導(dǎo)語：當(dāng)代中國地方政府改革：權(quán)力、權(quán)限和責(zé)任一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要中國地方政府的具體情形非常復(fù)雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力，設(shè)定必要的權(quán)限和責(zé)任，事關(guān)行政管理體制的大局。合理配置權(quán)力、設(shè)定權(quán)限、明確責(zé)任，是進(jìn)行地方政府改革，從根本上解決地方政府層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞當(dāng)代中國地方政府權(quán)力權(quán)限責(zé)任

當(dāng)代中國，政府改革特別是地方政府改革方興未艾。中國地方政府的具體情形非常復(fù)雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力、設(shè)定必要的權(quán)限和責(zé)任，事關(guān)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的大局。各級地方政府能否體現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，很重要的一點(diǎn)，就是要解決權(quán)力配置、權(quán)限設(shè)定和責(zé)任明確的問題，這是從根本上解決層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題的關(guān)鍵所在。

一

地方政府改革的關(guān)鍵到底是什么?有人認(rèn)為是精簡機(jī)構(gòu)，有的強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)變，我認(rèn)為核心是權(quán)力配置以及與此相應(yīng)的授權(quán)、設(shè)限、明責(zé)。合理配置地方政府權(quán)力，首先涉及對權(quán)力概念的界定。羅素認(rèn)為：“權(quán)力可以定義為有意努力的產(chǎn)物?！彼€把權(quán)力分為對人的權(quán)力和對事物或?qū)Ψ侨祟惿罘绞降臋?quán)力。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力是“一個(gè)人或一些人在某一社會活動中，甚至是在不顧其他參與這種行動的人進(jìn)行抵抗的情況下實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性”。達(dá)爾認(rèn)為權(quán)力就是影響力。頓納斯·H·隆也認(rèn)為“權(quán)力是一些人對另一些人造成他所希望和預(yù)定影響的能力”。伯恩斯認(rèn)為權(quán)力等于動機(jī)+資源。丹尼斯·朗認(rèn)為“權(quán)力是某些人對他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力”。實(shí)際上，地方政府的權(quán)力是國家權(quán)力的一部分，即地方行政權(quán)，而這種地方行政權(quán)同樣是“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”。

其實(shí)，權(quán)力是特定社會主體決定和實(shí)施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權(quán)利和責(zé)任以及履行該權(quán)利和責(zé)任義務(wù)的能力。地方政府權(quán)力就是它所具有的決定和實(shí)施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權(quán)利和能力，它是一種公共權(quán)力——行政管理權(quán)。一方面，地方政府經(jīng)由一定的途徑擁有或獲得有關(guān)權(quán)力，得以影響和控制社會；另一方面也受到相對方的影響和控制，如社會制約與監(jiān)督。

地方政府的權(quán)力依客體分，有行政指揮權(quán)、規(guī)范權(quán)、操作權(quán)、評判權(quán)；就物質(zhì)文明、政治文明、精神文明三大系統(tǒng)而言，地方政府權(quán)力有經(jīng)濟(jì)權(quán)力、政治權(quán)力、文化權(quán)力；就時(shí)間而言有常設(shè)權(quán)力、短期權(quán)力、臨時(shí)權(quán)力；還有創(chuàng)造型權(quán)力、保守型權(quán)力、中庸型權(quán)力，擴(kuò)張性權(quán)力、收縮性權(quán)力和適中性權(quán)力等。

對地方政府權(quán)力的分類以及對不同分類之間的權(quán)力公正地做出妥善的制度安排仍然是一個(gè)進(jìn)行時(shí)的問題。在行政權(quán)內(nèi)部，無論是政府流程還是結(jié)構(gòu)性分工，無論是制約與監(jiān)督還是集約與合成，都客觀存在或包含了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，時(shí)下關(guān)于行政權(quán)三分制的試點(diǎn)實(shí)踐與理論探討表明，對行政權(quán)運(yùn)作規(guī)律的探討有助于政府當(dāng)然也包括地方政府改善工作流程，提高地方政府的運(yùn)作效率和效果。決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不能合理分離或者不能有機(jī)合成，構(gòu)成當(dāng)代中國地方政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和功能性問題的一大原因。

