權力。所謂專家，是指那些擁有相關科學知識之人。學位、教育證書是專業(yè)技能的象征。改革家們將科學看成是不斷積累和增長的科學體系，而且他們堅信通過仔細和持續(xù)不斷的科學方法能夠獲取全部知識。通過運用無偏見的一般法則，他們看不到科學效驗及其解決問題的局限性。

將政治因素從行政中分離出來之后，改革者們認為科學的理性能夠消除政治沖突。運用知識而不參雜政治就會實現(xiàn)公眾利益，達到各方面都更好的狀況(BrownellandStickle1973;Haber1964;Hofstadter1955)。

這種公共利益模型假定了人類具備知識后的完美無缺性。理性不僅增加了人們塑造現(xiàn)實的能力，而且完善了人類自身。為了增加理性，改革者愿意將更多的公共權力授予專家。教育不僅使人們的認識技能敏銳，同樣注入了基于科學知識的道德觀。美國內戰(zhàn)后派系規(guī)則模型與公共利益模型成為前沿。派系規(guī)則模型成為總統(tǒng)改革的典范，而公共利益模型最初影響了公務員改革與地方政府。盡管沒有一種模型能夠獨占鰲頭，在不同時期，一種模型的影響可能要大于其它模型。在二十世紀的多數(shù)時期，公共利益指引了公共管理。然而，二十世紀八十年代和九十年代的社會與政治事件，表明派系規(guī)則模型的復活，或許，這幾種模型都有它們生存的土壤，只是在不同時期和不同條件下運作程度和范圍不同而已。

第三部分：美國行政學發(fā)展的五大時期

>1.美國行政學的創(chuàng)始初期(1887-1899)

在十九世紀八十年代至九十年代，美國正處于從農業(yè)社會向工業(yè)社會的轉型期。大量的農業(yè)人口擁入城市，成為工廠工人和城市居民。然而，當時的政治制度并沒有準備好相應的市政設施以滿足不斷增長的城市人口需求。城市的擴張不僅來源于美國農村，也來自世界各地的移民，大型的工業(yè)公司及其國際市場的開拓起到了催化作用(Chandler1984;Degler1959)。這樣，日益膨脹的城市期盼著市政管理知識與管理理論。另一方面，1883年彭德爾頓法案(PendletonAct)的通過即美國文官制度的建立也期待著相應的行政學知識。

這一時期，對“公眾”利益的關心并不明顯，大多數(shù)公共服務是通過私有企業(yè)提供的(Callow1976;Riordon1948)。如果運用三大模型，派系規(guī)則模型更多的說明這一時期。而文官制度的建立是寄希望于在政治上中立的文官隊伍能夠抑制腐敗的土壤?；粽芙淌谂c蓋布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士關于誠實、無黨派及象企業(yè)一樣有效率的政府這一重要理論和觀點適用于這一時期。文官制度的建立，是早期政府管理中公共利益模型的運用，盡管最初的文官制只包括12%的聯(lián)邦雇員。截至1900年，有十萬名聯(lián)邦雇員成為公務員(Hoogenboom1961;vanriper1958)。

可以這樣說，市政管理以及公務員管理催生了美國的行政學。

美國大多數(shù)行政史學家（見Shafritz.J.M.&Hyde.A.C.1997;Uveges&Keller,1998）均把伍德羅·威爾遜(ThomasWoodrowWilson:1856-1924)看作是美國現(xiàn)代行政學的鼻祖，把他的那篇被譽為行政學開山之作的《行政學研究》(1887)的發(fā)表看作美國行政學的誕生之日。在這一不朽的篇章中，威爾遜談到了行政學的內容、建立和發(fā)展行政學的必要性、行政與政治的關系、行政與憲法的關系、政策效率、公共生產力等。這一具有歷史地位的名篇至今仍然閃爍著理性的光芒。比如，威爾遜談到“政府如何以最高的效率和最低的成本（金錢或能量）去做那些政府該做的事情”仍然是公共生產力的一種重要定義。

2.美國公共行政學的管理科學效率時期(1900-1929)

歷史邁入二十世紀初葉后，管理科學取得了開創(chuàng)性的成果。同時，這一時期被認為是十九世紀末行政改革的延續(xù)時期，以及尤格斯及凱勒(Uveges&Keller,1998)所提出的公共行政實踐的公共利益模型的成熟期。

1900年，一場颶風席卷了德克薩斯州的蓋爾維斯敦(Galveston,Texas)，奪走了六千人生命。城市的恢復由一種新的市政府形式所推進，即委員會形式。這種變化反映了更為注重公共管理實踐的策略。公共政策由七個委員討論，而這些委員由州政府任命。每一個委員都是一個政府行政部門的主管。后來的委員會成員由選舉產生。十年之后，就有數(shù)百個城市采納了類似的委員會制度。里查德·蔡爾德(RchardChild)形式的委員會——經理型市政府發(fā)展很快(Stillman,1974)。這種委員會有一個人數(shù)不多的立法機構，被賦予制定政策的權力。市政府經理由委員會任命，經理擁有全部行政權力。這樣，行政－政治二分法得以貫徹。這種市政府經理的產生是基于行政能力，因而大大減少了政治(Childs,1952;East,1965)。所有這些變革皆符合社區(qū)范圍的公共利益。早期的城市經理幾乎全由工程師擔任。這在很大程度上響應了城市擴張所需要的廣泛公共工程。城市經理制同樣的注入了公共利益模型中的其它元素，如科學的效驗、以普遍的非黨派選舉替代黨派政治。人們認為，專家管理城市將對社區(qū)的需要更負責任(Boyer,1983;White,1927)。

