導(dǎo)語：政府再造研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、善治的語境：中國(guó)政府再造的背景分析

20世紀(jì)90年代，治理理論在西方國(guó)家興起，它提出了一套不同于傳統(tǒng)行政范式的治理理念和善治的制度架構(gòu)，認(rèn)為“治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！保ㄗⅲ喝蛑卫砦瘑T會(huì)：《我們的伙伴關(guān)系》，牛津大學(xué)出版社1995年版，第23頁。）善治作為一種“有效的”和“良好的”治理模式，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)自上而下的管理與自下而上的參與相結(jié)合，強(qiáng)調(diào)管理主體的多樣性，并以謀求公共利益的最大化為最終目標(biāo)，適應(yīng)了行政“公民本位”、“顧客導(dǎo)向”和“服務(wù)理念”的要求，對(duì)全球化背景下各國(guó)政府的治道變革產(chǎn)生了重要影響。

那么，何謂善治？“概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)?！保ㄗⅲ河峥善剑骸兑摚褐卫砼c善治》，轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）善治的衡量標(biāo)準(zhǔn)主要包括合法性(Legitimacy)、透明性(Transparency)、責(zé)任性(Accountability)、法治(RuleofLaw)、回應(yīng)(Responsiveness)、有效(Effectiveness)、參與(Participation)、穩(wěn)定(Stability)、廉潔(Honest)、公正(Justice)等，（注：世界銀行和聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署等有關(guān)國(guó)際組織提出的善治標(biāo)準(zhǔn)主要是八條，俞可平教授認(rèn)為根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際情況應(yīng)再加上廉潔和穩(wěn)定兩條標(biāo)準(zhǔn)。俞可平：《全球治理引論》，北京：《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》，2002年第1期。）從本質(zhì)上講，善治是一種立足于公民社會(huì)，探究治理主體(主要是政府)建構(gòu)一個(gè)什么樣組織、選擇什么樣的制度以及如何最大效能地提供最好公共產(chǎn)品和最優(yōu)公共服務(wù)以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的行政模式。

90年代以來，隨著全球市場(chǎng)化的發(fā)展和市民社會(huì)的發(fā)育，在理性官僚制行政范式備受批評(píng)和“政府再造”呼聲漸高的背景下，治理和善治理論的影響不斷增大，治理“在許多語境中大行其道，以至成為一個(gè)可以指涉任何事物或毫無疑義的‘時(shí)髦詞語’”。（注：〔英〕鮑勃·杰索普：《治理的興起及其失敗的風(fēng)險(xiǎn)：以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為例的論述》，轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第55頁。）善治也為眾多的國(guó)際組織以及發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的官員和民眾所普遍接受和廣泛使用，成為政治學(xué)和行政管理學(xué)中耳熟能詳?shù)脑捳Z，“90年代以來，在英語和法語的政治學(xué)文獻(xiàn)中，善治概念的使用率直線上升，成為出現(xiàn)頻率最高的詞語之一。”（注：俞可平：《引論：治理與善治》，轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）近年來，治理和善治理論在中國(guó)迅速發(fā)展，成為中國(guó)行政改革的前導(dǎo)性話語和有效的分析范式。正是善治理念的這種國(guó)際國(guó)內(nèi)的普遍運(yùn)用和善治行政的變革取向，使得“善治”成為中國(guó)政府再造的全球性、國(guó)際性的話語語境和分析背景。

改革開放以來，中國(guó)的治理結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變革。

第一，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下“黨國(guó)同構(gòu)”、“以黨代政”的治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤包h政分開”、“黨執(zhí)掌政”，這一轉(zhuǎn)變的重大意義在于，重新確立了政府作為社會(huì)治理和善治主體的角色和地位，并為政府治理作用的發(fā)揮和行政改革的推行開辟了政治空間。

第二，改革開放后，中國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)政府權(quán)力重新配置的過程，也可稱之為“權(quán)力歸位”的過程，主要表現(xiàn)在通過“政企分開”實(shí)現(xiàn)政府向企業(yè)放權(quán)，通過“發(fā)揮兩個(gè)積極性”實(shí)現(xiàn)中央政府向地方政府放權(quán)，通過“公民自治”實(shí)現(xiàn)政府向社會(huì)放權(quán)等。權(quán)力的轉(zhuǎn)移也意味著政府職能的轉(zhuǎn)化，面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、利益需求多元化和社會(huì)功能多樣化的社會(huì)轉(zhuǎn)型局面，“以層級(jí)節(jié)制方式運(yùn)作和科層組織體系架構(gòu)起來的政府系統(tǒng)……顯然是力不從心的，因此，需要將政府目前所承擔(dān)的技術(shù)性、行業(yè)性、服務(wù)性、協(xié)調(diào)性職能轉(zhuǎn)交給社會(huì)中介組織、社會(huì)公共服務(wù)組織和社會(huì)自治組織”。（注：李琪：《中國(guó)公共行政管理學(xué)》，上海人民出版社2003年版，第79、102頁。）權(quán)力的重新配置和歸位以及政府職能的轉(zhuǎn)化，保證了國(guó)家和社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)格局的對(duì)稱性，為治理和善治的實(shí)施提供了工具性保障。