地方政府權(quán)力的內(nèi)涵從總體上作為執(zhí)行權(quán)的特征，表現(xiàn)為權(quán)素上的內(nèi)容：即地方政府同所有的國家機(jī)關(guān)一樣，其權(quán)力的所有權(quán)根本上屬于人民，人民通過國家法律等途徑授予政府以有關(guān)權(quán)力的占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)，為人民服務(wù)，保證人民的受(收)益權(quán)。法定的地方政府權(quán)力由各級地方政府依法占有、使用和支配。如何防止地方政府利用占有、使用和支配的權(quán)力侵占、蠶食人民對國家權(quán)力的所有權(quán)和收益權(quán)，這就提出了地方政府的權(quán)限和責(zé)任問題。

實(shí)踐中，地方政府權(quán)力表現(xiàn)為制令權(quán)；對下領(lǐng)導(dǎo)權(quán)(含改變或者撤消下級“不適當(dāng)”的權(quán)力)；行政全面管理權(quán)；保護(hù)、保障權(quán)、審計(jì)監(jiān)察權(quán)、對設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)不屬于自己管理的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位的協(xié)助和監(jiān)督權(quán)等。

合理配置地方政府權(quán)力，亟須進(jìn)一步從源頭上規(guī)范其權(quán)力的來源。當(dāng)代中國地方政府的權(quán)力主要來自于全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的立法授權(quán)，也來自于中央人民政府(國務(wù)院)根據(jù)全國人民代表大會及其常委會的立法和有關(guān)決定所作的授權(quán)。前項(xiàng)授權(quán)即人民——國家授權(quán)，是為根本授權(quán)，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民通過人民代表大會授予政府以行政權(quán)；后項(xiàng)授權(quán)即政府內(nèi)授權(quán)，屬于政府系統(tǒng)內(nèi)部的依法再授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)。上述兩種授權(quán)構(gòu)成了中國地方政府權(quán)力的主要來源。當(dāng)然，歸根到底地方政府的權(quán)力同一切國家權(quán)力一樣，都屬于人民，地方政府的權(quán)力的淵源深藏于人民之中。地方政府源自于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)，首先來自于憲法。中國憲法第一百零五條至第一百一十條的規(guī)定構(gòu)成了國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)對地方政府的憲法授權(quán)，體現(xiàn)了大一統(tǒng)國家中央政府和地方政府在中央集權(quán)前提下的合理分權(quán)特色。其次，《方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(第三次修正)第四章對地方各級人民政府的權(quán)力做了明確的規(guī)定。上述規(guī)定構(gòu)成了地方政府權(quán)力的主要法律源泉。第三，來自于單項(xiàng)法律的授權(quán)。如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。問題是具體的單項(xiàng)法律之間涉及地方政府權(quán)力的要注意協(xié)調(diào)，防止因?yàn)榉啥斐蓹?quán)力交叉打架。第四，地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。第五，對特別行政區(qū)的授權(quán)。如全國人大通過香港和澳門兩個(gè)特別行政區(qū)《基本法》，授予特別行政區(qū)享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)等高度自治權(quán)，“中央人民政府授權(quán)特別行政區(qū)依照本法自行處理有關(guān)的對外事務(wù)?！碧貏e行政區(qū)還“可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會及中央人民政府授予的其他權(quán)力?！被痉ǖ氖跈?quán)構(gòu)成了港、澳特別行政區(qū)權(quán)力的來源。