在這一管理科學效率時期(1900-1929)，公共行政的科研與教學機構陸續(xù)成立。如1916年成立政府研究所（1927年更名為布魯金斯學會）；1914年，密執(zhí)安大學開辦了第一個市政管理的碩士項目；1924年，錫拉丘茲大學(SyracuseUniversity)成立了麥克斯韋爾公民與公眾事物管理學院(MaxwellSchool)，開辦社會學及公共行政學，美國公共行政的研究生教育由此開始；1929年，南加州大學成立第一個獨立的公共行政職業(yè)學院。以麥克斯韋爾學院為代表的公共行政教育普及和推動了美國公共行政學的發(fā)展。

在理論建樹上，古德諾(FrankGoodnow,1859-1939)于1990年發(fā)表了《政治與行政》。古德諾是美國政治學會的創(chuàng)始人之一并擔任第一屆（1903年）會長。在《政治與行政》一書中，古德諾定義了行政與政治的不同作用，闡明這兩者是完全能夠區(qū)分的。他認為政治是國家意志的表達，而行政是這種意志的執(zhí)行。同時，他也關注立法部門與行政部門的職能以及這兩者之間的平衡。

在威爾遜呼吁科學管理的同時，泰勒(FrederickW.Taylor,1856-1915)在費城(Philadelphia)的鋼鐵廠里忙于科學實驗。被稱為“科學管理之父”的泰勒開拓了時間與動作的研究。泰勒的方法最初在私有企業(yè)中更多地被接受。泰勒也重視管理者與雇員的關系，并強調兩者之間的合作?；凇坝幸环N最佳方法”去完成任何任務的假設，科學管理尋求通過發(fā)現(xiàn)最快、最有效率、最少疲勞的生產方式去增加產量。經典組織理論從這一概念出發(fā)，試圖找到社會組織中完成一項任務的“最佳途徑”。泰勒先后發(fā)表了《車間管理》(1903)、《科學管理原則》(1911)與《科學管理》(1923)。

同一時期的著名行政學者還有威諾碧(WilliamF.Willoughby,1867-1960)。他是塔夫特經濟與效率委員會(TheCommissiononEconomyandEfficiency,theTaftCommission)的成員，并為布魯金斯學會的第一屆主任。1918年，威諾碧發(fā)表《聯(lián)邦州預算改革運動》。威諾碧將預算看作政府的中心環(huán)節(jié)，具有控制作用。重點是效率、負責任、行政部門與立法部門權力的平衡，以及建立一個行政部門去監(jiān)督預算決策。最為突出的特點是他于1918年推薦的預算程序至今仍被許多市政府與州政府采用。費萊特(MaryP.Follett,1868-1933)在《命令的》(1926)一文中談到組織的結構，提倡參與式管理，即管理者與雇員之間的和諧。正如科學管理，她強調決策應基于具體的場景及責任。1926年，懷特(WhiteLD,1891-1958)發(fā)表了公共行政第一部教科書《公共行政學研究導論》。

3.美國公共行政學研究的繁榮時期(1930-1959)

很難用一句話概括這一時期行政科學的發(fā)展。一方面，這是美國傳統(tǒng)管理科學運動的末尾期；另一方面，這一時期孕育和發(fā)展了人際關系與行為科學。按照霍哲教授與蓋布雷林(Holzer&Gabrielian,1998)博士的五大理論，30年代的大蕭條與羅斯福新政開創(chuàng)了行政學研究對政治的回歸，政治與行政的二分法不再受到人們的普遍推崇，公共行政開始遠離“中立”而靠向“政治”。然而，這一時期的實踐卻表明：公共行政學作為一門學科越來越獨立于政治學，同時伴隨著行政國的興起。