第三，在經(jīng)歷了20多年的改革開放與社會(huì)變遷之后，尤其是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的促生與推動(dòng)下，社會(huì)力量不斷增強(qiáng)，中國(guó)公民社會(huì)已初具規(guī)模。民營(yíng)企業(yè)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)中間階層正在形成，社會(huì)中介組織不斷發(fā)育，公民社區(qū)自治不斷擴(kuò)大，公民的政治參與逐漸增加，所有這些都改變了中國(guó)以前的全能行政局面和單位治理模式，（注：應(yīng)該說，改革開放以前的中國(guó)是單位制度的國(guó)家。所謂單位制度，是指自1949年中華人民共和國(guó)成立以來為了管理公有體制內(nèi)人員而設(shè)立的組織形式。楊曉民、周翼虎：《中國(guó)單位制度》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社1999年3月第1版。）為善治提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。正如俞可平所說，“二十多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，造就出大批具有獨(dú)立利益的企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人，從而推動(dòng)了公民社會(huì)的興起，公民社會(huì)的興起又引發(fā)原有的以‘統(tǒng)治’為特征的政治體制轉(zhuǎn)向‘善治’?！保ㄗⅲ河峥善?，王穎：《公民社會(huì)的興起與政府善治》，北京：《中國(guó)改革》，2001年第6期。）

中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型變遷與治理結(jié)構(gòu)的深刻變革，為治理和善治理論提供了生長(zhǎng)土壤，為行政改革的善治取向提供了基礎(chǔ)和條件。在這種善治的全球語境和中國(guó)已經(jīng)具備的較為充分的善治條件下，中國(guó)政府再造的善治取向就顯得自然而然了。

二、官僚制的兩難：社會(huì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)公共行政范式考察

馬克斯·韋伯(1864-1920)提出的理性官僚制是公共行政學(xué)發(fā)展歷史中的里程碑，在20世紀(jì)，官僚制以其形式合理性和技術(shù)化的設(shè)計(jì)在西方取得了極大的成功，克服了資本主義建立初期“政黨分贓制”所造成的政府動(dòng)蕩和低效，適應(yīng)了專業(yè)化的工業(yè)生產(chǎn)對(duì)專業(yè)化的政府職能所提出的要求，成為社會(huì)中占支配地位的一種組織體系和管理方式。

官僚制是適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的行政模式。它是以職能分工為基礎(chǔ)的層次分明、制度嚴(yán)格、權(quán)責(zé)分明的組織模式，其宗旨是提高行政管理的效率，韋伯認(rèn)為，“精確、迅速、明確、精通檔案、持續(xù)性、保密、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的服從、減少摩擦、節(jié)約物資費(fèi)用和人力，在由訓(xùn)練有素的具體官員進(jìn)行嚴(yán)格官僚體制的、特別是集權(quán)體制的行政管理時(shí)，比起所有合議的或者名譽(yù)職務(wù)的和兼任職務(wù)的形式來，能達(dá)到最佳的效果。”（注：〔德〕馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》(下卷)，商務(wù)印書館1997年版，第296頁。）在20世紀(jì)，它作為一種理性和有效的政府體制，確實(shí)得到了充分的發(fā)展，因?yàn)椤八环矫嬗狭斯I(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和行政管理復(fù)雜化的客觀需要；另一方面，又以非人格化、制度化的特征而得到了科學(xué)理性時(shí)代的文化認(rèn)同?！保ㄗⅲ簭埧抵骸冻焦倭胖疲盒姓母锏姆较颉?，長(zhǎng)沙：《求索》，2001年第3期。）不但極大的促進(jìn)了資本主義的發(fā)展，更成為西方不可或缺的政治文化符號(hào)，正如赫伯特·馬爾庫塞所說，“西方特有理念在一個(gè)物質(zhì)和精神的文化(經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生活行為、科學(xué)、藝術(shù))系統(tǒng)中實(shí)現(xiàn)自身，而這個(gè)文化系統(tǒng)在工業(yè)資本主義中得到了全面發(fā)展。這個(gè)系統(tǒng)旨在一種特殊的統(tǒng)治類型，這種統(tǒng)治已成為現(xiàn)階段的命運(yùn)：這就是總體官僚制政治?！保ㄗⅲ骸卜ā澈詹亍ゑR爾庫塞：《現(xiàn)代文明與人的困境》，上海譯文出版社1989年版，第106頁。）

