導(dǎo)語：小議憲法監(jiān)督的理論和實踐一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：王玲芳工作單位：西安工業(yè)大學

1803年美國聯(lián)邦最高法院第四任首席法官約翰•馬歇爾率先以判例的形式確立了司法審查制度,邁出了以“制度化的限制”來實現(xiàn)“憲法政治秩序的基本功能”的第一步。德國十九世紀的憲法學權(quán)威羅伯特•馮•莫爾對馬歇爾所開創(chuàng)的這種法院有權(quán)審查立法的美國模式激賞有加,認為馬歇爾在MarburyV•Madison一案中對憲法所做的大膽闡釋使憲法實踐步入正規(guī),進而使最高法院在實質(zhì)意義上成為憲法法院。論及美國憲法域外影響時,路易斯•亨金總是津津樂道于美國憲法司法審查的成功。法院在維護憲法約束中的作用被看作是美國憲政的標志,并被看作是穩(wěn)定美國各項制度和保障個人權(quán)利的手段。無論是舊國家、新國家,都力圖模仿美國的司法制度及其憲政功能。甚至信奉議會至上的國家也被迫效仿或接近美國的模式。之后,世界上許多國家也都在其不同類型的憲政體制中承襲、發(fā)展了不同類型的憲法監(jiān)督制度。據(jù)不完全統(tǒng)計,迄今為止,世界上已有64個國家建立了普通法院型憲法監(jiān)督制度,40個國家建立了憲法監(jiān)督制度,還有一些國家采取了由議會監(jiān)督憲法實施的模式。在我國,建國后不久,就頒布了新中國第一部憲法,即“五四憲法”,初步確立了以立法解釋為表現(xiàn)形式的憲法監(jiān)督制度。但這部憲法的不足之處在于,只規(guī)定了立法解釋制度,卻沒有規(guī)定憲法解釋制度,嚴重制約了憲法監(jiān)督制度作用的發(fā)揮。1975年憲法根本沒有規(guī)定憲法監(jiān)督制度,之后的1978年憲法和1982年憲法建立了以全國人大及其常委會為主體,以憲法解釋為表現(xiàn)形式的憲法監(jiān)督制度,從此以后,我國的社會主義憲政建設(shè)邁入了一個新的歷史時期。