地方政府的權(quán)力還來自于中央人民政府的府內(nèi)授權(quán)。政府內(nèi)部自上而下的層級間的授權(quán)，構(gòu)成了地方政府權(quán)力的一大來源。國家把行政權(quán)總體上授予中央人民政府，但由于行政的實(shí)際需要，中央人民政府不可能事事管到底，也不可能事事管得好，必然要進(jìn)行授權(quán)，發(fā)揮地方政府的作用。一是通過規(guī)范性文件、命令、指示等進(jìn)行，也可通過中央政府行政首長向特定地方政府發(fā)出指示、批示、做重要講話等進(jìn)行。這對于責(zé)成地方政府處理一些“老大難”問題不失為一種有效的辦法，但要注意防止行政首長現(xiàn)場講話授權(quán)的隨意性。

值得指出的是，地方政府權(quán)力源頭問題的癥結(jié)在于地方政府利用制定地方政府規(guī)章自行創(chuàng)設(shè)一些權(quán)力。因?yàn)椤读⒎ǚā芬?guī)定，地方政府規(guī)章可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：(一)為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要指定規(guī)章的事項(xiàng)；(二)屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)。這里地方政府的自由度還是很大的，更何況有的地方政府越權(quán)制定規(guī)章為自身設(shè)定權(quán)力。學(xué)術(shù)界對地方政府權(quán)力特別是政府部門權(quán)力利益化的批評，使人們對地方政府權(quán)力的自生機(jī)制有所警惕，必須把這種地方政府權(quán)力自生源控制在最小的限度內(nèi)。

二

中國地方政府權(quán)力的配置，實(shí)際上是在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下賦予地方政府以多少或多大的自主權(quán)的問題，也是中央政府與地方政府權(quán)限和職能如何劃分的問題。長期以來，由于對中央集權(quán)的片面理解和對西方發(fā)達(dá)國家分權(quán)的誤解，一度導(dǎo)致諱言分權(quán)。其實(shí)，中國既不是一個(gè)絕對的集權(quán)國家，也不是一個(gè)權(quán)力分散的國家，而是一個(gè)集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合、中央與地方權(quán)力配置日趨合理完善的國家。

中國憲法其實(shí)是規(guī)定了分權(quán)原則的?！稇椃ā返谌龡l規(guī)定：“中央和地方的國家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則?！睉椃ㄒ?guī)定的這一原則至少包含了以下幾點(diǎn)：一是中央和地方之間劃分職權(quán)；二是分權(quán)的目的和前提是保證中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；三是分權(quán)的目的也包括充分發(fā)揮地方的主動性、積極性；四是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)需要地方主動性、積極性的充分發(fā)揮；五是中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方主動性、積極性的充分發(fā)揮，二者不應(yīng)互相妨礙，而應(yīng)該相得益彰。

一方面，中央不集中必要的權(quán)力，就不能對全國發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)作用，國家主權(quán)必須集中由中央政府統(tǒng)一行使。同時(shí)，中央政府授權(quán)地方政府行使一些權(quán)力，賦予地方以必要的自主權(quán)“，中央要鞏固，就要注意地方的利益”，《地方政府組織法》第五十九條規(guī)定了縣級以上人民政府行使的職權(quán)，第六十一條規(guī)定了鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使的七項(xiàng)職權(quán)。第六十七條還規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府應(yīng)當(dāng)協(xié)助設(shè)立在本行政區(qū)域內(nèi)的不屬于自己管理的國家機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位進(jìn)行工作，并且監(jiān)督它們遵守和執(zhí)行法律和政策。這種協(xié)助和監(jiān)督，也是有關(guān)地方政府的權(quán)利和義務(wù)，權(quán)力和責(zé)任。

然而，地方政府的權(quán)力配置并不僅僅是寫在紙上的法律條文。它實(shí)際上是一種活生生的、動態(tài)發(fā)展著的狀態(tài)。上述法定地方政府的權(quán)力往往被配置在地方政府及其所屬各部門上，于是就產(chǎn)生了所謂的政府部門權(quán)力，難免會產(chǎn)生部門權(quán)力利益化的問題，少數(shù)權(quán)力部門利用掌握的權(quán)力去“尋租”，從而成為腐敗的一大根源。不是說地方政府部門不應(yīng)該具有一定的權(quán)力，而是對具體政府部門的權(quán)力必須給予合理配置和嚴(yán)格的監(jiān)督制約。