然而，隨著官僚制在全世界的發(fā)展和運(yùn)用，官僚制的形式合理性和工具理性的弊端也日益暴露出來?！霸?0世紀(jì)后半葉，公共官僚制度不僅成為公共政策信息的中心和民主社會(huì)運(yùn)作的主要政治決定因素，而且比任何機(jī)構(gòu)都更清晰地表達(dá)了技術(shù)和信息精英的價(jià)值觀與民主的、大眾的價(jià)值觀之間日益增長(zhǎng)的緊張關(guān)系。”（注：〔美〕尼古拉·亨利：《公共行政學(xué)》(第七版)，項(xiàng)龍譯，華夏出版社2002年版，第19、11頁。）其實(shí)，早在40年代，美國(guó)著名的社會(huì)學(xué)家默頓就曾分析過官僚制理論的一些弊端，主要有以下幾個(gè)方面：(1)人員過分地例行公事，不求創(chuàng)新；(2)機(jī)構(gòu)臃腫，權(quán)力欲上升；(3)決策權(quán)威過度集中，造成管理惡性循環(huán)，降低組織效率；(4)過分強(qiáng)調(diào)專業(yè)分工；(5)機(jī)械地按規(guī)章辦事，不負(fù)責(zé)任。（注：轉(zhuǎn)引自彭和平、竹立家著：《國(guó)外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年版，第33頁。）

20世紀(jì)60年代以來，美國(guó)傳統(tǒng)官僚行政管理危機(jī)引發(fā)了旨在重塑行政思維與運(yùn)行模式的公共行政研究的革命，并由此形成了全球性的“行政改革時(shí)代”。在這種背景下，治理和善治理論作為一種替論在90年代迅速興起，可以說，“西方治理與善治制度的實(shí)踐是對(duì)公共領(lǐng)域的危機(jī)或民主政治衰敗做出的拯救性回應(yīng)?！保ㄗⅲ嚎追北螅骸吨卫砼c善治制度移植：中國(guó)選擇的邏輯》，北京：《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》(雙月刊)，2003年第3期。）

然而，在西方行政發(fā)展過程中是歷時(shí)性的環(huán)節(jié)和問題，在中國(guó)卻成為一種共時(shí)性的壓力。目前中國(guó)的行政發(fā)展，不但面臨著官僚制日益暴露的弊端，而且在全球官僚體制改革和行政范式轉(zhuǎn)變的大背景下，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)公共行政范式還面臨著是否繼續(xù)構(gòu)建官僚制和選擇什么樣的行政典范的兩難。

首先，是毅然摒棄還是繼續(xù)構(gòu)建的兩難。

官僚制作為一種適應(yīng)工業(yè)社會(huì)的有效組織模式，應(yīng)該說在仍然以追求行政效率為目標(biāo)的發(fā)展中國(guó)家，或者說是向工業(yè)化轉(zhuǎn)型的國(guó)家還有著巨大的市場(chǎng)。中國(guó)屬于世界現(xiàn)代化進(jìn)程中的后發(fā)展國(guó)家，同時(shí)又是以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的相對(duì)封閉和落后的國(guó)家。中國(guó)現(xiàn)在正向工業(yè)化方向發(fā)展，其主要任務(wù)是解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，改變落后的面貌。所以許多學(xué)者主張，應(yīng)當(dāng)建立與社會(huì)化大生產(chǎn)相適應(yīng)的以追求效率為要旨的官僚制體制。然而，這一體制的建立對(duì)面臨著行政發(fā)展共時(shí)性壓力的國(guó)家來說，又是一個(gè)巨大的難題。阿爾蒙德曾明確指出，“建立和維持一個(gè)順乎民意而負(fù)責(zé)的官僚機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代化和正在現(xiàn)代化的社會(huì)——資本主義社會(huì)或社會(huì)主義社會(huì)、發(fā)達(dá)社會(huì)或落后社會(huì)——的難題之一”。（注：[美]阿爾蒙德，小鮑威爾：《當(dāng)代比較政治學(xué)》，商務(wù)印書館1993年版，第156頁。）

同時(shí)，中國(guó)在向工業(yè)化方向發(fā)展和積極建立理性官僚體制的過程中，西方國(guó)家又在極力批判官僚制，一場(chǎng)試圖超越官僚制的運(yùn)動(dòng)在20世紀(jì)70年代西方國(guó)家的理論發(fā)展與現(xiàn)實(shí)改革中勃然興起，新公共管理論、新公共服務(wù)論、治理與善治理論等一批新的理論模式紛紛提出，試圖成為官僚制行政的替代范式。正如美國(guó)行政學(xué)家彼得斯所說，“發(fā)展中國(guó)家的政府所面臨的問題是建立韋伯式的和規(guī)則式的官僚制，而這些體制在工業(yè)化國(guó)家正在被廢棄”。（注：[美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第10、10頁。）在這種情況下，正在建立和完善中的中國(guó)官僚制行政范式，是不是能夠強(qiáng)勁地支持并有力地推動(dòng)中國(guó)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，是不是能夠在工業(yè)經(jīng)濟(jì)和知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代背景下，從容地回應(yīng)信息技術(shù)的發(fā)展、世界經(jīng)濟(jì)的一體化以及全球治理等一系列的挑戰(zhàn)，成為一個(gè)值得思考的問題。其實(shí)這是一個(gè)“跨越”還是“補(bǔ)課”的兩難選擇，如果選擇“跨越”，那么如何才能跨越這個(gè)行政發(fā)展中的“卡夫丁大峽谷”？如果選擇“補(bǔ)課”，那么在西方政府再造的今天，是“新課舊課”一起上，還是分階段有步驟地實(shí)行呢？