政府的膨脹

1933年，羅斯?？偨y(tǒng)開始了新政計劃，政府迅速膨脹。行政管理總統(tǒng)委員會，即布郎諾(Brownlow)委員會于1937年報告“總統(tǒng)需要幫助”，呼吁行政部門機構重組。國會于1939年通過了機構重組法：新成立總統(tǒng)行政廳，將原財政部下屬的預算局納入總統(tǒng)行政廳。布郎諾委員會報告的實質是增加總統(tǒng)的權力。然而，即使在當時，有識之士亦提出了不同看法。比如，梅雷牧(LewisMeriam,1883-1972)在《國家政府的重組：它包括什么》(1939)一書中分析了重組政府存在的問題。到了尼克松(Nixon)的水門事件，大多數(shù)人才真正意識到總統(tǒng)權力膨脹的危害。不過，新政與二戰(zhàn)導致政府的增長應該說是歷史的產物。第一屆胡佛委員會(ThefirstHooverCommission,1947-1949)成立的初衷是精簡二戰(zhàn)后的美國政府。然而，該委員會卻提出大幅度增加總統(tǒng)行政辦公廳的管理能力。該委員會72%的建議被采納，包括1949年重組法及1953年成立的衛(wèi)生、教育與福利部。這一時期的改革建議，尤其是布郎諾委員會主張，采納了派系規(guī)則模型。同時的實踐對公共利益模型提出了質疑(Uveges&Keller,1998)。

科學原則學派

古立克(LutherGulick,1892-1993)在《組織理論的幾點見解》(1937)一文中介紹了他創(chuàng)造的詞匯POSDCORB，即管理的七項重大職能：計劃(Planning)、組織(Organizing)、人事(Staffing)、指導(Directing)、協(xié)調(Coordinating)、報告(Reporting)和預算(Budgeting)。古立克的見解助長了正統(tǒng)公共行政的特色：即對管理和行政的研究集中于上層管理部門的角色。他談到組織內的分工、協(xié)調、控制幅度等等，中心目的是提高效率。古立克的“原則”遭到以西蒙(HerbertSimon)為首的當代行為學派學者的抨擊。西蒙在1946年發(fā)表的《行政諺語》中解剖了POSDCORB，認為這些原則不能自圓其說、互相矛盾、并且不適用于行政官員隨時面臨的許多行政場景。

人際關系與人類行為學的興起

1924年至1932年在芝加哥西部電氣公司所進行的霍桑實驗(TheHawthorneWorksoftheWesternElectricCompany)觸發(fā)了學者們關于工作環(huán)境對生產力影響的思考。巴納德(ChesterBarnard,1886-1961)在1938年提出了《非正式組織以及它們與正式組織之間的關系》，指出非正式組織在正式組織中的作用有：保持組織內的溝通和聯(lián)絡；保持組織內的凝聚力；保持組織內個人正直、自尊與獨立選擇的感情需要。在《高級主管的職能》(1938)一書中，巴納德將組織看成合作體系，主管的職能是保持組織需要與個人需要的動態(tài)平衡。要保持這種平衡，管理者需要了解正式組織與非正式組織之間相互依賴的屬性。高級主管的職能包括保持合作的愿望、溝通體系的建立、組織目標的形成等。巴納德認為，如果主管要有效的領導，他就必須將質量與道德結合起來去協(xié)調組織的活動、形成組織的目的。同一時期著名的行為學派學者還有馬斯洛(AbrahamH.Maslow,1908-1970)。在《人的激勵理論》(1943)中，馬斯洛提出人類動機的五個層次的需要學說，即生理需要、安全需要、愛的需要、自尊的需要以及自我實現(xiàn)的需要。一旦低一層次的需要得到滿足，人們就尋求滿足高一層次的需要。麥克格雷戈(DouglasMcGregor)在《企業(yè)中的人性方面》(1957)中提出著名的X理論與Y理論。X理論認為普通人好逸惡勞；缺乏進取心、不愿負責任；以自我為中心、對組織需要漠不關心；不愿變革；盲信，不聰明，容易受騙和受他人蠱惑。Y理論認為管理是將生產的要素——錢、物資、設備、人——組織起來以達到經濟目標；管理的核心是依據(jù)組織的條件，調動人的積極性，使人們最好地達到他們目的的同時，實現(xiàn)組織的目標。艾古尼司(ChrisArgyris)在《人性與組織》(1957)中探討了個人性格與組織之間的關系。

行政責任

關于行政責任的早期見解源于荷林(E.PendletonHerring,1903-)《公共行政與公共利益》(1937)。荷林分析了政府職能增加帶來的問題及行政自主權的影響。荷林認為，政府官員應該在憲法的原則下提供附加的規(guī)則與章程?！靶姓賳T肩負著調整集體利益差異的重任，并使作出的經濟與社會妥協(xié)能夠通過法律程序而有效地運行”（見Shafritz.J.M.&Hyde.A.C.,1997）。從效果上看，官員的責任是從道義上定義公共利益。

