導(dǎo)語：產(chǎn)能過剩與地方政府進入沖動一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩問題是由多種因素決定的，它不僅是一種企業(yè)行為，而且也是一種政府行為。地方政府對增長速度和職位升遷的雙重激勵，引發(fā)地方政府與中央政府以及地方政府之間的博弈，并在產(chǎn)能過剩形成過程中起著推波助瀾的作用。“解鈴還需系鈴人”，解決產(chǎn)能過剩問題，首先要改變地方政府的進入預(yù)期，使地方政府行為合理化。

關(guān)鍵詞產(chǎn)能過剩地方政府進入沖動進入博弈

近年來，我國不少行業(yè)由于盲目投資、低水平擴張，導(dǎo)致生產(chǎn)能力的嚴重過剩，這已經(jīng)成為經(jīng)濟運行的突出問題。目前，鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能已大于市場需求112億噸，而在建、擬建生產(chǎn)能力還有115億噸；電解鋁行業(yè)產(chǎn)能已高達1030萬噸，而其中閑置能力就有260萬噸；鐵合金行業(yè)現(xiàn)有產(chǎn)能2213萬噸，企業(yè)開工率僅為40%左右；焦炭行業(yè)產(chǎn)能超出需求1億噸，而在建和擬建能力還各有3000萬噸；汽車行業(yè)產(chǎn)能過剩200萬輛，在建能力還有220萬輛。除了上述行業(yè)之外，水泥、電力、煤炭、紡織行業(yè)也潛存嚴重的產(chǎn)能過剩問題。在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，這種生產(chǎn)能力的嚴重過剩，是由多種因素決定的，它不僅是一種企業(yè)行為，而且也是一種政府行為，地方政府的進入沖動在產(chǎn)能過剩形成過程中起著推波助瀾的作用。

一、地方政府：轉(zhuǎn)軌時期市場進入的重要決策主體

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，我國政府對國有企業(yè)實行高度集權(quán)的管理體制，企業(yè)完全是上級行政部門的附屬物，政府成為市場進入的唯一決策主體，項目設(shè)計、資金籌措都是以政府為主，這些都是建立在政企不分和國家財政主導(dǎo)型國民收入分配結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的。改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌，市場進入決策主體開始出現(xiàn)位移，企業(yè)已經(jīng)逐步成為市場進入的主要力量，但政府在市場進入決策中并沒有完全退出。

地方政府的市場進入行為，不僅基于對政績和財政收入的考慮，具有市場進入動力，而且還具備控制市場進入的手段。首先，地方政府是國有資本投資主體，對國有資本投向具有決定權(quán)；其次，目前地方政府還是招商引資主體，招商項目的設(shè)計、招商談判和優(yōu)惠政策的制定都要通過地方政府，對外資進入規(guī)模和進入產(chǎn)業(yè)，地方政府在很大程度上起著決定作用，甚至有些地方將招商引資作為政府的“一把手”工程，級級下任務(wù)，層層下指標，完不成任務(wù)指標扣減工資和獎金；第三，對于一般社會投資項目雖然取消了審批制，但還是要通過有關(guān)部門的核準，地方政府可以通過操縱土地價格、銀行貸款以及環(huán)保和安全標準等，控制企業(yè)的進入與退出。因此，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，我國的市場進入的決策權(quán)開始從政府的獨家壟斷，轉(zhuǎn)向在政府與企業(yè)之間進行配置。政府與企業(yè)已逐步成為市場進入的共同決策主體，市場進入是政府進入決策與企業(yè)進入決策變量的函數(shù)。當然兩者之間對企業(yè)進入函數(shù)的影響程度是不盡相同的，這主要是由以下幾個因素決定的：

一是取決于進入企業(yè)所處的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)。政府對市場進入決策的影響力比較大的部門，主要是一些關(guān)系到國民經(jīng)濟命脈的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，諸如鋼鐵、煤炭、水泥、汽車、石化、電力等。一方面，這些行業(yè)投資規(guī)模大，對國民經(jīng)濟具有很強的帶動效應(yīng)，可以充分體現(xiàn)地方政府政績，對于地方政府而言具有極大吸引力；另一方面，這些行業(yè)進入的行政門檻較高，地方政府具有很強的調(diào)控手段，沒有地方的拍板，新項目難以上馬。而對一些競爭性產(chǎn)業(yè)政府的影響力就比較弱些，企業(yè)在市場進入方面往往起著主要作用。