其次，是選擇效率行政典范還是民主行政典范的兩難。

理性官僚制行政體制以追求行政效率為目標(biāo)，提供的是一種效率行政典范，即“有效率的行政”(efficientadministration)。可以說，目前中國(guó)所推行的仍然是效率行政典范，其特點(diǎn)在于：(1)以提高政府工作效率為核心價(jià)值；(2)公共行政是國(guó)家意志與政策執(zhí)行的工具；(3)管理主義的觀點(diǎn)，慣于運(yùn)用行政手段解決有關(guān)問題；(4)為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，認(rèn)為應(yīng)該賦予政府更大更集中的行政權(quán)力。然而，效率行政典范存在明顯的不足和缺點(diǎn)，效率行政可能會(huì)忽視民主、公平、社會(huì)正義、行政責(zé)任等價(jià)值，忽略政策的制定和執(zhí)行過程中的公民參與。（注：張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第367、367頁。）

自從上世紀(jì)60年代，以奧斯特洛姆教授為代表的一些學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代民主社會(huì)中，由于行政對(duì)決策的積極參與和對(duì)社會(huì)危機(jī)的積極治理以及社會(huì)最少受惠者對(duì)公平的切實(shí)需求，公共行政應(yīng)建立起“民主制行政”的目標(biāo)模式。從官僚制到民主制，奧斯特洛姆教授認(rèn)為這是一個(gè)“哥白尼式的轉(zhuǎn)折點(diǎn)”。許多中國(guó)的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)在正經(jīng)歷著一種深層次的社會(huì)轉(zhuǎn)變，“這種轉(zhuǎn)變的核心如佛格森(M.Ferguson)所言的，是一種基本社會(huì)典范的變革(Ferguson,1980)。因此我國(guó)的政府再造，必須適應(yīng)這一社會(huì)典范的變革，確立新的治理典范和方式”，（注：張成福、黨秀云：《公共管理學(xué)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第367、367頁。）必須從效率行政典范轉(zhuǎn)變到民主行政典范。其基本出發(fā)點(diǎn)是“將人民放在事物的中央”；強(qiáng)調(diào)政府政策的開放性，重視社會(huì)公民的參與；重視公共服務(wù)的公平和社會(huì)正義的實(shí)現(xiàn)；鼓勵(lì)多元模式并存共治等。

在我國(guó)目前所處的社會(huì)階段和行政成熟程度，到底應(yīng)選擇哪一種行政典范？繼續(xù)追求行政效率，主張管理主義，是不是能夠適應(yīng)中國(guó)日漸強(qiáng)大成熟的公民社會(huì)？效率行政能在多大程度上支撐日漸增多的公民參與？同樣道理，面對(duì)如此龐大的公民群體，中國(guó)的民主行政典范到底能在多大程度上實(shí)現(xiàn)？民主行政典范的轉(zhuǎn)向能不能適應(yīng)我國(guó)由農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)變的效率要求？等等，都反映了我國(guó)在官僚行政體制改革的今天所面臨的行政典范選擇的兩難。

