人民政協(xié)制度與我國(guó)政治發(fā)展研究論文

時(shí)間:2022-10-21 03:45:00

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人民政協(xié)制度與我國(guó)政治發(fā)展研究論文

內(nèi)容提要]人民代表大會(huì)制度和人民政協(xié)制度,是我國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展的兩種重要形式,是當(dāng)今中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),決定了中國(guó)政治發(fā)展的基本走向。完善人民政協(xié)的政治協(xié)商,既是當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求,又符合世界民主理論和實(shí)踐發(fā)展的大趨勢(shì),對(duì)有效實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主具有重要的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]政協(xié)制度中國(guó)政治發(fā)展

我國(guó)的人民民主專(zhuān)政思想強(qiáng)調(diào)人民當(dāng)家作主,人民在憲法意義上享受管理國(guó)家的權(quán)力,主要體現(xiàn)的是人民主權(quán)觀念。在當(dāng)代中國(guó)的民主政治實(shí)踐中,人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還是相當(dāng)有限的。造成這種現(xiàn)象的重要原因是,我們對(duì)人民當(dāng)家作主(即實(shí)質(zhì)民主)強(qiáng)調(diào)較多,對(duì)如何實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主(即程序民主)注意不夠。

在我國(guó),人民代表大會(huì)制度是根本政治制度,人民通過(guò)投票選舉人民代表,人民代表通過(guò)表決決定法律法規(guī)和國(guó)家發(fā)展的重大事項(xiàng),是社會(huì)主義民主的重要形式;中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是基本政治制度,人民政協(xié)是我國(guó)基本政治制度的集中體現(xiàn),在我們這個(gè)幅員遼闊、人口眾多的社會(huì)主義國(guó)家里,關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行廣泛協(xié)商,體現(xiàn)了民主與集中的統(tǒng)一?!叭嗣裢ㄟ^(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商,盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn),是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?!边@兩種民主形式既是當(dāng)今中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),又決定了中國(guó)政治發(fā)展的基本走向。應(yīng)該說(shuō),我國(guó)的人民代表大會(huì)制度和人民政協(xié)制度都在一定程度上體現(xiàn)了實(shí)質(zhì)民主和程序民主的統(tǒng)一,但從實(shí)踐模式看,前者注重于民主的結(jié)果,后者則側(cè)重于民主的過(guò)程。因此,可以說(shuō)人民政協(xié)的制度安排和政治實(shí)踐,不僅彌補(bǔ)了人民代表大會(huì)制度安排和實(shí)踐上的不足,反映了當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求,而且與世界民主理論和實(shí)踐發(fā)展的大趨勢(shì)相一致,是側(cè)重于程序民主的政治運(yùn)作模式。

人民政協(xié)作為當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展的基本選擇,是實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式。由于“中國(guó)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件、承擔(dān)的歷史責(zé)任和基本政治理念,共同決定了在中國(guó)民主政治發(fā)展的程序選擇必須以協(xié)商為價(jià)值偏好”,因此,協(xié)商(既是價(jià)值上又是技術(shù)上)是人民政協(xié)基本的程序選擇。以中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議為載體的政治協(xié)商機(jī)制則是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的最重要和最基本的一項(xiàng)制度安排。

從具體內(nèi)容看,這項(xiàng)制度安排又分為不同層次。一是憲法規(guī)定,中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長(zhǎng)期存在和發(fā)展。當(dāng)然,憲法對(duì)人民政協(xié)的制度安排是肯定性規(guī)定,而不是操作層面的規(guī)定。二是中共中央文件規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本政治制度,明確提出要完善人民政協(xié)的政治協(xié)商,要進(jìn)一步完善政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序,并且對(duì)協(xié)商的內(nèi)容和形式作了原則規(guī)定。三是政協(xié)章程和政協(xié)自己的文件、規(guī)定等,對(duì)人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序作了綱要性規(guī)定。四是地方各級(jí)黨委貫徹中共中央有關(guān)文件的實(shí)施意見(jiàn)和地方政協(xié)的有關(guān)規(guī)定,在關(guān)于政治協(xié)商的內(nèi)容和形式的有關(guān)表述上,與中共中央文件和政協(xié)章程的內(nèi)容差別很小。

