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近年來(lái)，許多地方出于工作需要，根據(jù)選舉法和代表法關(guān)于代表可以辭職的規(guī)定，出臺(tái)了具體的實(shí)施條例或辦法，建立和實(shí)施了人大代表辭職制度。在實(shí)施人大代表辭職制度過(guò)程中，由于對(duì)選舉法和代表法有關(guān)規(guī)定存在不同理解，因而對(duì)人大代表辭職制度也存在不同看法。

一、實(shí)施人大代表辭職制度的原因

（一）法律關(guān)于人大代表辭職的規(guī)定過(guò)于原則化，可操作程度低，需要對(duì)辭職規(guī)定進(jìn)行細(xì)化

選舉法關(guān)于人大代表的辭職問(wèn)題只是在第四十九條規(guī)定了代表向誰(shuí)提出辭職，而對(duì)于代表在什么樣的情況下可以辭職或必須辭職并沒有作出規(guī)定。如果沒有代表辭職制度，由于代表名額的限制，將影響地方各級(jí)人大代表的正常補(bǔ)選和代表活動(dòng)的開展，不能有效地發(fā)揮代表作用。代表法也只是規(guī)定代表可以辭職，卻未規(guī)定辭職條件、辭職程序等。按照以往慣例，只有觸犯法律或犯了錯(cuò)誤的人才會(huì)失去代表資格。而相當(dāng)一部分調(diào)離原選區(qū)的人大代表，并不是因?yàn)榉缸锘蛴绣e(cuò)誤，而是因工作需要調(diào)整了職務(wù)，改變了身份，并未調(diào)離或遷出本行政區(qū)域。選舉法第五十一條第二款規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補(bǔ)選。”按照這一法律規(guī)定，人大代表資格在代表調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域時(shí)，才會(huì)自行終止。因此，在沒有其他法定可以終止其代表資格的情形時(shí)，其人大代表資格仍然有效。對(duì)于這一部分人大代表因調(diào)動(dòng)工作而不能很好地服務(wù)原選區(qū)選民和選舉單位的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，現(xiàn)行的法律沒有規(guī)定，但實(shí)踐中需要解決這些問(wèn)題。因此，一些地方人大為了達(dá)到調(diào)整和完善代表結(jié)構(gòu)的目的，并使人大代表調(diào)整工作規(guī)范化，因而制定并實(shí)施了人大代表辭職制度。

（二）代表名額限制

雖然代表法和選舉法未對(duì)代表結(jié)構(gòu)作出具體規(guī)定，但總的原則是應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持代表的代表性、廣泛性和先進(jìn)性。我國(guó)目前實(shí)行的代表名額分配制度，一個(gè)選區(qū)或一個(gè)單位的代表名額是按一定的比例配置的，崗位職務(wù)的變動(dòng)自然會(huì)影響代表結(jié)構(gòu)的合理性。選舉法和有關(guān)規(guī)定對(duì)每個(gè)選區(qū)的代表名額及其代表人數(shù)有明確的基數(shù)和構(gòu)成比例的規(guī)定。按照代表法第四十一條的規(guī)定，代表沒有遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域，其代表資格不能終止。因此，如果調(diào)離工作崗位或者調(diào)出原選區(qū)但未遷出或者調(diào)離本行政區(qū)域的人大代表不辭職，代表不缺額，由于總額的限制，各政黨、各人民團(tuán)體和10人以上聯(lián)名就無(wú)法提出新的候選人，新到任的黨政機(jī)關(guān)正職領(lǐng)導(dǎo)干部就無(wú)法補(bǔ)選為人大代表獲得代表身份。實(shí)踐中，任期不滿5年變動(dòng)工作崗位的人大代表，特別是基層干部代表，占有相當(dāng)?shù)谋壤Ｋ麄儙ё咴x舉單位的代表名額，使原選舉單位不能及時(shí)補(bǔ)選人大代表，影響原選區(qū)的代表結(jié)構(gòu)，影響著原選區(qū)代表工作的開展，也造成有的地方代表偏多、有的地方代表偏少的情況。