對政治—行政二分法的場棄

新政與二戰(zhàn)對公共行政的理論與實踐均產生了非常重大的影響。人們幾乎很難再將企業(yè)中價值中立的原則運用于政府管理。盡管改革先驅做了種種努力，政府畢竟不是企業(yè)，也不是價值中立部門。對政治－行政二分法的攻擊來自方方面面。首先，利連撒爾(DavidE.Lilienthal)在《田納西山谷政權：征程上的民主》(1944)中描述了他的經驗。他發(fā)現(xiàn)政府的計劃過程是地地道道的政治過程，當然，這對于民主社會來說是健康和有益的。其次，安坡碧(PaulAppleby,1891-1963)認為理論上堅持非政治的政府過程是與美國的經歷背道而馳的。在《大民主》(1945)一書中，安坡碧持這樣的觀點：即能夠將政治要素從行政中分離出來無異于神話。最后，盡管有人認為安坡碧的著作是政治－行政二分法的訃告，塞茲尼克(PhilipSelznick,1919-)的《田納西山谷政權(TVA)與基層組織：政治與組織研究》(1949)給二分法學說增添了雪霜。塞茲尼克回顧了TVA創(chuàng)始人的意圖——即民主計劃、分權與基層政府。隨后，他解釋這種意識形態(tài)成為爭奪權力的源泉。他的結論是，TVA對土地使用計劃等農村政策的支持受到影響，因為TVA需要贏得農場主的支持——而這些農場主對公共用電政策持相反態(tài)度(McCurdy,1986)。

科學決策與行政理論

西蒙(Simon)的《行政行為》(1947)是行政學歷史上的里程碑。西蒙提倡在行政研究中運用科學方法，即在政策制定中運用實證方法，而政策制定是行政學的精髓所在。就科學探索而言，西蒙認為事實與價值能夠區(qū)分開，而且提出了“有限理性”的觀點。達爾(RobertA.Dahl,1915-)在《公共行政科學：三個問題》(1947)中指出。公共行政學的建立應當基于：1.認識到人類行為的復雜性；2.處理行政場景中的價值規(guī)范問題；3.考慮到公共行政與其社會背景的關系。達爾認為，如果公共行政學的研究不是采用比較研究的方法，則公共行政科學必然是空洞的。1948年，瓦爾多(DwightWaldo,1913-)發(fā)表《行政國》。在該書中，瓦爾多討論了優(yōu)良生活的特征、政策制定中采用什么標準、誰來統(tǒng)治、政府如何組織以及權力的劃分和集權／分權等問題。瓦爾多關心民主的價值、公共行政的哲學問題以及公共行政取得的進展。一些學者認為，《行政國》是對POSDCORB及其它30年代正統(tǒng)公共行政理念的辯駁。瓦爾多被認為是公共行政學的史學家、哲學家、他與西蒙堪稱二十世紀美國公共行政學的兩大巨匠。

預算過程

三十年代，由于國內政府開支項目的大量激增，預算變得愈來愈重要。然而，如何合理地分配政府資源的預算理論卻十分匱乏。1940年，科伊(V.O.Key,1908-1963)悲嘆“缺乏預算理論”并表示了對預算核心問題的深切關注。他寫道：“究竟基于什么樣的基礎我們決定給A項目撥款X美元，而不是給B項目？”科伊敘述了如何從事研究以建立預算理論。預算成為公共行政學的一個重要分支領域。路易斯(VerneB.Lewis,1913-)在《預算理論研究》一文中提出了備選預算理論，成為六十年代計劃項目預算制度和七十年代零基預算制度的基礎。路易斯認為，預算提案應該有助于對一系列政府服務和相應經費額度進行比較，最后抉擇的方案應當提供現(xiàn)實的合同——即對各個項目經理的期望必須現(xiàn)實。盡管路易斯也深知其它因素如價格、偏見、地方主義與政治等的影響，他仍然希望出現(xiàn)一種能夠克服這些非經濟和非理性因素的預算體制。

漸時決策理論

林德布洛姆(CharlesE.Lidblom,1917-)在1959年《公共行政評論》上發(fā)表《漸進決策科學》(TheScienceofMuddlingThrough)一文，該文對政府決策過程的理性模式作了深刻分析。林德布洛姆否認了大多數(shù)政府決策是基于完整信息所作理性決策的模型。相反，他認為整個政府制定過程是為了響應短期政治條件而作出的一系列漸進式決策。他的核心思想是：政策制定不取決于政策制定者的意愿，而是決定于具體的事件和環(huán)境。他的分析鼓勵了政治科學與行政學／公共政策的邊緣學科，即創(chuàng)造了公共行政新的分支領域——“漸進分析”。

4.對公共行政學研究的重新調整時期(1960-1979)

進入六十年代后，一些學者認為政策分析可以選擇備選方案；另一些人士認為成熟的科學和技術基礎為公共行政學研究的理性化和多元化開啟了大門。同樣，還有人認為運籌學的運用以及對公共問題系統(tǒng)研究的運用增添了新的管理知識。

不幸的是，這些期盼受到政治過程現(xiàn)實的局限。比如，在政策制定過程中立法的漸進性限制了計劃項目預算制度在全國范圍的采用。之后七十年代通過零基預算制定理性金融政策的努力也是同樣的命運。然而，通過分析過程由項目經理廣泛參與的行政仍然獲益匪淺。