一、我國憲法監(jiān)督的現(xiàn)狀分析

目前,我國理論界對憲法監(jiān)督的含義有不同的認識,一些學者從不同的角度提出了各自的觀點。但大多數(shù)學者均認為憲法監(jiān)督是由憲法授權(quán)或憲法慣例認可的專門機關(guān),以一定的方式進行合憲審查,取締違憲行為,追究違憲責任,從而保障憲法實施的一種憲法制度。在監(jiān)督對象上偏重對國家立法機關(guān)的立法活動以及行政機關(guān)的行政活動所實施的監(jiān)督。根據(jù)我國現(xiàn)行憲法的規(guī)定,當代中國憲法監(jiān)督的內(nèi)容和范圍,主要包括以下三個方面:1、審查法律、法規(guī)和其他政府文件是否違背憲法的基本原則和精神,即全國人民代表大會有權(quán)改變和撤消全國人大常委會不適當?shù)臎Q定,全國人大常委會有權(quán)撤消國務(wù)院制定的同憲法相抵觸的行政法規(guī)和行政命令,撤消同憲法相抵觸的地方國家權(quán)力機關(guān)通過的地方性法規(guī)和決議。這也被稱為“違憲審查制度”,它是一個國家憲法監(jiān)督制度的核心內(nèi)容,是保證一個國家的法律貫徹實施的一項重要制度。2、全國人大以憲法監(jiān)督的名義,監(jiān)督國家機關(guān)組成人員和一切國家公職人員是否合法履行職責,并糾正他們的違憲行為和追究他們的違憲責任。3、各級人大及其常委會、各級人民政府、各級國家司法機關(guān),都有權(quán)力監(jiān)督并糾正一切侵犯憲法賦予公民的基本政治權(quán)利的行為或者保護公民的人權(quán)不受侵犯。我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督制度是一種有別于西方一些國家普通法院型和憲法法院型憲法監(jiān)督制度的特殊的監(jiān)督制度,是具有歷史進步性的。從整體上看,我國憲法監(jiān)督制度的發(fā)展呈現(xiàn)出曲折性和進步性的特征。首先,現(xiàn)行憲法確立了憲法的最高性和制裁性,即全國人民代表大會有權(quán)改變和撤消全國人大常委會不適當?shù)臎Q定,全國人大常委會有權(quán)撤消國務(wù)院制定的同憲法相抵觸的行政法規(guī)和行政命令,撤消同憲法相抵觸的地方國家權(quán)力機關(guān)通過的地方性法規(guī)和決議,同建國以來的任何一部憲法相比,都更為全面。其次,憲法監(jiān)督主體的多層次性,我國的憲法監(jiān)督主體由國家權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會、它的常設(shè)機關(guān)——全國人大常委會及其專門機構(gòu)——各專門委員會三個層次有機結(jié)合、各司其職、統(tǒng)一行使憲法監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu),可充分利用全國人大在憲法監(jiān)督方面的權(quán)威性、全國人大常委會在憲法監(jiān)督方面的專業(yè)性以及專門委員會在憲法監(jiān)督方面的準確性,具有一定的特色和優(yōu)勢。再次,憲法監(jiān)督的政治性,盡管憲法規(guī)定要追究一切違憲行為,但憲法的其他規(guī)定沒有表明這種追究的法律性。這主要是由于憲法監(jiān)督權(quán)力的實施者是全國人大及其常委會,而不是由全國人大產(chǎn)生的司法機關(guān)或?qū)ｉT機關(guān);同時,在現(xiàn)實的監(jiān)督中,是由人大監(jiān)督法院,而不是法院監(jiān)督人大,法院也無權(quán)對規(guī)范性文件的合憲性進行審查。這就決定了我國的憲法監(jiān)督其性質(zhì)是政治性的。最后,憲法監(jiān)督方式的多樣性,從我國現(xiàn)行憲法規(guī)定來看,既有事前審查方式,如憲法第116條規(guī)定,民族自治地方的人民代表大會根據(jù)當?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化特點制定的自治條例和單行條例,在報請全國人大常委會批準后才能生效;也有事后審查方式,如憲法第62條規(guī)定全國人大可改變或撤消全國人大常委會不適當?shù)臎Q定等。監(jiān)督方式呈現(xiàn)出多樣性。