（三）人大代表履行職務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要

按代表法的規(guī)定，人大代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位保持密切聯(lián)系，聽取和反映他們的意見和要求，在自己的崗位上貫徹執(zhí)行人大的決議、協(xié)助憲法和法律的實(shí)施、協(xié)助本級(jí)人民政府推行工作、努力為人民服務(wù)，同時(shí)接受原選區(qū)選民或者原選舉單位的監(jiān)督。我國(guó)目前實(shí)行的是兼職代表制，因此，從一個(gè)方面講，人大代表的職務(wù)是與其本職工作有著緊密聯(lián)系的。如果人大代表由于失去崗位職務(wù)或不能很好地通過(guò)崗位職務(wù)履行代表職務(wù)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)已失去了代表性，不再具備擔(dān)任代表職務(wù)的條件。而新到該崗位的工作人員，由于代表名額的限制又不能及時(shí)補(bǔ)選為人大代表。因此，有的同志認(rèn)為，及時(shí)動(dòng)員上述調(diào)離原工作崗位的代表辭去代表職務(wù)，根據(jù)需要補(bǔ)選相應(yīng)崗位的人員為人大代表，有利于優(yōu)化人大代表的結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)人大代表的代表性。如果不及時(shí)在屆內(nèi)對(duì)這些代表進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，就可能使原選區(qū)或原選舉單位的意見和要求不能及時(shí)得到反映，使集體行使權(quán)力的完整性、權(quán)威性受到影響。

（四）人大代表調(diào)離原選舉單位，不利于原選舉單位對(duì)自己選出的代表實(shí)施監(jiān)督

選舉法第四十三條、代表法第五條規(guī)定，全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，受原選區(qū)選民或原選舉單位的監(jiān)督。選民或者選舉單位有權(quán)依法罷免自己選出的代表。近年來(lái)，隨著人大代表地位的不斷提高，爭(zhēng)當(dāng)人大代表的現(xiàn)象越來(lái)越突出，要求對(duì)人大代表實(shí)施監(jiān)督的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)烈。逐步建立和完善對(duì)人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的監(jiān)督機(jī)制，已經(jīng)提到各級(jí)人大常委會(huì)的議事日程上來(lái)。然而，代表由選舉單位選出后調(diào)離該選區(qū)或選舉單位，其參加代表工作和活動(dòng)就受到很大限制，不便于及時(shí)了解原選區(qū)或原選舉單位人民群眾的意愿，不能更準(zhǔn)確地反映原選區(qū)或原選舉單位人民的要求。同時(shí)，這些代表執(zhí)行代表職務(wù)的情況，也不便被原選區(qū)或原選舉單位所掌握，必然影響或制約選民或選舉單位對(duì)自己選出的代表實(shí)施有效的監(jiān)督。因此，將調(diào)離原選區(qū)或原選舉單位的代表經(jīng)過(guò)必要的制度程序及時(shí)進(jìn)行調(diào)換，既是加強(qiáng)原選區(qū)選民或原選舉單位對(duì)代表監(jiān)督的需要，也有利于加強(qiáng)人大代表與原選區(qū)選民或原選舉單位的聯(lián)系。

（五）觀念上的原因

長(zhǎng)期以來(lái)，人大代表在一些人的心目中是一個(gè)榮譽(yù)稱號(hào)，不少代表重視當(dāng)選人大代表后的榮譽(yù)，而忽視了它作為一種職務(wù)的責(zé)任。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，這種觀念上的問(wèn)題無(wú)法解決。同時(shí)，憲法和法律賦予人大代表的各項(xiàng)權(quán)利，歸納起來(lái)達(dá)17項(xiàng)。榮譽(yù)和權(quán)利使得許多調(diào)離原選區(qū)或原選舉單位的人大代表不愿意辭去代表職務(wù)。實(shí)行人大代表辭職制度，則有助于改善這一狀況。