肯尼迪(JohnF.Kennedy)總統(tǒng)關于美國人二十世紀六十年代將登上月球的許諾由美國國家航空航天局(theNationalAeronauticsandSpaceAdministration-NASA)實現(xiàn)。NASA致力于項目管理，對任務的組織集中于具體工作而不是等級制，增加了公共管理的靈活性，積累了矩陣管理和矩陣組織的經驗。從概念上看，項目管理是基于公共利益模型對組織原則的運用。七十年代的美國社會與政府反映了人們對未來的矛盾心理。對民權運動、女權運動、越南戰(zhàn)爭、水門事件、能源危機的不同看法使得人們對個人與政府的關系、政府之間的責任劃分以及國際關系等諸多過去的假設提出了挑戰(zhàn)。一方面，公共行政學為政府存在的問題背上了黑鍋；另一方面人們又期待著公共行政學能為行政管理的改觀提供良策。

密諾布魯克會議與新公共行政學

六、七十年代的嚴峻現(xiàn)實對公共行政學以及政府管理提出了挑戰(zhàn)。瓦爾多(DwightWaldo)注意到公共行政學處于一個“革命的時代”，于1968年召集了一個青年學者的會議。該會議由瓦爾多當時任主編的《公共行政評論》及錫拉丘茲大學麥克斯韋爾學院贊助，并在錫拉丘茲大學的密諾布魯克會議中心(Minnowbrookconferencesite)召開。會議的成果集中反映在馬諾力(FrankMarini,1935-)主編的《邁向新公共行政：密諾布魯克觀點》(1971)、瓦爾多著《處于動蕩時期的公共行政學》以及弗雷德里克森(H.GeorgeFrederickson,1934-)的專著《七十年代的鄰居控制》(1973)和《新公共行政學》(1980)。會議的目的是要鑒別公共行政學應該研究的問題，作為一個學科，公共行政學的重點應該放在何處以迎接七十年代的挑戰(zhàn)。密諾布魯克會議的中心主題是：1.公共行政學學者如何將道德價值觀念注入行政過程；2.如何能有效地執(zhí)行政策；3.政府組織機構與其服務對象的恰當關系是什么。瓦爾多對會議的總體印象是朝向規(guī)范理論、哲學思考、社會焦點以及行動主義。缺乏對計劃、預算和運籌學的研究，但是有對適當?shù)摹皟r值”、個人——組織道德問題的研究。關鍵詞是“相關性”、“社會公平”、“調整與適應”以及“顧客導向”。弗雷德里克森認為，新公共行政學將社會公平注入傳統(tǒng)的經濟與效率目標。社會公平強調政府服務的公平、對市民需要的負責任而不是對公共機構的負責任以及公共項目經理應當對決策和項目執(zhí)行負責任。新公共行政的主題是市民參與政策制定、鄰居控制、分權與民主工作環(huán)境。關鍵詞是“授權”、“促進”與“適應”。

有33位代表參會的1968年密諾布魯克會議是美國公共行政學歷史上的重要里程碑。盡管新公共行政所倡導的價值觀念（社會公平、代表制、響應性、參與和社會責任）在行政管理的實踐中難以完全付諸實施，然而，越來越多的有識之士開始關注公共行政職業(yè)教育的相關性以及對組織成員、顧客和社會需求的培訓。后人將再次提及類似的問題并要求“重塑”政府。

公共選擇學派的興起

公共選擇學派由經濟學家創(chuàng)立，它的誕生可以追溯到阿諾(KennethJ.Arrow,1921-)1951年發(fā)表的《社會選擇與個人價值》。公共選擇理論研究的內容與公共行政學、公共政策和政治學重疊。從這個意義上說，公共行政學愿將公共選擇學派囊括入自己的“勢力”范圍。首先讓我們考察一個實例以理解公共選擇。如果我有一些蘋果并且政府不參與蘋果的交易，經濟理論能夠理解我得到蘋果的供需機制。類似的交易發(fā)生在數(shù)百萬消費者與生產者身上，他們在市場上決定蘋果的價格和數(shù)量。如果滿足兩個前提，我對蘋果的消費是私事：第一，交易行為沒有政府的參與；第二，我對蘋果的消費除對售賣者有影響外，對他人沒有正面或負面影響；如果上述兩個假設不同時成立，我對蘋果的私人選擇就至少部分是公共選擇。如國家對交通、郵電、能源、國防、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的選擇均為公共選擇，因為有政府的參與，或者對他人有影響，或者兩者兼而有之。塔羅克(GordonTullock,1922-)和布坎南(JamesBuchanan,1919-)于1965年成立了公共選擇學會(PublicChoiceSociety)，他們認為公共選擇理論是用經濟學的研究方法去研究習慣上由政治理論家研究的問題。現(xiàn)在公共選擇年會大約有16個國家的300名學者參加。公共選擇學派的代表人物及作品除阿諾外有：布坎南與塔羅克合著《贊同的計算：憲法民主的邏輯基礎》(1962)；科斯(RonaldHarryCourse,1910-)《社會成本問題》(1960)；唐斯(AnthonyDowns,1930-)《民主的經濟理論》(1957)；尼坎南(WilliamNiskanen,1933-)《官僚政府與代議政府》(1971)；奧爾森(MancurOlson,1932-1998)《集體行動的邏輯：公共商品與團體理論》(1965)。