除了上述法律、文件、章程和規(guī)定等構(gòu)成我國(guó)人民政協(xié)政治協(xié)商的基本制度安排外,近年來(lái),各級(jí)政協(xié)還對(duì)與政治協(xié)商相關(guān)的工作作了具體的規(guī)定,如會(huì)議制度、提案工作條例等。在實(shí)踐中,盡管人民政協(xié)的政治協(xié)商取得了不少成效,但存在的問(wèn)題也不少。這些問(wèn)題,既有協(xié)商程序的技術(shù)過(guò)程設(shè)計(jì)及與之相關(guān)的制度安排方面的,又有制度落實(shí)方面的。這些問(wèn)題的產(chǎn)生,既有政協(xié)自身的原因,又有政協(xié)之外的因素。其主要表現(xiàn)為:

政治協(xié)商的主體不明確。政協(xié)章程及其他有關(guān)政治協(xié)商的文件、規(guī)定中對(duì)政治協(xié)商的內(nèi)容、形式有大概的規(guī)定,但對(duì)政治協(xié)商的主體并沒(méi)有直接的表述。根據(jù)政協(xié)章程,中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu),由中國(guó)共產(chǎn)黨、各派、無(wú)黨派人士、人民團(tuán)體、各少數(shù)民族和各界的代表以及特別邀請(qǐng)的人士組成,設(shè)若干界別。因此,政治協(xié)商的主體應(yīng)是組成政協(xié)的不同界別,具體履職者是代表不同界別的政協(xié)委員。但實(shí)際運(yùn)作中,政治協(xié)商往往是代表本人的政協(xié)委員之間的協(xié)商,或者是代表政協(xié)的委員與代表政府的官員之間的協(xié)商,委員的界別角色沒(méi)有凸現(xiàn),委員與界別的關(guān)系不明確。

政治協(xié)商的內(nèi)容比較模糊。盡管政協(xié)章程及其他有關(guān)政治協(xié)商的文件、規(guī)定對(duì)政治協(xié)商的內(nèi)容作了規(guī)定,但具體內(nèi)容的邊界還是比較模糊,實(shí)際操作中往往出現(xiàn)一定的隨意性。如“重要方針政策及重要部署”、“重要的地方法規(guī)草案”、“重大問(wèn)題”、“重要事務(wù)”等,對(duì)其“重要”、“重大”的把握有很大的不確定性。實(shí)踐中,像“五年”規(guī)劃這樣的重大問(wèn)題,相關(guān)部門(mén)未主動(dòng)提交到政協(xié)充分協(xié)商的事例也存在。

政治協(xié)商的形式和程序不夠規(guī)范。應(yīng)該說(shuō),政協(xié)章程及有關(guān)的文件、規(guī)定中,對(duì)“全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、主席會(huì)議、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議”等形式的政治協(xié)商不僅制度安排比較周密,而且實(shí)際運(yùn)作程序也比較規(guī)范,但其他形式的政治協(xié)商,其形式和程序都不夠規(guī)范,實(shí)際運(yùn)行的隨意度較大,特別是根據(jù)派、人民團(tuán)體的提議進(jìn)行的政治協(xié)商,還缺少安排協(xié)商活動(dòng)的協(xié)商機(jī)制。

政治協(xié)商的效果缺少合理評(píng)價(jià)。政治協(xié)商是實(shí)行科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié),是對(duì)重大問(wèn)題、重要內(nèi)容決策的必經(jīng)程序,但實(shí)際運(yùn)作中,對(duì)政治協(xié)商的效果卻缺少應(yīng)有的評(píng)價(jià)。如對(duì)協(xié)商過(guò)程中所提的各種意見(jiàn)和建議,往往以現(xiàn)場(chǎng)口頭回復(fù)為主,對(duì)于無(wú)法當(dāng)場(chǎng)回復(fù)的,事后也沒(méi)有通過(guò)一定的形式進(jìn)行反饋。因此,如何從制度安排上保證政治協(xié)商的效果及對(duì)其作出合理評(píng)價(jià),是推進(jìn)政協(xié)政治協(xié)商的必然要求。

政治協(xié)商的制度效力有一定局限。近年來(lái),全國(guó)政協(xié)對(duì)履行職能的制度化、規(guī)范化和程序化進(jìn)行了積極探索,取得了明顯成效。但人民政協(xié)對(duì)政治協(xié)商的制度安排對(duì)其政治協(xié)商的效力卻存在局限性。在我國(guó)的政治架構(gòu)中,嚴(yán)格地說(shuō),政協(xié)的章程、規(guī)定只能對(duì)政協(xié)自身發(fā)生效力,而不能對(duì)別的政治主體產(chǎn)生制約。政治協(xié)商往往牽涉到政府、人大和執(zhí)政黨,因此,政協(xié)的章程、規(guī)定對(duì)政治協(xié)商的效力自然就受到限制。當(dāng)然,作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨的中央和地方黨委轉(zhuǎn)發(fā)的有關(guān)落實(shí)政協(xié)的章程、規(guī)定等的文件,大大提升了有關(guān)政治協(xié)商的制度效力,但實(shí)際運(yùn)作中也會(huì)受到各級(jí)干部的“政協(xié)意識(shí)”強(qiáng)弱的影響。