當(dāng)代中國地方政府的權(quán)力配置必須在以下幾個(gè)方面繼續(xù)通過改革加以完善。

首先，按照憲法確定的基本原則，合理劃分中央政府與地方政府的權(quán)力，把政權(quán)、事權(quán)、人(事)權(quán)、財(cái)權(quán)加以科學(xué)地劃分，總結(jié)1994年分稅制和近年農(nóng)村稅費(fèi)改革的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌考慮權(quán)、利、職、責(zé)的落實(shí)。在政權(quán)層級上，充分運(yùn)用層級落差產(chǎn)生的自上而下的勢能優(yōu)勢和由下向上的末端優(yōu)勢，防止政權(quán)間的效率遞減現(xiàn)象的發(fā)生，防止政府權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)的梗阻現(xiàn)象的出現(xiàn)，保證全國的政令暢通。為此，在加強(qiáng)中央政府對地方政府的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)的同時(shí)，必須加大力度，發(fā)揮地方國家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用，擴(kuò)大地方各級人民代表大會對地方政府的預(yù)算和人事的決定和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)執(zhí)政黨地方黨委統(tǒng)攬轄區(qū)全局、協(xié)調(diào)區(qū)內(nèi)各方的權(quán)威和能力。

其次，鞏固近年來減少和規(guī)范行政性審批的成果，繼續(xù)推進(jìn)行政審批改革，把事關(guān)全局的行政審批權(quán)配置適當(dāng)集中上收到層級較高的地方政府，把人民群眾即時(shí)服務(wù)性強(qiáng)的事項(xiàng)適當(dāng)下放給基層政府，最大限度地利民便民。同時(shí)，對行政審批權(quán)，必須明確非經(jīng)法律法規(guī)設(shè)定或授權(quán)即無權(quán)，任何政府及其部門不得自設(shè)審批權(quán)。再者，行政審批權(quán)的配置必須嚴(yán)格程序，配置程序合理科學(xué)，運(yùn)轉(zhuǎn)才能優(yōu)質(zhì)高效。

第三，真正落實(shí)行政首長負(fù)責(zé)制。地方政府權(quán)力與地方政府行政首長的權(quán)力是緊密相連的。行政首長的職權(quán)配置得好不好，對地方政府運(yùn)作而言十分重要。法律對首長負(fù)責(zé)制的具體內(nèi)涵規(guī)定得不是太清楚，甚至有相互沖突的方面。首長負(fù)責(zé)制似乎包括：行政首長主持地方各級人民政府的工作；召集和主持本級人民政府全體會議和常務(wù)會議。但地方政府組織法也規(guī)定，政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定。一般來說，地方政府首長應(yīng)該善于利用上述政府決策機(jī)制，但如果出現(xiàn)政府常務(wù)會議或者全體會議討論的意見與行政首長的意見相左而行政首長的意見又是正確的情況，那么應(yīng)該如何決定呢?行政首長個(gè)人負(fù)責(zé)制要求首長決斷，而決策民主化則要求民主。如果遷就眾人不正確的意見，行政首長最終需要對集體錯誤的決策負(fù)責(zé)，如果堅(jiān)持己見，獨(dú)斷負(fù)責(zé)，則會議未必同意。也許正是考慮到上述矛盾，法律留下了一定的空間。問題是對地方政府的“常務(wù)會議或者全體會議討論決定”做怎樣的理解。從字面上講“，會議討論決定”當(dāng)然是會議討論、會議決定。如此一來，行政首長如果對重大問題沒有最終決定權(quán)，那么他(她)又如何能負(fù)責(zé)呢?如果說是會議討論，首長決定，那么會議的權(quán)力和功能又被極大地弱化了，變成咨詢性的會議，這不符合法律的含義。實(shí)踐中，還有另一些情形。一些事情，往往是首長決定，會議才討論；還有一種“首長辦公會”也討論決定許多問題。如何防止有的行政首長把不合己意的重大問題不提交會議討論，或者討論但不做決定(有的情形是允許的)?同時(shí)，對什么是重大問題，應(yīng)該由法律進(jìn)一步明示。如《立法法》第七十五條規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議決定，即為明示。行政首長應(yīng)該有權(quán)認(rèn)定哪些問題屬于重大問題。在發(fā)展社會主義民主政治、建設(shè)社會主義政治文明的格局中，在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民代表大會制度框架內(nèi)，應(yīng)該強(qiáng)化行政首長的權(quán)力，強(qiáng)化行政首長負(fù)責(zé)制，這不會導(dǎo)致行政權(quán)專制，行政權(quán)的首長負(fù)責(zé)制是國家實(shí)行民主集中制對集中和行政效率的合理要求，何況，在國家領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、國家人大權(quán)、國家行政權(quán)、國家司法權(quán)、國家監(jiān)督權(quán)相生相克的“五權(quán)架構(gòu)”權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中，行政權(quán)是可以被設(shè)定比較明確的邊界和休止符的。在現(xiàn)代國家，任何權(quán)力都不可能像歷史上的君主制那樣無邊無際，特別是作為公共權(quán)力的行政權(quán)，已經(jīng)或正在被人民加以必要的限制。法律設(shè)定了地方政府的權(quán)限，可以防止或治理越權(quán)、濫施權(quán)力、怠權(quán)等有害情形。