二、憲法監(jiān)督中的主要問題

我國目前的憲法監(jiān)督制度雖然從縱向方面來看,具有歷史進步性,比以往任何一部憲法都更為全面、可行,但是,仍然存在著不少缺陷和不足,突出表現(xiàn)為憲法監(jiān)督不力,阻礙了社會主義民主法制建設(shè)的進程。主要存在以下問題:1、憲法監(jiān)督缺乏專門性。盡管我國憲法監(jiān)督主體具有多層次性,由全國人民代表大會、全國人大常委會及各專門委員會三個層次有機結(jié)合、各司其職、統(tǒng)一行使憲法監(jiān)督權(quán)的結(jié)構(gòu),但由于憲法監(jiān)督是一項專業(yè)性、技術(shù)性很強的工作,在客觀上要求設(shè)立專門的機關(guān)負責處理違憲事務(wù),而目前我們還缺乏這樣一個專門的機關(guān)來負責憲法監(jiān)督工作。就全國人大而言,代表人數(shù)眾多,每年只召開一次全體會議,會期只有兩個星期。在這樣短的時間里,要求全體代表坐下來審查和討論一個專業(yè)性、技術(shù)性很強的法律法規(guī)的合憲性問題,并做出準確、恰當?shù)呐袛?是不現(xiàn)實的。且代表素質(zhì)參差不齊,也無法保證對法律法規(guī)合憲性審查的準確、全面;其次,由于憲法賦予全國人大的職能有15項之多,每次全國人大會議需要處理許多事關(guān)全局的重大問題,審理許多議案,因此,無暇顧及憲法實施的監(jiān)督工作。所以,雖然全國人大有監(jiān)督憲法實施的職能,但從實際情況看,無法有效地履行這一職責。作為全國人大的常設(shè)機構(gòu)——全國人大常委會,在履行憲法監(jiān)督職責方面,具有很多優(yōu)點,其組成人員較少,一般都富有政治經(jīng)驗和法律知識,每兩個月舉行一次會議,便于召集,易于審查,可在一定程度上彌補全國人大的不足。盡管如此,但由于全國人大常委會人員有近200人,仍不便于討論憲法監(jiān)督問題,且憲法賦予全國人大常委會的職能亦達21項,即使每兩個月召開一次會議,但由于我國目前正處于社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的關(guān)鍵時期,全國人大常委會在經(jīng)濟建設(shè)、政治改革、民主與法制建設(shè)等方面的立法任務(wù)極其繁重、艱巨,因此,仍不能滿足憲法監(jiān)督實踐的需要。從各專門委員會的情況來看,他們在法律草案的擬訂過程中作了大量的事前審查工作,在避免法律違憲方面發(fā)揮了重要的作用。但由于專門委員會的地位和性質(zhì),他們無權(quán)自行審查法律違憲事宜,只能是由全國人大或人大常委會將有關(guān)違憲法律法規(guī)的審查交付他們時,他們才能依據(jù)憲法進行審查,因此,他們不可能積極主動地審查法律,完成憲法監(jiān)督的重任。2、憲法監(jiān)督缺乏連續(xù)性。憲法監(jiān)督的連續(xù)性是指處理違憲問題要及時、有效。但從我國現(xiàn)行憲法監(jiān)督的制度來看,憲法監(jiān)督不夠連貫、及時、有效。主要表現(xiàn)為:全國人大每年只舉行一次會議,會期很短,而違憲問題卻是經(jīng)常的、不定期的,無法保證違憲問題得到及時解決;全國人大常委會雖然每兩個月舉行一次會議,同樣由于會期很短,也無法處理隨時可能出現(xiàn)的違憲問題;各專門委員會雖為常設(shè)性工作機關(guān),但由于不能主動提出審查,又缺少全國人大及其常委會閉會期間的提起和受理程序規(guī)定,因此同樣不能對違憲問題進行連續(xù)性審查。3、憲法監(jiān)督缺乏可操作性。盡管我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了憲法的制裁性以及制裁措施,但由于缺乏具體的程序規(guī)定和可行的監(jiān)督標準,憲法監(jiān)督工作實際上無法有效地進行,操作價值缺失。這是由于:憲法監(jiān)督程序是憲法監(jiān)督的載體,是連接憲法監(jiān)督機關(guān)和社會現(xiàn)實的橋梁和紐帶;僅有實體沒有程序,憲法監(jiān)督制度不能得以實現(xiàn)。憲法監(jiān)督的實體解決監(jiān)督的主題是誰、監(jiān)督的原則是什么、處理的規(guī)則如何確定等問題,而程序解決怎樣進行監(jiān)督、怎樣落實實體的設(shè)計等。憲法的操作價值指“憲法規(guī)范中對現(xiàn)實社會關(guān)系予以調(diào)整的部分應(yīng)盡量明確具體,而且憲法規(guī)范整體應(yīng)以操作性為指導(dǎo)。”憲法自稱權(quán)威與實際權(quán)威并非是一回事。應(yīng)該認識到,“憲法規(guī)定與社會實際的政治力量對比一致的,就有權(quán)威不一致的,就沒有權(quán)威?！碑攽椃l文中列入實際上不需要也不可能做到的條文是毫無意義的。我國憲法是國家根本大法,原因之一就是其法律效力最高,約束力、強制力最強,但假如出現(xiàn)違憲不如違法處罰嚴重,憲法規(guī)范中制裁性規(guī)范無法落實等現(xiàn)象,憲法的所謂權(quán)威只是紙上權(quán)威,無威懾力。4、憲法監(jiān)督缺乏準確性。一般人們認為,全國人大及其常委會作為立法機關(guān),他們的每一項立法活動都屬于解釋憲法的行為,因而他們最了解制定法律者的意圖。由全國人大及其常委會監(jiān)督憲法的實施,最具有準確性。但在實際情況中,代議機關(guān)對于自己通過的法律一般持肯定態(tài)度,即使發(fā)現(xiàn)違憲情況,也不愿采取措施加以糾正。從實際情況看,自己監(jiān)督自己的憲法監(jiān)督模式,其準確性和有效性都是有限的。