堅(jiān)持和完善人民政協(xié)這種民主形式,對(duì)有效實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)價(jià)值。但上述問(wèn)題的存在,影響了人民政協(xié)政治協(xié)商職能的有效展開(kāi),制約了當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程。從當(dāng)代中國(guó)人民政協(xié)政治協(xié)商的實(shí)踐模式看,應(yīng)著重推進(jìn)以下幾個(gè)方面的完善和發(fā)展:

、明確協(xié)商政治主體在政協(xié)中的定位和作用。在人民政協(xié)中,中國(guó)共產(chǎn)黨、各派、無(wú)黨派人士和其他界別都是協(xié)商政治的主體,它們?cè)谡f(xié)組織中是以界別的形式出現(xiàn)的,要明確各界別在政協(xié)中的定位和作用,從制度安排上賦予各界別政治協(xié)商的權(quán)利和義務(wù)。

要推動(dòng)組成政協(xié)的各界別有效組織化。制度是行為的規(guī)則,組織是行為的主體或角色。組織是具有共同目標(biāo)的個(gè)人形成的集合。有效組織則是指該組織已形成實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的理性的運(yùn)作機(jī)制。有效組織的博弈有利于制度的形成和貫徹實(shí)施。在政協(xié),有效組織是政協(xié)政治活動(dòng)實(shí)現(xiàn)制度化和制度形成實(shí)施機(jī)制的關(guān)鍵。但目前組成政協(xié)的各界別的組織化水平較低,總體來(lái)看大多不是有效組織。各派界別和人民團(tuán)體類(lèi)界別雖然是組織,不過(guò)還不能稱(chēng)為有效組織。非人民團(tuán)體類(lèi)界別是某一方面委員的集合,不是組織,界別內(nèi)部沒(méi)有組織聯(lián)系,不能發(fā)揮組織功能。因此,當(dāng)前一要推進(jìn)各派界別和人民團(tuán)體類(lèi)界別的組織化水平;二要對(duì)政協(xié)的界別設(shè)置作比較大的調(diào)整,使非人民團(tuán)體類(lèi)界別組織化,可以用新的社會(huì)團(tuán)體如行業(yè)協(xié)會(huì)、職業(yè)團(tuán)體、學(xué)術(shù)團(tuán)體、公益團(tuán)體、社區(qū)組織等,代替部分非人民團(tuán)體類(lèi)界別,這樣做,既可使參加政協(xié)的各界別有效組織化,又可滿(mǎn)足新的社會(huì)階層和利益群體的政治需求,適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求。

2、建立確定協(xié)商內(nèi)容的民主協(xié)商機(jī)制。人民政協(xié)政治協(xié)商雖已比較規(guī)范,但對(duì)協(xié)商內(nèi)容的確定卻缺少規(guī)范的機(jī)制?,F(xiàn)在會(huì)議形式的協(xié)商內(nèi)容大多是由中國(guó)共產(chǎn)黨提出的,各派、人民團(tuán)體和其他界別很少有機(jī)會(huì)對(duì)協(xié)商什么內(nèi)容提出意見(jiàn)和建議。這樣做既沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)非中共界別主體的積極性和作用,又影響了中國(guó)共產(chǎn)黨主導(dǎo)作用的有效發(fā)揮,容易使協(xié)商變成通報(bào)會(huì)甚至工作布置會(huì)。協(xié)商內(nèi)容應(yīng)當(dāng)通過(guò)雙向甚至多向運(yùn)行機(jī)制來(lái)確定,也就是在協(xié)商內(nèi)容的確定上要充分體現(xiàn)政協(xié)的協(xié)商性特征。非中共界別主體畢竟代表和聯(lián)系著多個(gè)界別的群眾,而政協(xié)作為執(zhí)政黨與各界別之間協(xié)商議事的機(jī)構(gòu),在政治協(xié)商時(shí),理應(yīng)關(guān)注各界別群眾的意愿與要求,把其中的重要問(wèn)題作為確定協(xié)商內(nèi)容的選擇依據(jù)。