二、人大代表辭職制度的內(nèi)容

各地建立的代表辭職制度的內(nèi)容主要包括：

（一）實(shí)施人大代表辭職制度的工作原則

從目前各地方建立的辭職制度看，大都包含以下原則：1.依靠黨的領(lǐng)導(dǎo)的原則。實(shí)施人大代表辭職制度時(shí)，一般是先向黨委請(qǐng)示匯報(bào)。2.發(fā)揚(yáng)民主、依法辦事的原則。實(shí)施代表辭職制度，一般都事先依法制定人大代表辭職的有關(guān)條例、規(guī)定或?qū)嵤┘?xì)則，并嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定。而且對(duì)執(zhí)行代表辭職制度規(guī)定或細(xì)則有相應(yīng)的監(jiān)督辦法，防止代表辭職制度的濫用。同時(shí)，在實(shí)際操作中，為保證代表辭職制度不違背原選區(qū)選民或原選舉單位的意愿，工作變動(dòng)也好，執(zhí)行代表職務(wù)不力也好，是否應(yīng)當(dāng)辭職，一般先征求原選區(qū)選民或原選舉單位的意見。3.自愿的原則。代表辭職制度體現(xiàn)自愿原則，尊重代表意愿，不違背代表和選民的意志。對(duì)沒有辭職意向的代表，大都先做細(xì)致的思想工作，由人大常委會(huì)或黨委組織部門出面進(jìn)行勸說(shuō)工作，使其自愿辭去代表職務(wù)。4.工作需要的原則。確定代表辭職建議名單主要根據(jù)人大工作的實(shí)際需要。因人大會(huì)議或代表工作需要，確需建議符合辭職條件的代表辭職的，通過(guò)做好思想工作建議其辭職。5.及時(shí)補(bǔ)選的原則。有關(guān)代表辭職后，依法做好缺額代表的補(bǔ)選工作。

（二）人大代表辭職制度的適用主體

從目前各地的規(guī)定看，人大代表辭職制度主要適用于以下幾種情形：1.調(diào)離原選區(qū)或原選舉單位。2.擔(dān)任地方黨委、政府主要負(fù)責(zé)人的人大代表調(diào)至其他部門工作。3.擔(dān)任黨政部門主要領(lǐng)導(dǎo)和人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人大代表改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或退休的。4.擔(dān)任群、團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人大代表調(diào)至其他部門工作的。5.因健康原因不能執(zhí)行代表職務(wù)的。6.其他原因，如當(dāng)選代表后長(zhǎng)期居住或生活在國(guó)外的；長(zhǎng)期在外地工作，與原選區(qū)選民無(wú)法聯(lián)系、不愿聯(lián)系的；當(dāng)選代表后沒有履行過(guò)代表職責(zé)、不參加人大會(huì)議或代表小組活動(dòng)的；犯有嚴(yán)重錯(cuò)誤在群眾中造成不良影響的人大代表等。

從有關(guān)地方人大代表辭職制度實(shí)施情況看，代表辭職制度的適用主體或?qū)ο罂煞譃閮深悾阂皇翘厥馍矸莸拇?，如“崗位代表”或“官員代表”。二是不作為、不積極履職的代表。綜觀當(dāng)前各地人大代表辭職制度的有關(guān)規(guī)定及實(shí)踐，有一個(gè)共同之處，就是把因工作崗位變動(dòng)，但又未調(diào)離本行政區(qū)域的、具有國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員這種特殊身份的人大代表，作為辭去人大代表職務(wù)的主要對(duì)象。