三

地方政府的權(quán)力不能沒有邊界，不能沒有限度。國家政權(quán)和政府系統(tǒng)內(nèi)對政府權(quán)力依法設(shè)定限制而構(gòu)成的權(quán)力限度和邊界，包括權(quán)力的大小、權(quán)力效力的空間范圍和時(shí)間長度、權(quán)力作用力度，它決定著地方政府能夠做什么、能夠做到什么程度、不能做什么、不能做到什么程度等，這就是權(quán)限。人們越來越追求建設(shè)有限政府，其有限性很重要的一個(gè)方面就體現(xiàn)在權(quán)力的有限上。古往今來，從讓政府為人民服務(wù)的愿望出發(fā)，人們希冀組建全能或萬能政府；從政府可能殘積人類遠(yuǎn)未脫盡的邪惡而且可能是極度放大了的邪惡而言，人們又不得不傾向于有限政府；乃至在專制暴政時(shí)代，人們期盼好人政府、賢良政府，求之不得則進(jìn)而主張無政府；也有人曾尋求建立兩全其美的萬能可控政府(如孫中山的“權(quán)能分離”)。然而，這些理想在當(dāng)時(shí)都難以完全實(shí)現(xiàn)。只有權(quán)能邊界清晰、休止符號明確、約束力度適當(dāng)?shù)挠邢拚磐艹蔀檩^好的政府。