二是取決于企業(yè)所處的外部市場環(huán)境。企業(yè)的市場進入所需要的資金、勞動力、土地等生產(chǎn)要素以及企業(yè)產(chǎn)品銷售的市場化程度越高，企業(yè)在市場進入中所起的作用就比較大，而政府的影響就比較小。

三是取決于國有企業(yè)體制改革的深度與廣度，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革的進展情況。國有企業(yè)和國有控股企業(yè)，是政府所能掌握市場進入的重要資源。因此，一個地區(qū)國有或國有控股企業(yè)比重越大，政府對市場進入的話語權(quán)也越強；而企業(yè)產(chǎn)權(quán)越是多樣化、分散化，國有資本所占的比重就越少，政府對企業(yè)市場進入行為的控制就越微弱。

二、地方政府進入目標多元化與市場進入沖動

當政府可以影響企業(yè)的進入、退出行為時，企業(yè)的進入與退出行為，在一定程度上也就成為政府的行為，政府的進入、退出目標實際上也就成為影響企業(yè)行為目標的一個重要變量。在我國，政府作為市場進入的一個重要決策主體時，其進入目標是多元化的。地方政府在進行市場進入決策時，不僅要考慮企業(yè)市場進入的經(jīng)濟效益而且還要考慮到經(jīng)濟的穩(wěn)定增長、充分就業(yè)等。而這兩個目標往往是矛盾的，況且政府的決策具體是由政府官員個人做出的，他們也是經(jīng)濟人。

因此，政府的市場進入目標是多元化的，具有明顯的雙重性標準，除了經(jīng)濟效益準則以外，還有非贏利的行政目標，其中包括經(jīng)濟增長速度、財政收入、社會穩(wěn)定、擴大就業(yè)、社會福利、政府名聲與政績，以及背后隱藏著的政府官員的個人目的，等等。

一般說來，經(jīng)濟增長速度、財政收入、擴大就業(yè)、提升政府政績，是與增加投資數(shù)量、擴大生產(chǎn)規(guī)模密切相關(guān)的。因此，行政目標與市場進入、投資規(guī)模呈正相關(guān)的線性關(guān)系；而按照經(jīng)濟生活中普遍存在的邊際收益遞減規(guī)律，經(jīng)濟效益目標又是與投資規(guī)模呈上凸的函數(shù)關(guān)系?？梢?，在一定條件下，即投資效益函數(shù)值到達頂點后，投資增長與投資效益、行政目標與經(jīng)濟目標是相矛盾的，因而，政府的市場進入必須對二者進行權(quán)衡，以求得總目標的最大化。

這就是說，在政府進入目標多元化的情況下，政府的市場進入不會把投資規(guī)模定在利潤最大化的水平上，這時政府的均衡投資必然大于利潤最大化的均衡投資，由此產(chǎn)生了過度的進入行為，而且行政目標的權(quán)重越大，投資對總目標的貢獻系數(shù)越大，政府均衡投資與利潤最大化的均衡投資的偏離值也越大。因此，政府的市場進入目標的多元化，往往導(dǎo)致比利潤最大化更強烈的擴張行為，實際上是以資本收益率的犧牲為代價的。

三、地方政府和中央政府的進入博弈

中央政府與地方政府的投資行為，從根本上看都是為了促進國民經(jīng)濟發(fā)展，其基本目標是一致的，這是毋庸置疑的。但是，中央政府作為國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控中心，更注重國民經(jīng)濟的綜合平衡，社會生產(chǎn)力的合理布局。而地方政府則更注重封閉式、區(qū)域性經(jīng)濟利益。因此，在市場進入中，中央政府與地方政府的博弈，主要表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)政策的管制與反管制方面。

這種進入博弈存在的主要空間在于：

1.為了避免重復(fù)建設(shè)，低水平擴張，防止資源浪費，中央政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，對全國性的重大建設(shè)項目進行的數(shù)量控制與市場準入是完全必要的。但是，按照各地的資源稟賦、市場狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平等條件，建設(shè)項目地區(qū)的布局具有一定的機動性。比如，一個石化項目可以放在山東，也可以放在廣東；一個汽車廠可以建在上海，也可以建在南京，而且可能都有一些道理。這樣，地方政府在申報投資項目時，總可以拿出理由充足的“可批性”報告，或者是強調(diào)自己的資源優(yōu)勢，或者是訴說自己的種種困難，或者是進行攀比，要求中央“一碗水端平”，總之，他們可以利用各種手段與中央政府討價還價，以達到爭取項目立項或中央投資的目的。