三、善治官僚制：新時(shí)期中國(guó)政府再造的路徑選擇

第一、善治追求與官僚制精神的耦合與互通。

官僚制與其批判模式——善治并不是截然對(duì)立的兩種行政范式，善治對(duì)官僚制的批判，實(shí)際上市民社會(huì)發(fā)展的需要，它體現(xiàn)了市民社會(huì)與官僚體制之間的緊張關(guān)系。為緩和這種緊張，需要對(duì)官僚體制進(jìn)行某種革新。善治正是這樣一種理論。所以，善治和官僚制之間存在著價(jià)值互通，善治追求和官僚制精神在很多方面和很大程度上也能相互耦合。所謂“官僚制精神”，就是建立在“理性”精神支配下的法治觀念、公私分明觀念、崇尚科學(xué)的觀念和以功績(jī)?yōu)槿∠虻膬r(jià)值觀念。這種精神是實(shí)現(xiàn)行政公平公正、維護(hù)行政管理秩序不可缺少的思想基礎(chǔ)。善治，首先理性的善治，政治的理性精神為二者的耦合架起了互通的橋梁；其次，善治講求的是政府與公民、政治國(guó)家與市民社會(huì)對(duì)公共生活的合作管理，而追求的卻是政府的合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效等價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，官僚制的理性精神、科學(xué)精神和法治精神無不為善治追求提供了實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。最后，官僚制下，“追求效率”雖然成為一種“意識(shí)形態(tài)”，但官僚制是西方社會(huì)民主化過程的產(chǎn)物，對(duì)民主的追求仍是其內(nèi)含的要義，當(dāng)今的民主制度仍然建構(gòu)在官僚體制之上。同樣，善治也是民主化進(jìn)程的當(dāng)然要求和必然后果，是當(dāng)代民主新的實(shí)現(xiàn)形式。二者共有的民主價(jià)值蘊(yùn)涵也是二者耦合與互通的重要方面。善治追求與官僚制精神的耦合與互通為中國(guó)政府再造的善治官僚制選擇提供了理論基礎(chǔ)和論證可行性。

第二、善治官僚制：新時(shí)期中國(guó)政府再造的路徑選擇。

善治官僚制的再造選擇，也是中國(guó)政治現(xiàn)實(shí)和行政現(xiàn)狀的要求。美國(guó)著名行政學(xué)家蓋伊·彼得斯指出：“對(duì)于體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家而言，在追求政府部門最大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的、屬于全民的、正直的韋伯式的官僚政府?！保ㄗⅲ篬美]B·蓋伊·彼得斯：《政府未來的治理模式》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2001年版，第10、10頁。）中國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，目前正在經(jīng)歷著從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型的歷史性轉(zhuǎn)變，官僚制形態(tài)還處于從前現(xiàn)代官僚形態(tài)向現(xiàn)代官僚形態(tài)的過渡時(shí)期，官僚制不足和官僚化程度低仍是中國(guó)目前的行政現(xiàn)狀。具體表現(xiàn)在：在組織體制上，科學(xué)合理的政府管理體制尚未確立；在行政方式上，依法行政程度低，人治色彩仍然很嚴(yán)重；在人事行政上，公務(wù)員制度仍然不完善，普遍缺乏公務(wù)員的專業(yè)化分工和與之相適應(yīng)的專業(yè)人才；在行政文化上，缺乏現(xiàn)性精神，“官本位”意識(shí)嚴(yán)重，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的契約觀念難以植入以取代傳統(tǒng)封建社會(huì)的“主仆觀念”；等等。因此，“我們有個(gè)補(bǔ)課和創(chuàng)新、繼承和超越的關(guān)系問題，必須處理好”，“理由很簡(jiǎn)單，事物發(fā)展有個(gè)先后順序，我們總不能在還沒有法制時(shí)，就開始批判法制的過繁過多，也不能在未開始專業(yè)化時(shí)，就批判專業(yè)人員國(guó)家問題”。（注：劉熙瑞：《當(dāng)前國(guó)外行政改革的趨勢(shì)》，北京：《新視野》，1998年第1期。）我們必須立足我國(guó)的社會(huì)發(fā)展階段，積極回應(yīng)全球行政改革的挑戰(zhàn)，設(shè)計(jì)我國(guó)行政體制的改革方向。

結(jié)合中國(guó)的行政現(xiàn)狀和善治條件以及全球行政改革的時(shí)代背景，筆者認(rèn)為，新時(shí)期中國(guó)的政府再造不能是單純的“補(bǔ)課”，同樣也不能跨越官僚體制而追隨西方的新公共管理、新公共服務(wù)、民主行政等政府再造運(yùn)動(dòng)，而是要努力解決行政官僚制的構(gòu)建和行政治理方式創(chuàng)新這一共時(shí)性的行政發(fā)展壓力，將治理和善治理論及其理念融入到官僚體制的構(gòu)建中去，建立一種善治官僚制的行政體制和范式，這不失為新時(shí)期中國(guó)政府再造的路徑選擇。構(gòu)建符合中國(guó)政治特色的善治官僚制政府，至少包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)涵。

1、將官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化追求結(jié)合起來，構(gòu)建效率型正義政府。