有限政府理論構(gòu)成地方政府權(quán)限的理論基礎(chǔ)，對地方政府權(quán)限的探討必須考慮：在權(quán)力配置上，應(yīng)該賦予政府哪些權(quán)力?同時(shí)應(yīng)該對政府權(quán)力設(shè)置哪些限制?政府理性地認(rèn)識自身的有限性和有限理性，政府只是社會的一只手，應(yīng)協(xié)同市場、社會之手發(fā)揮最大作用；如何為政府越權(quán)、腐敗乃至“死機(jī)”提供預(yù)防和補(bǔ)救等。必須對地方政府權(quán)力予以嚴(yán)格的限制!一方面，必須保持中央政府的政令暢通和全國政權(quán)的統(tǒng)一。任何一個(gè)國家，不管是聯(lián)邦制還單一制，地方政府的權(quán)力都是有限度和各種制約的。美國的地方政府如州一級，可以有自己的憲法，但國家憲法明確授予中央政府的權(quán)力，地方政府則不能超越。對地方政府的權(quán)力給予法定的限制是任何一國政府維護(hù)國家主權(quán)和統(tǒng)一的天職。另一方面，正如馬克思深刻指出的：“和立法權(quán)力相反，行政權(quán)力所表現(xiàn)的是國民受人統(tǒng)治而不是國民自治。”詹姆斯·麥迪遜曾說，在組織人統(tǒng)治人的政府時(shí)，最大的困難莫過于既使政府能管理被統(tǒng)治者，又能使政府被管理。“依靠人民是對政府的主要控制；但是，經(jīng)驗(yàn)教導(dǎo)人們，必須有輔助性的預(yù)防措施?！蓖锌司S爾認(rèn)為，“無限權(quán)威是一個(gè)壞而危險(xiǎn)的東西”，甚至說不管在君主國還是共和國，民主政府還是貴族政府，號稱人民還是國王，只要被授予決定一切的權(quán)利和能力，就是“給暴政播下了種子”。德國政治思想家威廉·馮·洪保認(rèn)為，設(shè)置任何新的國家機(jī)構(gòu)須注意兩件事，忽視任何一件都將會造成巨大的危害?！耙环矫?，界定在民族中進(jìn)行統(tǒng)治和提供服務(wù)的那一部分人以及界定屬于真正的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一切東西；其次，政府一旦建立，界定它的活動的擴(kuò)及和限制的范圍?！彼枷爰覍τ邢拚奶剿魇怯幸娴?。不管是西方的三權(quán)分立還是中國的五權(quán)架構(gòu)憲政體制，對政府行政權(quán)都是有所設(shè)防的。實(shí)踐要求我們必須摒棄全能理念，全能政府只能導(dǎo)致保姆型社會，不利于社會自立精神、自律文化的培育和市民社會的成長；全能政府還會導(dǎo)致出現(xiàn)疲勞型政府；應(yīng)該認(rèn)識到，法定政府職權(quán)、資源(包括信息)、任期、手段、規(guī)模、效用有限。地方政府更是如此。

考察地方政府權(quán)限的幾個(gè)維度。第一，地方政府權(quán)限的縱向探究。在制定規(guī)章和規(guī)章的效力問題上，法律設(shè)定了地方政府各自的權(quán)限。如法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章；行政性法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章；地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市人民政府制定的規(guī)章；部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行；地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時(shí)，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的權(quán)限做出裁決。對有《立法法》第八十七條規(guī)定的情形，由有關(guān)機(jī)關(guān)依照第八十八條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤消。國務(wù)院有權(quán)改變或者撤消不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤消下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。這里的“下一級”不是“下級”，而是僅次于省、自治區(qū)人民政府的一級人民政府。這種縱向的權(quán)限規(guī)定主要是規(guī)范政府層級之間的權(quán)限。第二，地方政府權(quán)限的橫向和空間考察。地方政府權(quán)限所及限于轄區(qū)范圍內(nèi)，同級人民政府之間開展的經(jīng)濟(jì)合作和區(qū)域方面的合作，則按照雙邊或者多邊協(xié)議履行各自的權(quán)利和義務(wù)。第三，地方政府任期等時(shí)限：省、市、縣、市轄區(qū)的人民政府每屆任期五年。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府每屆任期三年。又如政府采購法規(guī)定，采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存15年，此間任何政府無權(quán)銷毀采購文件。

地方政府權(quán)限的實(shí)質(zhì)是對地方政府的權(quán)力依法進(jìn)行必要的限制、制約和監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨實(shí)行依法治國基本方略，建設(shè)社會主義法治國家，而法治的核心就在于人民對政府權(quán)力進(jìn)行制約和控制，任何一級政府，越權(quán)無效，怠權(quán)受責(zé)。哈耶克說，“法治的基本點(diǎn)是清楚的，即留給執(zhí)掌強(qiáng)制權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)的自由，應(yīng)當(dāng)減少到最低限度?！闭疀]有一定的自由裁量權(quán)，政府將會難有作為，但對政府行政權(quán)的自由裁量權(quán)如果不加限制，這種自由裁量權(quán)憑著自我復(fù)制擴(kuò)張的本性就可能變得越發(fā)猖狂。用法律把政府的權(quán)力限制在合理的限度內(nèi)，既讓政府有權(quán)，能夠有所作為，又要讓政府的權(quán)力有限度，才能有效駕馭和控制。