（三）實(shí)施人大代表辭職制度的工作程序

地方人大考慮到代表辭職既涉及法律性和程序性，又關(guān)系到辭職者本人，因此從法律和法理的角度出發(fā)，大都制定了人大代表辭職的具體程序。主要是：1.人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)定期了解代表變動(dòng)情況。2.人大常委會(huì)代表工作機(jī)構(gòu)根據(jù)代表變動(dòng)情況和工作需要，提出需要辭職和補(bǔ)選的名單。3.人大常委會(huì)主任會(huì)議討論研究。4.在人大常委會(huì)主任會(huì)議討論后，及時(shí)向同級(jí)黨委報(bào)告，取得黨委的同意和支持。5.與代表本人談話，向其提出辭職的建議。對(duì)需要辭職的代表，黨委相關(guān)部門在談話時(shí)，要向代表說(shuō)明辭職的原因、依據(jù)和程序，建議其提出辭職。為了讓代表滿意地接受辭職建議，有些地方人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)上門宣傳有關(guān)法律規(guī)定，做細(xì)致的思想工作。6.代表本人提出書面辭職申請(qǐng)，說(shuō)明辭職原因。7.代表資格審查委員會(huì)審查，提出接受辭職的建議報(bào)告，主任會(huì)議對(duì)建議報(bào)告進(jìn)行初審，決定是否列入常委會(huì)會(huì)議議程。8.人大常委會(huì)聽取并審議代表資格審查委員會(huì)的審查報(bào)告，以常委會(huì)全體組成人員的過(guò)半數(shù)表決通過(guò)接受代表辭職的決定。9.公告原選區(qū)或原選舉單位。10.及時(shí)補(bǔ)選缺額代表。對(duì)于代表辭職被接受的，根據(jù)工作需要和代表缺額的選區(qū)或界別，按照選舉法的規(guī)定，及時(shí)補(bǔ)選。

有的地方人大常委會(huì)在實(shí)施人大代表辭職制度時(shí)，采取了先讓人大代表辭去代表職務(wù)再公布行政調(diào)令的做法。

三、對(duì)建立和實(shí)施人大代表辭職制度的討論

（一）一類觀點(diǎn)認(rèn)為，代表屆內(nèi)辭職，是完善選舉制度的有機(jī)組成部分，能更好地發(fā)揮人大的職能。

1.有利于端正社會(huì)對(duì)人大代表的性質(zhì)和地位的認(rèn)識(shí)。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，實(shí)施人大代表辭職制度，把人大代表納入職務(wù)軌道，有助于端正社會(huì)對(duì)人大代表作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的性質(zhì)和地位的認(rèn)識(shí)，同時(shí)，也有助于增強(qiáng)人大代表的責(zé)任感、使命感。

2.有利于民主資源的優(yōu)化配置。人大代表調(diào)離原選區(qū)或原選舉單位后，聯(lián)系原選區(qū)選民或原選舉單位、接受原選區(qū)選民或原選舉單位的監(jiān)督有可能流于形式。人大代表辭職后可以讓出位置來(lái)給那些能夠充分反映選區(qū)選民要求和意愿的代表，從而實(shí)現(xiàn)民主資源的優(yōu)化配置。采取這樣的制度，既可以降低社會(huì)成本，又符合當(dāng)前實(shí)際。

3.有利于保持代表工作的連續(xù)性，確保代表作用更好地發(fā)揮。實(shí)施人大代表辭職制度，把不能、不愿、不盡心執(zhí)行職務(wù)的人大代表及時(shí)調(diào)整出代表隊(duì)伍，可以及時(shí)、合法地補(bǔ)選空缺的代表，保證代表在結(jié)構(gòu)上的合理性、界別上的廣泛性和素質(zhì)上的先進(jìn)性，也可以保證閉會(huì)期間各代表小組開展活動(dòng)，有利于代表作用的有效發(fā)揮，更重要的是能夠保證人大的權(quán)威性和代表結(jié)構(gòu)的完整性。

4.建立代表辭職制度有充足的法律依據(jù)。⑴選舉法第四十九條和代表法第四十一條關(guān)于代表可以辭職的規(guī)定是法律對(duì)代表辭職最直接、最明確、最重要的規(guī)定。⑵根據(jù)代表法第四條和第五條的規(guī)定，作為選區(qū)選舉的人大代表，在履行代表職務(wù)過(guò)程中，不但要與選區(qū)選民保持密切的聯(lián)系，還應(yīng)該受到他們的監(jiān)督。如果這些代表因工作調(diào)動(dòng)的原因而離開自己原來(lái)的選區(qū)，不能達(dá)到法律規(guī)定的要求，辭去代表職務(wù)是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

（二）另一類觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然人大代表辭職制度的實(shí)施取得了一定的效果，但也存在一些問(wèn)題。