官僚制將行政效率奉為政府行政的首要目標(biāo)，它的一切組織設(shè)計(jì)與制度選擇都是以提高政府工作效率為價(jià)值核心，“而且效率只能在政治價(jià)值之外、技術(shù)理性之內(nèi)去尋求，因此，這種效率只考慮以客觀的、可以計(jì)量的方法來達(dá)到目標(biāo)，亦即只追求手段的合理性，而不考慮這種效率的外部社會(huì)意義，即目的的合理性，這樣只能使公共行政成為‘牧民之術(shù)’(administrationofthepublic)，而非為民的行政(administrationforthepublic)。”（注：李志勇：《從官僚制到民主制——試論當(dāng)代公共行政的模式轉(zhuǎn)換》，長(zhǎng)春：《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2001年第5期。）善治卻恰恰彌補(bǔ)了官僚制的這一價(jià)值缺陷，它通過政府和公民對(duì)公共生活的合作治理，追求的是公共利益的最大化。社會(huì)公正或社會(huì)政策的包容性是善治的重要內(nèi)容。它將政府視作手段，將人民視作目的，主張建立公正廉潔的政府，重視公共服務(wù)的公平、政府的責(zé)任和社會(huì)的正義。尤其在我國(guó)，善治就要主張經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展應(yīng)當(dāng)以人為本，促進(jìn)公平的、可持續(xù)的人類發(fā)展，體現(xiàn)在社會(huì)政策上就是應(yīng)當(dāng)致力于減少貧富兩極分化，保護(hù)弱勢(shì)群體利益，消除歧視性待遇，促進(jìn)機(jī)會(huì)平等等。所以，應(yīng)當(dāng)將官僚制的效率追求和善治的公共福利最大化的追求結(jié)合起來，這是因?yàn)椋环矫?，效率是行政?dú)有的品格，沒有效率的行政是失敗的行政；另一方面，效率不能作為目標(biāo)追求，而應(yīng)將實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和公共福利最大化作為價(jià)值取向，一切政策都要體現(xiàn)這一點(diǎn)。只有將兩者結(jié)合起來，建立效率型正義政府，才能更加有效地為人民服務(wù)。

2、將官僚制的專業(yè)化要求與善治的公民參與要求結(jié)合起來，構(gòu)建參與型官僚政府。

官僚制的另一突出特點(diǎn)是官員隊(duì)伍的專業(yè)化和技術(shù)專家治國(guó)，專業(yè)知識(shí)與技術(shù)的重要性顯得尤為重要。官員是以所任官職為職業(yè)的，通常以全面的專門的訓(xùn)練為先決條件，公務(wù)的管理工作要遵循一般規(guī)律，選拔、任用的人員必須具備相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能背景。因此，“官僚制度是對(duì)技術(shù)以及與技術(shù)社會(huì)相關(guān)的復(fù)雜事物的一種不可避免的政治表述”。（注：〔美〕尼古拉·亨利：《公共行政學(xué)》(第七版)，項(xiàng)龍譯，華夏出版社2002年版，第19、11頁。）就西方國(guó)家實(shí)踐而言，文官制度以它職業(yè)化和專業(yè)化的優(yōu)勢(shì)，克服了因政黨更替所造成的政府的動(dòng)蕩和低效，保持了國(guó)家政治的穩(wěn)定和政策的相對(duì)連續(xù)性，適應(yīng)了工業(yè)生產(chǎn)對(duì)政府職能所提出的要求。然而，官員隊(duì)伍的專業(yè)化和技術(shù)專家治國(guó)卻造成了因行政專業(yè)化而將“理性無知”的社會(huì)民眾排斥在政府行政之外，社會(huì)民眾因行政信息與專業(yè)知識(shí)技術(shù)與行政官僚的不對(duì)稱而無法參與到行政決策過程中，“于是行政就‘失去了民主政治角色與公共特質(zhì)，漸漸約化成只重視管理技術(shù)與量化方法，而對(duì)于有關(guān)公共生活的根本價(jià)值、目的、倫理，甚至理論，均缺乏反省，并常常自我局限為政策執(zhí)行與管理的工具，因而忽視了公共行政對(duì)民主政治價(jià)值的捍衛(wèi)，與公民道德生活的提升信念與領(lǐng)導(dǎo)使命’”，（注：李志勇：《從官僚制到民主制——試論當(dāng)代公共行政的模式轉(zhuǎn)換》，長(zhǎng)春：《長(zhǎng)白學(xué)刊》，2001年第5期。）這與當(dāng)今民主行政典范的公民行政參與要求相悖。一個(gè)良性的社會(huì)是由良民和良官構(gòu)成的，現(xiàn)代的政府治理過程是政府和公民的良性互動(dòng)過程，公民的行政參與可以提高政府的代表能力和回應(yīng)力，增強(qiáng)政府政策的合法性；同時(shí)“社會(huì)公眾的廣泛參與，是行政系統(tǒng)自身的發(fā)展與現(xiàn)代化得以加快的基本動(dòng)力”。（注：李琪：《中國(guó)公共行政管理學(xué)》，上海人民出版社2003年版，第79、102頁。）因此，必須將官僚制的專業(yè)化與善治的參與要求結(jié)合起來，通過公開聽證、民意調(diào)查、專家咨詢等形式使公民參與到政府決策過程中，從而構(gòu)建參與型官僚政府。