地方政府權(quán)力、權(quán)限與政府責(zé)任緊密相連。人民國家賦予地方政府機(jī)關(guān)、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人及工作人員以一定的權(quán)力和權(quán)限，就是要他們運(yùn)用法定權(quán)力為人民、社會服務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。不負(fù)責(zé)任的政府其政治合法性必將遞減，而終會被人民拋棄。各級政府公務(wù)員必須樹立正確的權(quán)力觀，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。明確政府權(quán)力的來源在于人民的授予，手中掌握的權(quán)力是公共權(quán)力，而不是私有權(quán)力，絕不能以權(quán)謀私，以權(quán)害民，只能用它來保護(hù)、實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。

按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，通過改革不斷消除官僚主義。鄧小平曾痛斥官僚主義，揭露其主要表現(xiàn)和危害，其中就有“高高在上，濫用權(quán)力，不負(fù)責(zé)任，不守信用”等，雖已大有改變，但徹底鏟除，仍是任重道遠(yuǎn)。

地方政府的權(quán)力是它的資源和有所作為的憑借，是它履行職能的保證；權(quán)限是地方政府行動的邊界與休止符，是人民約束政府的韁繩；責(zé)任是地方政府的價(jià)值所在和權(quán)力、權(quán)限的效用體現(xiàn)。進(jìn)一步明確授權(quán)，需要通過健全法制，做到依法授權(quán)；依法設(shè)限；依法明責(zé)。通過實(shí)行政務(wù)公開，讓人民對地方政府的行政能夠知情放心、制約有度、監(jiān)督有力。

努力創(chuàng)造條件，逐步推行地方政府首長的普遍選舉制度，按照黨管干部的原則，由執(zhí)政黨推薦重要干部人選，在地方政府轄區(qū)內(nèi)實(shí)行民主選舉，實(shí)行首長組閣制，地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子的組成人選由行政首長提名，地方人大或者常委會決定并任免。一可擴(kuò)大地方政府的民意基礎(chǔ)，二可節(jié)約政治成本，提高地方政府對人民負(fù)責(zé)的意識。同時(shí)，強(qiáng)化人民代表、人大對地方政府的質(zhì)詢、彈劾權(quán)。并且明確，如果地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子中的成員嚴(yán)重違法犯罪，行政首長應(yīng)該負(fù)連帶責(zé)任。推薦者必須對被推薦人進(jìn)行教育、監(jiān)督，并且要負(fù)連帶責(zé)任。如此，那些極少數(shù)官官相護(hù)、買官賣官、跑官要官、以權(quán)謀私、濫用職權(quán)的政府官員就難有藏身之地，越權(quán)、怠權(quán)也就難有市場。要嚴(yán)格行政首長負(fù)責(zé)制，把權(quán)力、權(quán)限落實(shí)到責(zé)任上。在2003年上半年的那場抗擊“非典”的斗爭中，衛(wèi)生部長的更替、北京市長的辭職以及少數(shù)官員被給予不同程度的黨紀(jì)政紀(jì)處分，實(shí)踐表明，行政首長負(fù)責(zé)制絕不只是一句空話。

隨著市場在國家的宏觀調(diào)控下對資源配置發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，地方政府的權(quán)力必然會從一些領(lǐng)域和事務(wù)上淡出，地方政府的權(quán)力、權(quán)限、職能、責(zé)任的內(nèi)容和方式都面臨著重大的轉(zhuǎn)型，形成比較定型化的機(jī)制尚需假以時(shí)日。隨著政府改革的深化，中國地方政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和權(quán)力、權(quán)限、職能、責(zé)任、利益機(jī)制必將更加趨向合理。