六十年代的重要思想：窘境中的公共行政學

六十年代不僅僅標志著社會動蕩和公眾對越戰(zhàn)的不滿，這一時期的管理體制和項目發(fā)展也未能達到公眾的期望。計劃項目預算(PPBS)就是明顯的例證。PPBS從一誕生起就受到不斷的批評。懷爾德威斯基(AaronWildavsky,1930-1993)于1964年發(fā)表《預算過程中的政治》。他指出，預算在現(xiàn)實中是一個漸進過程，很大程度上受政治因素的影響。1969年，他在《公共行政評論》上撰文《將政策分析從PPBS中拯救出來》，猛烈抨擊PPBS。懷爾德威斯基指出PPBS的計劃和分析功能與預算的本質不相吻合。六十年代末，聯(lián)邦政府已不再采納PPBS。懷爾德威斯基同樣對科伊的經典問題“究竟基于什么樣的基礎我們決定給A項目撥款X美元，而不是給B項目？”提出質疑，認為該問題既不能回答亦不相干。重要的問題是預算過程應該有助于決策制定并幫助獲取政策目的和項目目標的一致性。

六十年代的另一個主題是“把權力還給人民”，用行政管理的術語即是公共服務的分權。當然，分權的最終極限是無政府主義。考夫曼(HerbertKaufman,1922-)在《行政分權與政治權力》(1969)一文中分析了分權的錯綜復雜內涵。他關注于分權中的領導、政府官員的代表性以及中立的能力?？挤蚵A見到了當代高度復雜的社會需要新的由公眾參與的代表模式以確保負責任的行政?？挤蚵J為，行政分析能夠給公共政策制定帶來更多的影響，同時可能帶來一系列其它問題和矛盾，包括與國家經濟和社會公平的沖突、地方政府和項目之間的競爭、以及規(guī)模經濟下降所導致的政府運作低效率。

洛易(TheodoreJ.Lowi,1931-)在《自由主義的終結：意識形態(tài)、政策與公共權威》(1969)一書中對當代民主政府提出批評并譴責利益集團多元化的癱瘓效應。洛易宣稱，公共權威被私有利益集團所瓜分，從而導致一個虛弱、分權的政府——不能進行長期計劃。這些私有利益集團的運作是為了達到私有目標，而非相互競爭以促進公共利益。因而政府不是在相互沖突的價值中作最優(yōu)選擇，而僅僅是一個利益控股公司。洛易否認了荷林(E.PendletonHerring)及其它集團理論家預見的利益集團多元化所帶來的好處。多數(shù)理論家稱贊洛易的批判分析入木三分。然而，洛易的處方——即回到法律或憲法民主卻被認為是不可取的。盡管利益模型有著明顯的缺點，卻沒有替代的良策。

六十年代的另外兩部重要著作是：唐斯(AnthonyDowns)于1967年發(fā)表的《官僚內幕》，指出政府官員的行為是理性的并追求最大限度的自我利益；戈樂碧威斯基(RobertGolembiewski)、吉布森(FrankGibson)與科洛格(GeoffreyY.Cornog)等人聯(lián)合主編的《公共行政學：機構、過程、行為與政策讀物》(1966)，該書的重點是行政官員的行為世界、塑造行政行為的機構環(huán)境以及作為管理工具的行政方法。

政策分析的發(fā)展：評估與執(zhí)行

七十年代伊始，人們普遍認為多數(shù)約翰遜(Johnson)時期的“大社會項目”(GreatSocietyPrograms)遠不如預期的那樣理想。一些社會項目受到批判，項目評估領域受到重視。薩齊曼(EdwardSuchman)于1967年發(fā)表《評估研究》，主張評估應成為一個研究領域，對評估的研究應該是總體性的，超脫具體的不同分支領域的運用。七十年代初期在評估方面的重要著作有：威絲(CarolH.Weiss)：《項目有效性評估方法》(1972)，候利(JosephWholey)《聯(lián)邦評估政策》(1970)。但最有代表性的作品是評估理論家和經濟學家里夫琳(AliceRivlin)于1971年發(fā)表的《社會行動的系統(tǒng)思考》。里夫琳評論了改善政府效益的三種不同模型：分權、社會控制（即當今的授權）和市場模型。這三種模型成為政府應該做什么、如何做的爭論話題。正如里夫琳所下的結論，“為確保做得更好，我們必須有區(qū)分好壞的方法”。

1973年，普魯斯曼(JeffreyPressman)與懷爾德威斯基合寫了現(xiàn)在成為經典的《執(zhí)行》。從表面上看，這是一個關于美國經濟發(fā)展署在為公共工程和企業(yè)發(fā)展提供財政援助所遇障礙的案例研究，但作者并不陷入對行政技術討論的細節(jié)。作者認為，政策計劃和分析往往未能考慮到執(zhí)行的難處。除案例分析外，作者提供了行政戰(zhàn)略、項目計劃、政府能力和社會科學家對執(zhí)行研究的咨詢建議。