3、將官僚制的依法辦事要求與善治的法治要求結(jié)合起來，構(gòu)建現(xiàn)代化法治政府。

嚴(yán)格的依法辦事是韋伯理性官僚制理論的重要支柱之一，韋伯主張，行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限范圍是由法律來規(guī)定的，政府必須依據(jù)法律在法定的范圍內(nèi)行政。在善治的話語中，“法治的基本含義是，法律是公共政治管理的最高準(zhǔn)則，任何政府官員和公民都必須依法行事，在法律面前人人平等。法治的直接目標(biāo)是規(guī)范公民的行為，管理社會(huì)事務(wù)，維持正常的社會(huì)秩序；但其最終目標(biāo)在于保護(hù)公民的自由、平等及其他基本政治權(quán)利?！保ㄗⅲ河峥善剑骸兑摚褐卫砼c善治》，轉(zhuǎn)引自俞可平：《治理與善治》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第8-9、8、10頁。）可見，韋伯的官僚制理論將政府的依法辦事定位在政府職位、權(quán)限和行為層面上，可以說是政府“體制內(nèi)的依法辦事”，而不是法治框架下的政府與社會(huì)的合作，更沒有涉及到政府“依法辦事”的權(quán)利價(jià)值取向?qū)用妫瑑H僅局限于效率取向?qū)用?。而善治的法治要求一方面?qiáng)調(diào)政府職權(quán)法定和行為依法，另一方面，它更多的是強(qiáng)調(diào)政府法治的社會(huì)功能，將保護(hù)公民權(quán)利作為價(jià)值取向，因此，具有更高層次上的內(nèi)涵。所以，善治官僚制政府的構(gòu)建，就要將官僚制的依法辦事與善治的法治要求結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)從法定行政向依法行政的轉(zhuǎn)變，從靜態(tài)的法制要求向動(dòng)態(tài)的法治過程轉(zhuǎn)變，真正構(gòu)建現(xiàn)代化的法治政府。

4、將官僚制的組織設(shè)計(jì)理念與善治的透明性要求結(jié)合起來，構(gòu)建穩(wěn)定型小政府。

在官僚制的組織體系內(nèi)，上下級(jí)之間有嚴(yán)格的等級(jí)分區(qū)。下級(jí)毫不動(dòng)搖地和毫無例外的按指令去執(zhí)行命令，形成金字塔式的等級(jí)制，每個(gè)官員對(duì)自己的位置都很清楚，都服從于理性權(quán)威。對(duì)我國(guó)官僚化不是的現(xiàn)實(shí)來講，韋伯理性官僚制嚴(yán)密精確的組織設(shè)計(jì)不但不應(yīng)該受到抨擊，相反，則應(yīng)該大力提倡，因?yàn)檫@種嚴(yán)密的組織設(shè)計(jì)在很大程度上打破了恣意專斷、職責(zé)不明、任人唯親的傳統(tǒng)組織結(jié)構(gòu)，尤其對(duì)于我國(guó)政府克服“人治行政”的弊端具有重要意義。然而，我們?cè)谶M(jìn)行公共行政組織設(shè)計(jì)時(shí)，又不能建立一個(gè)龐大的官僚機(jī)構(gòu)，必須本著精簡(jiǎn)的原則建立透明穩(wěn)定的“小政府”。小政府指的是政府機(jī)構(gòu)的編制和人員的編制相對(duì)精干，這就要求：首先，減少官僚體制的等級(jí)鏈，使政府組織向扁平狀、彈性化轉(zhuǎn)變，這樣能夠迅速解決問題，提高組織效能；第二，將政府定位于“陽光之中”，推行“陽光行政”，一方面，政府內(nèi)部的信息公開，避免行政官員的“暗箱操作”，另一方面，將政務(wù)信息及時(shí)通過各種渠道為公民所知，建立社會(huì)本位的開放式政府；第三，行政組織要按照職能需要和完整統(tǒng)一的原則進(jìn)行設(shè)計(jì)，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性，從而保持政府組織的穩(wěn)定性。最后，透明穩(wěn)定的小政府的建設(shè)，要將“三小”“三大”有機(jī)統(tǒng)一起來，即將建立“小政府”要推行“大服務(wù)”，建立“小政府”要立足于“大社會(huì)”，建立“小政府”要支持“大市場(chǎng)”。將官僚制的組織設(shè)計(jì)理念與善治的透明性要求結(jié)合起來，構(gòu)建穩(wěn)定型小政府，對(duì)于我國(guó)當(dāng)前的行政體制改革具有重要意義，一方面，小政府在一定程度上能夠克制官僚主義，正如威爾遜所說，“只有政府小些，官僚主義才會(huì)少些”；（注：[美]詹姆斯·Q·威爾遜：《美國(guó)官僚政治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1995年版，第447頁。）另一方面，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)面臨著新一輪改革，在機(jī)構(gòu)改革中如何按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求合理設(shè)置機(jī)構(gòu)和編制，如何轉(zhuǎn)變政府職能，真正實(shí)現(xiàn)十六大提出的建立一個(gè)行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明和廉潔高效的行政管理體制，是擺在我們面前的一項(xiàng)艱巨任務(wù)。因此，這也是實(shí)現(xiàn)十六大所提出的行政體制改革目標(biāo)的要求。