2.政府調(diào)控市場進入的主要手段有項目核準，制訂環(huán)境、安全、資源利用準入標準，控制土地、信貸等，由政府的行政系統(tǒng)控制“長線”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但項目核準制在管理上實行分級核準的原則，各級政府的核準權(quán)限以建設(shè)規(guī)模和建設(shè)階段予以劃分。建設(shè)項目有限額以上和限額以下之分，限額以上的建設(shè)項目需報國務(wù)院或國家發(fā)展改革委員會核準，限額以下建設(shè)項目則由地方政府自行決定。在不同時期、不同行業(yè)和不同投資來源項目的限額是不同的。如，按照2004年《外商投資項目核準暫行管理辦法》規(guī)定，總投資在1億美元及以上的鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元及以上的限制類項目，由國家發(fā)展改革委員會核準項目申請報告；其中總投資5億美元及以上的鼓勵類、允許類項目和總投資1億美元及以上的限制類項目，由國家發(fā)展改革委員會對項目申請報告審核后報國務(wù)院核準?？偼顿Y1億美元以下的鼓勵類、允許類項目和總投資5000萬美元以下的限制類項目，由地方政府部門核準。省級以下核準機關(guān)的核準權(quán)限，由省級人民政府確定。5000萬美元以下限制類項目須由省級發(fā)展改革部門核準，項目核準權(quán)不得下放。

在這種投資管理體制下，地方政府有權(quán)核準的項目，已經(jīng)包括了大部分地方和企業(yè)愿意優(yōu)先考慮的中小型投資項目。即使是限額以上的項目，由于地方政府與中央政府之間存在著信息不對稱，地方政府也可以利用自身的信息優(yōu)勢，避開中央政府的管制與約束。一是將大項目“化整為零”，低估項目成本，以技改名義搞基建，等等；二是“先斬后奏”，項目未經(jīng)審批同意，擅自動工上馬，不管上報項目能否通過核準，就擅自與外商簽約，造成既成事實，給上級政府施加壓力；三是“謊報軍情”，或者隱瞞配套項目爭取立項，或者明知中央要“砍一刀”而故意多報投資。

3.由于我國地域廣闊，各個地方因資源稟賦條件等原因?qū)е陆?jīng)濟發(fā)展不平衡，要求中央政府在制定政策時，不得不以“各地根據(jù)本地情況”為由，給地方在貫徹政策時留有余地。這種作法既可以調(diào)動地方政府的積極性，防止因政策剛性或不合理所帶來的社會成本，同時也給地方政府執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策時留有空間：在中央的產(chǎn)業(yè)政策指向與地方的利益指向相一致時，這種政策效應(yīng)得到不斷的放大。而當中央制定的產(chǎn)業(yè)政策指向與地方利益指向不一致甚至是抵觸時，地方政府往往會討價還價，甚至與下屬企業(yè)一起采取暗中抵制的合謀行為，使這種政策的效應(yīng)被削弱，甚至起不到實際的作用。在一般情況下，市場進入屬于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)增量調(diào)整，與地方政府的經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的目標相吻合，地方政府往往會放大與擴張這種產(chǎn)業(yè)政策效應(yīng)；而市場退出屬于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的存量調(diào)整，從短期效果看往往是與地方政府的發(fā)展目標與穩(wěn)定目標相背離的，因此，地方政府往往會盡量縮小與削弱這種政策效應(yīng)。這一點在壓縮重復(fù)建設(shè)項目淘汰落后產(chǎn)業(yè)時表現(xiàn)得特別明顯。

四、地方政府之間的進入博弈

目前，我國地方政府的市場進入具有雙重動機，一是經(jīng)濟動機，即為地區(qū)的經(jīng)濟產(chǎn)出和地方稅收的最大化而競爭；二是政治動機，即為創(chuàng)造政績，獲取各自的仕途晉升而競爭。因此，市場進入的競爭首先表現(xiàn)為地方政府之間的競爭，然后才表現(xiàn)為企業(yè)之間的競爭，即地方政府努力憑借其行政權(quán)力及經(jīng)濟實力幫助本地企業(yè)進入市場，擴張實力，從外部吸納稀缺資源，并通過市場進入創(chuàng)造更多的生產(chǎn)性利潤，從而擴大地方政府的剩余分享額，并獲取政治晉升的資本。因此，企業(yè)之間的市場進入競爭的背后，實際上反映了作為這些企業(yè)的出資者和控制者的不同級別、不同區(qū)域政府之間的市場進入競爭，并形成了不同級別、不同區(qū)域政府之間的市場進入博弈。在這種市場進入博弈中，各個地方政府同時行動，根據(jù)自身掌握的信息預(yù)測對方行為，并以此為前提選擇使自身利益最大化的行動。