七十年代的其它重要著述與政府管理特點

七十年代的美國政府管理有三大特點。一是水門事件的發(fā)生，促使人們對職業(yè)倫理道德的覺醒。莫希爾(FrederickC.Mosher)等人的報告《水門：對負責任政府的建議》(1974)敦促教育部門應該重視公共部門的倫理教育。二是零基預算(Zero-basedbudgeting-Z【原刊地名】)的采納與中止?？ㄌ赜?977年命令聯(lián)邦政府采納ZBB的使用，但ZBB因不適用而于1981年里根上任后自動廢除。三是資源短缺導致政府的精簡管理。七十年代的高通貨膨脹迫使百姓的稅收增加，公眾不再支持政府的繼續(xù)增長。利萬(CharlesB.Levine,1939-1988)在《組織衰減與精簡管理》一文中認識到半個世紀的預算正增長結束了，新時期的負預算成為現(xiàn)實。

這一時期的重要作品還有：克里斯羅夫(SamuelKrislov,1929-)《代議官僚制》(1974)，探索功績制、人事選擇與社會公平。艾里森(G.T.Alison)《決策精髓：解釋古巴導彈危機》(1971)，提出三種模型，第一是理性決策者模型，第二是組織行為模型，第三是政府政治模型。奧茲(WallaceOates)《財政聯(lián)邦主義》，在該書中，奧茲提出了分權理論、多國財政聯(lián)邦主義趨勢比較以及不同國家的集權／分權趨勢，該書的一個重要主題是從經濟學的角度（即效率）研究政府的合理規(guī)模。洛克(FrancisE.Rourke)在《政府機構、政治與公共政策》(1976)一書中，感興趣于檢查政府機構在公共政策制定中的作用、政府機構如何運行、從何處獲得權力并運用這些權力。

5.政府改革與行政學發(fā)展新趨勢(1980-2000)

政府行政的職業(yè)化在八十年代受到越來越多的檢查，盡管早期的懷疑更多地出現(xiàn)在聯(lián)邦政府，地方政府也面臨不斷增加的壓力以使行政政策更好地響應社會和政治需要。八十年代初，里根政府就開始控制政府規(guī)模。里根政府許諾減稅，精簡政府開支，將政府職能承包出去，促進公共部門的私有化。格雷斯委員會(GraceCommission)呼吁用企業(yè)的方法管理政府，使專業(yè)公共部門經理較少地受到政治的壓力(Goodsell,1984)。一些人士認為，私營部門在滿足公共部門的需求方面應該扮演更為積極的作用并且替代公共部門(Savas1982)。結果是行政的多元化創(chuàng)造更多的機會，并且為私營部門提供公共服務打下基礎(Behn1980;IngrahamandBarrilleuax1983)。通過非公共機構提供公共服務的努力——即私有化——在地方政府，尤其是大城市地區(qū)發(fā)展較快。中心城市由于預算的壓力而欣賞私有化。當然，組織良好的公共部門工會反對這種趨勢。在郊區(qū)，私有化得到了較快的發(fā)展。

在八十年代，州政府與地方政府面臨著承擔不斷增加的行政政策壓力。官僚主義不再是聯(lián)邦政府特有的現(xiàn)象。從1950年到1980年，州與地方政府雇員從4百萬增至1千3百萬(VanRiper,1983)，經費大部分來源于聯(lián)邦政府?，F(xiàn)在州與地方政府被要求承擔政策責任并自籌公共項目經費。而且，聯(lián)邦政府債務持續(xù)增長，要求精簡政府機構和人員。里根總統(tǒng)說“政府非但不能解決問題，政府本身就是問題”?？肆诸D似乎委婉一些，“政府官員都是好人，但他們囹圄于不好的政府管理制度”。

在九十年代，精簡政府的改革運動聲勢浩大?？肆诸D上臺伊始，就于1993年成立了由副總統(tǒng)戈爾掛帥的“美國業(yè)績評論委員會”（即NationalPerformanceReview-NPR）。在短短的五年時間內(1993-1998)，美國聯(lián)邦政府即精簡35萬雇員，占聯(lián)邦雇員的16%（張夢中，1999年）。這場以權力下放、規(guī)章制度精簡、市場導向為價值取向的重塑政府運動至今仍在持續(xù)。盡管美國理論界對奧斯本(DavidOsborne)與蓋布勒(TedGaebler)合著的暢銷書《重塑政府：企業(yè)精神是如何改變公共部門的》(1992)很少有積極的評論，毋庸置疑，該書成為克林頓政府改革的實踐指南。另外兩個綱領性文件是1993年NPR報告《從重視過程到重視結果：創(chuàng)造一個花錢少、工作好的政府》以及《政府業(yè)績與結果法案》。