5、將官僚制的權(quán)威要求與善治的責(zé)任性要求結(jié)合起來，構(gòu)建認(rèn)同型責(zé)任政府。

傳統(tǒng)理性官僚體制為追求行政效率而崇尚行政權(quán)威，機(jī)關(guān)中的層級(jí)結(jié)構(gòu)與按等級(jí)賦予權(quán)威的原則，使行政組織形成了一種牢固而有秩序的上下級(jí)制度，在這種制度中，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)具有絕對(duì)的權(quán)威，政府對(duì)社會(huì)具有絕對(duì)的權(quán)威，下級(jí)機(jī)關(guān)的任務(wù)是對(duì)上級(jí)機(jī)關(guān)權(quán)威的服從和命令的執(zhí)行，上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督；在行政行為過程中，命令主義盛行，更多的是行政指令，而不是行政指導(dǎo)。這種權(quán)威的追求往往導(dǎo)致上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的不負(fù)責(zé)任、政府對(duì)社會(huì)的不負(fù)責(zé)任和官員對(duì)民眾的不負(fù)責(zé)任，從而導(dǎo)致社會(huì)民眾對(duì)政府政策的不認(rèn)同和對(duì)政府本身的不信任，這又勢(shì)必會(huì)造成政府合法性資源的流失，甚至是政府合法性的喪失。因此，在保證政府權(quán)威基礎(chǔ)上，必須增強(qiáng)政府的責(zé)任意識(shí)，重塑和再造政府合法性，構(gòu)建認(rèn)同型的責(zé)任政府。認(rèn)同型責(zé)任政府具有以下特征：(1)責(zé)任性。主要包含三個(gè)層面的內(nèi)涵：一是法律責(zé)任，意味著政府機(jī)關(guān)及其工作人員違反應(yīng)該行使的職責(zé)時(shí)應(yīng)承擔(dān)法律后果，這是一種消極責(zé)任；二是制度層面的責(zé)任，“它不僅意味著政府‘正確地做事’，即不做法律禁止的事，而且意味著政府‘做正確的事’，即促進(jìn)社會(huì)變得更好的事?！保ㄗⅲ簭埗ɑ矗看汗猓骸墩撠?zé)任政府及其重建機(jī)制》，北京：《中國(guó)行政管理》，2003年第12期。）三是道德層面的責(zé)任，“行政機(jī)關(guān)及其官員的生活與行為若不能適合人們和社會(huì)所要求的道德標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，將會(huì)失去其統(tǒng)治之正當(dāng)性”。（注：張成福：《責(zé)任政府論》，北京：《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2000年第2期。）(2)權(quán)威性。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)所具有的法定的權(quán)威，對(duì)其治理對(duì)象有普遍的約束力；二是政府自身道德的權(quán)威，主要體現(xiàn)在政府追求的正義價(jià)值取向、政府官員的廉潔奉公、勇于承擔(dān)責(zé)任的政治勇氣、親民愛民的政府形象等方面，政府良好的道德形象會(huì)重塑政府魅力，取得公民的自愿服從。(3)回應(yīng)性。即政府及其工作人員必須對(duì)公民的要求及反映的意見及時(shí)和負(fù)責(zé)的做出反應(yīng)，采取相關(guān)措施。(4)有效性。首先意味著政府行政的高效率；第二，意味著政府活動(dòng)是有效能的；第三，政府行為講求效益，即以最低成本取得最大收益。(5)合法性。即人們對(duì)政府及其政策、行為等的認(rèn)可、支持與服從。這種合法性來源于政府理念的正義合理性、政府的有效性、責(zé)任性以及政府行為的合利益性、合道德性與合法律性。

四、小結(jié)

在當(dāng)前中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民社會(huì)不斷發(fā)育壯大的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，尤其在加入WTO以后所面臨著全球性“行政改革時(shí)代”的挑戰(zhàn)的背景下，構(gòu)建符合中國(guó)國(guó)情的善治官僚制行政范式，對(duì)于解決中國(guó)目前行政發(fā)展過程中所面臨的行政官僚制的構(gòu)建和行政治理方式創(chuàng)新這一共時(shí)性壓力，提升國(guó)家政治競(jìng)爭(zhēng)力，具有非同尋常的意義。善治官僚制的政府再造將是一場(chǎng)廣泛、全面而深刻的變革，是政府制度的全面創(chuàng)新，其目的是實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)的良性互動(dòng)與全面合作，構(gòu)建適應(yīng)新的行政環(huán)境的制度安排和治理模式，從而為人民謀取公共利益的最大化，這將對(duì)新世紀(jì)中國(guó)的政治發(fā)展產(chǎn)生重要影響。