假定有甲、乙兩地政府，在市場進入方面，他們都面臨著進入與不進入的選擇，從而形成四種可能的選擇組合，而每一種選擇組合，都給甲、乙政府帶來不同的結(jié)果。第一種組合為甲、乙政府都不進入，其結(jié)果他們的績效所得都為零，即(0，0)；第二種組合為甲、乙政府都進入，在市場容量有限的情況下，其進入結(jié)果，必然造成生產(chǎn)能力過剩，產(chǎn)品積壓，企業(yè)虧損，雙方的損失均為-1，即(-1，-1)；第三種組合是一方政府進入，另一方政府不進入。比如，甲政府進入，乙政府不進入，這時甲政府獨自獲得進入效益，乙政府不進入從經(jīng)濟上說并沒有多大的損失，但與甲政府相比，其政績卻相形見絀，表現(xiàn)總體績效為負效應(yīng)，其績效組合為(3，-2)；第四種組合為乙政府進入，甲政府不進入，其后果也是如此，其經(jīng)濟績效組合為(-2，3)。

第一種戰(zhàn)略組合顯然是暫時的、不穩(wěn)定的，受到巨大進入利益的誘惑，雙方政府總有一方遲早要進入市場。第三、四種組合盡管是社會福利最大選擇，也是上級政府所鼓勵、支持的，但是受到地方利益的驅(qū)動，這種戰(zhàn)略組合也是處于非穩(wěn)定狀態(tài)。因為如果甲(乙)政府進入市場，必然造成甲(乙)地經(jīng)濟發(fā)展和收益增加；而乙(甲)政府如果原地不動，不僅經(jīng)濟效益為零，而且與甲(乙)地相比政績相形見絀，無論對上級政府還是對當?shù)匕傩斩疾缓媒淮?，有礙于仕途晉升，顯然，這兩種組合也是一種不穩(wěn)定的戰(zhàn)略組合。由于在職位晉升博弈中，一個地方官員獲得提升的機會將會影響另一地方官員的提升機會，促使參與者只關(guān)心自己與競爭者的相對位次，對那些利己不利人(甚至利己損人)的事情激勵最充分，而對于那些利己又利人(更何況利人不利己)的帕累托合作則激勵不足。

因此，地方政府之間的進入競爭，最終只能以第二種組合為納什均衡點，即在甲政府選擇進入的條件下，乙政府選擇不進入的損失為-2，而選擇進入的損失為-1，兩弊相權(quán)取其輕，乙政府必然選擇進入策略；而在甲政府選擇不進入的條件下，乙政府選擇不進入的損失為0，而選擇進入的收益為3，兩利相權(quán)取其重，乙政府也必然選擇進入策略。同樣道理無論乙政府作何選擇，甲政府的理性選擇也是進入市場。在各級政府的自身利益驅(qū)動下，進行盲目投資擴張，拼命爭上項目，在地方政府之間形成市場進入競爭的白熱化局面。

在這種情況下，中央政府從全社會福利最大化出發(fā)，為了減少地方政府之間的盲目競爭，有必要對市場進入進行調(diào)控，從邏輯上說，可采取以下兩種辦法：一是采取利益補償，即由上級政府決定，只允許一方地方政府進入，并通過財政轉(zhuǎn)移支付的方法，“平調(diào)”該政府的進入收益，對不進入方的損失進行必要的補償①。這種試圖通過受益者提供補償以避免重復(fù)上馬、重復(fù)建設(shè)的作法，盡管一些學(xué)者曾在產(chǎn)業(yè)政策的理論研究中提出過，但在實踐中往往難以執(zhí)行與操作：首先，在目前的市場經(jīng)濟和政府分權(quán)體制下，上級政府缺乏這種“平調(diào)”的權(quán)威性；其次，即使能夠?qū)嵭小捌秸{(diào)”，各地方政府從自身的非經(jīng)濟目標(如擴大控制權(quán)、就業(yè)、政績等)出發(fā)，也會做出進入的決策。