三、建立憲法監(jiān)督委員會——用權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法實施

從我國憲法監(jiān)督制度的現(xiàn)狀來看,存在的主要問題是缺乏專門的憲法監(jiān)督機關(guān)。我國目前的多層次立法,使違憲立法的可能性增大,因此,有必要加強憲法監(jiān)督檢查,維護憲法的權(quán)威。那么,應(yīng)建立什么樣的憲法監(jiān)督機關(guān)呢?我國學術(shù)界提出了許多可行性建議。憲法監(jiān)督作為現(xiàn)代國家監(jiān)督體系中一種最具有根本性的監(jiān)督制度,目前在世界范圍內(nèi)自1803年美國聯(lián)邦最高法院率先以判例的形式確立了司法審查制度,邁出了制度化的一步后,已形成了不同類型的較為成功的、完備的憲法監(jiān)督制度。我國憲法監(jiān)督機構(gòu)的建立,可以借鑒西方國家的經(jīng)驗,但正如同志在十六大報告中所講的“要堅持從我國國情出發(fā),總結(jié)自己的實踐經(jīng)驗,同時借鑒人類政治文明的有益成果,絕不照搬西方政治制度的模式”。應(yīng)從我國的實際情況出發(fā)。首先美國式的由普通司法機關(guān)進行違憲審查的制度與我國的政權(quán)組織形式不符合,法國式的獨立于立法機關(guān)以外的專門違憲審查機構(gòu)的制度,盡管可行,但它是以三權(quán)分立的理論為基礎(chǔ)的,顯然,也不適用于我國民主集中制的政權(quán)組織原則,全國人大是最高權(quán)力機關(guān),它只受人民的監(jiān)督不受其他國家機關(guān)的監(jiān)督。因此,也不適用于我國。目前,從我國現(xiàn)階段的國情來看,采用權(quán)力機關(guān)監(jiān)督憲法實施的制度,是符合我國人民代表大會制度組織形式的。我國現(xiàn)行憲法已經(jīng)確立了全國人大及其常委會與專門委員會相結(jié)合的憲法監(jiān)督主體制度,現(xiàn)階段可行而必要的方案是在全國人大之下增設(shè)一個憲法監(jiān)督機構(gòu)——憲法監(jiān)督委員會,專門負責監(jiān)督憲法的實施。憲法監(jiān)督委員會由全國人大選舉或任命產(chǎn)生,并立于或者協(xié)助全國人大常委會工作的專門憲法監(jiān)督機構(gòu),待日后條件成熟時再設(shè)立獨立的憲法監(jiān)督機構(gòu)。關(guān)于憲法監(jiān)督委員會的人員組成,應(yīng)考慮由業(yè)務(wù)素質(zhì)強、政治素質(zhì)高的法學家、政治學方面的專家或資深的法律工作者擔任(必須是全國人大代表),這樣能夠了解立法意圖,有利于保證憲法監(jiān)督的準確性;其次,憲法監(jiān)督人員應(yīng)由人民選舉產(chǎn)生,能夠體現(xiàn)人民的意志和利益,增強憲法監(jiān)督的權(quán)威性。