1.辭職制度的適用問(wèn)題。從代表法和選舉法看，對(duì)人大代表可通過(guò)3種方式終止其代表資格：由于犯錯(cuò)誤或選民不滿意而罷免；自愿辭職；代表資格自行終止（如病逝）。代表如有違法違紀(jì)、工作嚴(yán)重失職或不能履行代表職責(zé)等情況的發(fā)生，應(yīng)適用罷免程序，選民或選舉單位有權(quán)罷免自己選出的代表，這也是我國(guó)選舉法的一項(xiàng)重要原則。但目前存在的問(wèn)題是，一些地方人大常委會(huì)在人大代表犯嚴(yán)重錯(cuò)誤或選民不滿意時(shí)，用辭職代替罷免，適用代表辭職規(guī)定使其失去代表資格。有學(xué)者認(rèn)為，在處理代表資格問(wèn)題上，原選區(qū)選民有權(quán)罷免自己選出的代表，這是選舉權(quán)的延伸，也是對(duì)選舉權(quán)的一種保護(hù)。以辭職代替罷免，將原選區(qū)選民和原選舉單位置之一旁，忽視了對(duì)選民享有的這項(xiàng)罷免權(quán)的保護(hù)，實(shí)質(zhì)上剝奪了選民的這一權(quán)利，弱化了監(jiān)督手段和效果，降低了人大的權(quán)威性。

2.有關(guān)組織建議人大代表辭職的做法沒有法律依據(jù)，超越了權(quán)限。建議代表辭職缺乏法律依據(jù)，法律沒有授權(quán)任何機(jī)關(guān)和個(gè)人有要求代表辭職的權(quán)力，建議代表辭職是一種權(quán)力運(yùn)作的偏差和錯(cuò)位。人大代表的地位是憲法和法律賦予的，代表資格的終止只能依法進(jìn)行，在法律之外，人大常委會(huì)以及有關(guān)組織都無(wú)權(quán)建議人大代表辭職，無(wú)權(quán)妨礙甚至剝奪代表的權(quán)利。作為縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表，除了法律對(duì)停止執(zhí)行代表職務(wù)和代表資格終止的規(guī)定外，無(wú)論其是否適合擔(dān)任代表職務(wù)，還是其能否履行代表職務(wù)，最終決定的權(quán)力都應(yīng)由選區(qū)選民來(lái)行使。是否服務(wù)選民，原選區(qū)選民最有發(fā)言權(quán)。繞過(guò)原選區(qū)選民，擅自為原選區(qū)選民做主，實(shí)質(zhì)是不尊重原選區(qū)選民意愿，其目的是為了解決無(wú)法補(bǔ)選的問(wèn)題，而非為了維護(hù)原選區(qū)選民的合法權(quán)益。

代表辭職制度確立后，難以避免一些侵權(quán)現(xiàn)象。比如當(dāng)有關(guān)機(jī)關(guān)和組織向人大代表提出辭職建議后，代表明確表示有愿望、有能力履行好代表職務(wù)，而有關(guān)機(jī)關(guān)和組織如果仍然反復(fù)給被建議辭職的代表做工作，最終使被建議辭職的代表極不情愿地提出辭職。這種情況違背了代表本人的意愿。

在人大代表辭職制度的實(shí)際操作中，出現(xiàn)了較多數(shù)量的建議代表辭職的情況，許多地方都是有關(guān)機(jī)關(guān)和組織在發(fā)揮主導(dǎo)作用，讓組織部門找人大代表談話，人大常委會(huì)或其主任會(huì)議建議代表辭職，這與自下而上的選舉規(guī)則、與代表由選民決定的規(guī)則產(chǎn)生了根本沖突，是對(duì)選民意愿的漠視。現(xiàn)行法律并未賦予機(jī)關(guān)和組織可以找代表談話規(guī)勸人大代表辭職，也未賦予人大常委會(huì)或其主任會(huì)議建議人大代表辭去代表職務(wù)的權(quán)力。這種做法有人大工作、代表工作行政化之嫌。人大代表制度作為我國(guó)民主制度的重要組成部分，民主是其基石。而民主選舉的核心要求就是充分尊重選民的意志，而不是依靠行政命令來(lái)達(dá)到民主的目標(biāo)。以行政方式強(qiáng)行將自己的意志注入民主制度的運(yùn)行，這是與人大的民主價(jià)值取向背道而馳的。

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