3、進(jìn)一步完善政治協(xié)商的形式和程序。盡管“全體會(huì)議、常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、主席會(huì)議、各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議”等形式的政治協(xié)商的制度安排比較周密,實(shí)際運(yùn)作程序比較規(guī)范,但專(zhuān)題議政會(huì)等形式要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上逐步完善,諸如參與協(xié)商的界別和人員、協(xié)商內(nèi)容的確定、協(xié)商進(jìn)行的原則和規(guī)則以及協(xié)商成果的處理及反饋等,都應(yīng)當(dāng)規(guī)范。尤其要關(guān)注的是,要積極探索根據(jù)“派、人民團(tuán)體的提議”進(jìn)行政治協(xié)商的問(wèn)題,如果這方面能有所突破,必將促進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商職能的有效發(fā)揮。

參加政協(xié)的各界別都要模范地遵守《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》和有關(guān)政治協(xié)商的各項(xiàng)規(guī)定。在制度安排上,不僅要保證參加政治協(xié)商的各界別有充分的準(zhǔn)備時(shí)間、規(guī)范的運(yùn)作程序,而且要對(duì)各界別有具體的要求,避免走過(guò)場(chǎng),從形式和程序上保證協(xié)商的基本質(zhì)量和效果。當(dāng)前可以探索非中共界別參與政治協(xié)商的基本要求和程序,使參加協(xié)商的各方最大限度地反映本界別廣大群眾的意志和愿望。

4、明確政協(xié)法律地位,增強(qiáng)政協(xié)制度效力。目前各級(jí)政協(xié)和各級(jí)人民代表大會(huì)同時(shí)召開(kāi),政協(xié)委員列席人大會(huì)議,參與協(xié)商國(guó)家和地方重大事務(wù),政協(xié)委員的提案,相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)和政府部門(mén)必須回復(fù)。政協(xié)與人大、政府、黨委一起構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行政治體制的基本框架。應(yīng)該說(shuō),人民政協(xié)的政治協(xié)商在我國(guó)政治生活中已經(jīng)發(fā)揮了重要作用,但由于人民政協(xié)政治協(xié)商的制度安排對(duì)政協(xié)政治協(xié)商的效力存在局限性,所以其作用的發(fā)揮義會(huì)受到種種內(nèi)外因素的制約。因此,我們應(yīng)該以“人民政協(xié)法”的形式從法律上進(jìn)一步明確中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議在整個(gè)國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中的性質(zhì)、地位和職能,并把“就國(guó)家和地方的重要問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商”的政治協(xié)商原則法律化,克服政治協(xié)商過(guò)程中的隨意性,從而增強(qiáng)政協(xié)的制度效力,使人民政協(xié)政治協(xié)商職能的有效發(fā)揮具有法律保障。

5、規(guī)范委員產(chǎn)生機(jī)制,探索委員專(zhuān)職化途徑。由于目前的委員產(chǎn)生機(jī)制不規(guī)范,造成了比例不低的協(xié)商議事能力不高的人上進(jìn)入政協(xié),影響了政協(xié)政治協(xié)商職能的有效發(fā)揮。因此,為了有效發(fā)揮政協(xié)的政治協(xié)商職能,必須規(guī)范現(xiàn)有委員的產(chǎn)生機(jī)制,把既有代表性又有政治參與能力的人士推選到政協(xié)中來(lái)。可以在某些界別中進(jìn)行協(xié)商確定委員與選舉確定委員相結(jié)合的試點(diǎn)。委員通過(guò)選舉產(chǎn)生,既可以提高委員的協(xié)商議事能力,又可以增強(qiáng)委員的權(quán)利義務(wù)意識(shí)。

政協(xié)政治協(xié)商職能的有效發(fā)揮,不僅需要政協(xié)內(nèi)部制度化水平的提高,還需要有比較良好的外部環(huán)境和條件。當(dāng)前,影響政協(xié)政治協(xié)商職能有效發(fā)揮的重要外部因素是政協(xié)委員都有自己的本質(zhì)工作,政協(xié)委員是非專(zhuān)職的。既要求委員做好本質(zhì)工作,又要當(dāng)好政協(xié)委員,在實(shí)踐中很難統(tǒng)一。當(dāng)本職工作與政協(xié)活動(dòng)相沖突時(shí),需要犧牲的往往是政協(xié)活動(dòng)。因此,有必要探索走委員專(zhuān)職化的道路。此外,常委會(huì)會(huì)議的協(xié)商是政協(xié)政治協(xié)商的基本形式,搞好常委會(huì)會(huì)議的協(xié)商對(duì)政協(xié)協(xié)商政治職能的有效發(fā)揮會(huì)起到關(guān)鍵作用。