為保證憲法監(jiān)督工作的有效進行,憲法監(jiān)督委員會必須具備以下職責和權(quán)力:一是事前審查權(quán),對全國人大及其常委會制定和通過的基本法律以及民族自治區(qū)制定的自治條例和單行條例進行合憲性審查,以維護最高國家權(quán)力機關(guān)的權(quán)威和尊嚴,保持國家法制體系的統(tǒng)一;二是事后審查權(quán),對全國人民代表大會及其常務(wù)委員會授權(quán)國務(wù)院制定的行政法院,或者授權(quán)省級人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性法規(guī)是否同憲法和法律相抵觸,提出審查意見;對國務(wù)院裁決的省級地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸,省級地方性法規(guī)同國務(wù)院部門規(guī)章之間有矛盾的地方,提出審查意見;對中央一級國家機關(guān)之間的權(quán)限爭議,提出處理意見;對國務(wù)院制定的行政法規(guī)、行政、決議、決定、命令、措施;地方各級人大、政府制定的地方性法規(guī)、決議、命令等進行審查;三是違憲議案審查權(quán),對中央一級國家機關(guān)的重大政策和決策是否違憲,提出審查意見;四是憲法解釋權(quán);五是特別調(diào)查權(quán);六是提案權(quán);七是咨詢權(quán)等。憲法監(jiān)督委員會應(yīng)該采取何種程序呢?可以考慮采用司法性質(zhì)的程序。任何案件上訴到憲法監(jiān)督委員會之后,只有經(jīng)憲法監(jiān)督委員會初步審查,以多數(shù)票同意予以立案以后,才加以審理。這樣可以保證審理的案件具有典型性,涉及的問題具有全局性,使憲法監(jiān)督委員會的作用得到良好的發(fā)揮。如果憲法監(jiān)督委員會不予立案,就意味著駁回當事人的上訴,該案的原判決是終審判決,立即生效。立案后,憲法監(jiān)督委員會主席召集各成員開庭審理案件,他們只審理法律問題,不審理事實問題。案件判決以多數(shù)票作出,,必須公開發(fā)表,而且每位成員的意見均應(yīng)分別包括在判決之中,以符合公開性的要求。案件的判決不得上訴,應(yīng)立即發(fā)生法律效力,并對一切國家機關(guān),包括各級法院,均具有約束力。全國人大及其常委會不能撤銷該判決,只可對其有關(guān)憲法條款的解釋予以重新解釋,該解釋不具有溯及既往的效力?？傮w來講,憲法監(jiān)督委員會的權(quán)力主要是建議性的,最終的決定權(quán)由全國人大及其常委會行使。同時,還應(yīng)考慮建立省級憲法監(jiān)督委員會,以保證憲法監(jiān)督的準確性,克服目前地方憲法監(jiān)督工作薄弱的狀況。

四、結(jié)束語

總之,憲法監(jiān)督制度是憲政發(fā)展的必由之路,我們必須認識到建立憲法監(jiān)督制度的必要性和緊迫性,高度重視立憲的價值和功能,盡快建立有效的憲法監(jiān)督制度。我們還應(yīng)認識到憲法監(jiān)督制度是一項系統(tǒng)工程,在構(gòu)筑憲法監(jiān)督制度的同時,要著手健全完善相關(guān)的法律制度,為憲法監(jiān)督制度的發(fā)展創(chuàng)造必要的客觀環(huán)境。一項制度,一種文明的形成與實現(xiàn)絕非朝夕之功,需要長久的歷史進化。追求政治文明,構(gòu)建政治文明的核心內(nèi)容——憲政制度,將是一個漫長的進程。這種漫長甚至可能是跨越我們的生命,超越我們的想象范疇。建設(shè)有中國特色的憲法監(jiān)督制度,需要弘揚,更需要借鑒,需要我們擁有平和無私的胸懷,需要努力探索,唯此,憲政大廈的根基才會堅實,政治文明才能顯現(xiàn)中國特色。