二是采取行政命令，只允許一方政府進入，而不允許另一方政府進入。這種作法在傳統(tǒng)的高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟時代或許還能奏效，但在市場經(jīng)濟中，卻很難行得通。利益獨立化的地方政府，或是陽奉陰違，明不干暗干；或?qū)⒌胤秸g的進入博弈轉(zhuǎn)化為地方政府之間對上級政府的“攻關(guān)”博弈，各個地方政府將憑借經(jīng)濟實力加談判技巧，爭取上級政府的獨家進入許諾，爭奪壟斷進入市場的“租金”。這種地方政府間競相“攻關(guān)”博弈的結(jié)果，一方面造成爭取市場進入的“攻關(guān)戰(zhàn)斗”愈演愈烈，不斷升級，“攻關(guān)”成本不斷提高，近幾年，高層政府腐敗現(xiàn)象層出不窮，究其根源與此有著很大的關(guān)系；另一方面又會導(dǎo)致上級政府的政策發(fā)生扭曲、誤導(dǎo)，由于各地方政府的市場進入攻關(guān)，其作用力可能會相互抵消，實際上往往又會回到原有的納什均衡點：上級政府為了緩解來自各個方面的壓力，擺平方方面面的關(guān)系，不得不放松市場進入管制，批準所有項目上馬，造成市場進入壁壘的失效。

當然，由于各級政府部門控制的金融資源的數(shù)量是有限的，因而，其進入市場的資金受到這種資金來源的限制，既限制著進入市場的企業(yè)數(shù)量，又限制著進入市場的企業(yè)規(guī)模。而在二者發(fā)生矛盾的時候，各級政府往往會通過犧牲企業(yè)規(guī)模的方式，來滿足進入市場的企業(yè)的數(shù)量要求，增加企業(yè)的數(shù)量，進行撒胡椒面式的資金分配，比起發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟，這種方法更能滿足充分就業(yè)，更能擺平方方面面的進入要求與進入沖動，也更能體現(xiàn)地方政府的政績，因而也更受到各級政府的重視。其結(jié)果形成地方政府市場進入沖動與地方政府資金約束的矛盾，在這種情況下，預(yù)算限制實際上不能限制某個行業(yè)的市場進入的企業(yè)數(shù)量，而只能限制單個企業(yè)的生產(chǎn)能力與生產(chǎn)規(guī)模，只能限制企業(yè)可能產(chǎn)生與形成的規(guī)模經(jīng)濟與效益遞增的擴張行為，而無法阻止大量規(guī)模不經(jīng)濟的企業(yè)的不斷進入。

總之，產(chǎn)能過剩是任何社會都會存在的一種經(jīng)濟現(xiàn)象。一定程度的產(chǎn)能過剩，是市場經(jīng)濟中的常態(tài)。但是，在成熟的市場經(jīng)濟條件下，由于存在硬預(yù)算約束的市場主體和較為完善的市場體系，產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)間競爭具備優(yōu)勝劣汰機制，經(jīng)營不善的企業(yè)能較容易被其他企業(yè)并購甚至倒閉破產(chǎn)，即使產(chǎn)能過剩，市場也會迫使企業(yè)做出調(diào)整。第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國家推行以刺激需求為主的凱恩斯政策，一般不會存在長時期、大規(guī)模的產(chǎn)能過剩。但是，在我國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型時期，由于產(chǎn)能過剩是一種政府行為，而國家的宏觀調(diào)控又遇到地方政府的“阻?！倍y以貫徹到底，加上某些行業(yè)退出門檻高，沉沒成本大，而政府對環(huán)保等監(jiān)管不力，企業(yè)很容易將內(nèi)部成本外部化，使產(chǎn)能過剩問題成為難以治愈的頑疾。

“解鈴還需系鈴人”。解決產(chǎn)能過剩問題，首先要改變地方政府的行為，使地方政府行為合理化。為此，當前首先要解決以下兩個關(guān)鍵問題：一是要促進地方政府行政管理職能與國有資產(chǎn)管理職能相分離。地方政府作為一個地方的行政管理機關(guān)，主要行使經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等職責，不再履行國有資產(chǎn)的投資職能和保值增值責任；二是改革地方政府政績考核評價指標體系，特別要把反映經(jīng)濟質(zhì)量和效益狀況、反映能源資源消耗和環(huán)境影響程度、反映社會發(fā)展和人的全面發(fā)展情況的指標納入指標體系，引導(dǎo)各級地方政府自覺克服重速度輕效益、重投入輕產(chǎn)出、重數(shù)量輕質(zhì)量、重外延輕內(nèi)涵的傾向，真正按照科學(xué)發(fā)展觀的要求謀劃和推動經(jīng)濟的發(fā)展。

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