重新評價官僚體制與預算

科普斯基(NichaelLipsky,1940-)在《街道一級的政府》(1980)中闡述了公共部門的雇員在提供物資和服務的同時在很大程度上亦是政策制定者。這些政府工作人員擁有的自主權、他們與公眾的廣泛接觸、他們對許多公共機構資源的控制使得他們成為公共部門決策制定的核心力量。利普斯基檢查了責任、公平、市民得到服務的方便程度等內涵。

在政治上定義公共部門、私營部門和非贏利部門職能的同時，一場預算戰(zhàn)役也展開了。國會通過了里根關于三年裁減稅收的計劃。隨后，里根又敦促減少國內開支，同時增加國防費用。預算理論家開始檢查預算理論和預算改革在多大程度上受不同的政治和經濟環(huán)境所左右。凱頓(NaomiCaiden)在1981年《不確定和不穩(wěn)定中的公共預算》一文中指出，預算環(huán)境在變化，其未來受財政緊縮與政治不確定性的影響。同一時期的重要預算理論著作還有：施伊克(AlanSchick)《國會與金融：預算、開支與稅收》(1980)、《減縮時代的預算增長》(1983)；懷爾德威斯基(AaronWildavsky)《如何限制政府開支》(1980)、《預算過程的新政治》(1988)以及懷特(JosephWhite)與懷爾德威斯基合著《赤字與公共利益：尋求八十年代的負責任預算》(1989)。

公務員制度改革

人事管理逐漸更名為人力資源管理以反映新的行為科學導向。新的研究強調平等機會、比較價值、生產力與質量管理、依據(jù)業(yè)績付報酬、利潤分成。在聯(lián)邦政府層次上，人事管理改革來自1978年公務員改革法案及三頭人事管理體制：美國功績制保護委員會——裁定冤情和申訴；聯(lián)邦勞工關系局——與工會一道工作以監(jiān)督集體談判事項；聯(lián)邦人事總署——管理并與其它機構一道工作以影響現(xiàn)代人力資源管理。英格拉姆(PatriciaIngraham)在公務員改革及其政治方面著述甚豐，在她的《功績制基礎》一書中對人事改革及對公共服務的影響作了較好的總結?？肆诸D執(zhí)政時期的重塑政府運動大幅度精簡了聯(lián)邦人事總署的公務員，裁減幅度達47%，許多職能分權給具體的聯(lián)邦機構，一些職能承包出去。

重新發(fā)現(xiàn)公共行政的合法基礎與道德

八十年代的一個主題是對法律和責任的關注。羅森布盧牧(DavidRosenbloom,1943-)在《公共行政學理論與分權》(1983)一文對現(xiàn)代公共行政學概念中管理模式的壟斷地位提出了挑戰(zhàn)。羅森布盧牧認為，傳統(tǒng)的管理理論與行政部門相聯(lián)，政治理論與立法部門相聯(lián)，法律理論與司法部門相聯(lián)。但行政機構同時有行政、立法、司法決策權時又將如何呢？羅森布盧牧比較了對公共行政學采用管理的、政治的和法律的研究方法，表明每一種方法都有不同的價值、起源和結構。他的這些思想后來整合為三部分理論發(fā)表在《公共行政學：理解公共部門中的管理、政治和法律》(1986,1990)。迪莫克(MarshallE.Dimock)在《法律與動態(tài)行政學》(1980)中評價了律師在政府行政中的作用。庫柏(PhillipJ.Cooper)寫作了第一部教科書《公共法律與公共行政學》(1988)，深刻分析了行政行動的規(guī)則和法律基礎以及公共行政學的框架。庫柏早期的文章《沖突或建設性緊張形勢：法官與行政者關系的變化》(1985)頗具影響。另一部巨著是洛爾(JohnA.Rohr)所寫《運行憲法》(1986)，該書由三部分組成：一是憲法的形成；二是字面上的行政國；三是行動中的行政國。

公共行政學法律分支的“爆炸”性發(fā)展出現(xiàn)在倫理道德的研究領域，如弗勒錫曼(JoelFleishman)、理柏曼(LanceLiebman)與摩爾(MarkH.Moore)合編的《公共責任：政府官員的道德責任》(1981)；弗蘭齊(PeterFrench)《政府中的道德》(1983)；洛爾《政府官員的道德》(1988)；湯普遜(DennisF.Thompson)《政治道德與公共機構》(1987)、《行政道德的可能性》(1985)。

私有化

無疑，公共部門與私有部門相對作用及其業(yè)績、效率的比較，是一個值得長期研究和爭論的課題。從八十年代初開始的私有化運動已經脫離了政治意識形態(tài)的爭辯，目前私有化越來越被簡單地看成政策選擇或管理決策。最初對私有化的大肆渲染當推薩瓦(E.E.Sava)，他在八十年了一系列有關私有化的文章，代表作為《私有化：政府改進的關鍵》(1987)。摩(RonaldMoe)的文章《探索私有化的極限》(1987)對采用私有方式達到公共目的進行了有見地和基于法律的評價。另一部有影響的著作是多納惠(JohnM.Donahue)《私有化決策：公共目的，私有方式》(1989)。多納惠宣稱，私有化帶來的好(待續(xù))