導語：水利水電項目管理機制創(chuàng)建思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1大型水利水電項目建設管理機制探索的必要性

目前，我國水電總裝機容量超過2億kW，根據(jù)上述目標，加上1.2億kW的水電計劃，到“十二五”末期我國水電的裝機容量將達到3.2億kW。即，今后5年每年的水電裝機將達2000萬kW以上。據(jù)悉，2010年經國家發(fā)展改革委和國家能源局同意的16個水電站項目中，多數(shù)為大型水利水電項目。提升以水電為重點的清潔能源，優(yōu)化電源結構，是滿足中國經濟持續(xù)健康發(fā)展、保障能源供應的有效手段。但長期以來，我國的水利水電開發(fā)存在多種體制和管理模式，尤其是進入市場經濟為導向的近十多年來，水利水電建設是多龍治水，其項目的功能和建設體制及管理模式五彩紛呈。這些模式之中從項目開發(fā)功能上主要分為水電項目、水利水電項目。水電項目又主要以水力發(fā)電為主，同時還能兼顧如航運、防洪等社會功能。這種水電開發(fā)基本上均由企業(yè)承擔，其投資回收和效益均是從合理電價中取得。而水利水電項目的主導功能是引水、灌溉、防洪，發(fā)電是其次要功能。此種項目通常由政府投資，主要起公益作用；但由于國家財政安排問題，有大量的水利水電工程長期難以開發(fā)，大大影響項目功能的盡早發(fā)揮和所在區(qū)域的社會發(fā)展。而引進企業(yè)參與此類項目的開發(fā)和建設管理，可促進項目盡早建成進而造福社會。為此，探索與總結此類項目的建設管理機制就極具現(xiàn)實和深遠意義。

2大型水利水電項目建設管理必須頂層設計、科學規(guī)劃

2.1從政府高度整合資源，選優(yōu)比優(yōu)，科學規(guī)劃，提前儲備，以利篩選

水資源開發(fā)利用是交叉學科，大型水利水電項目是政治、經濟、社會、文化、生態(tài)“五位一體”的系統(tǒng)工程，必須發(fā)揮“社會主義集中辦大事”的優(yōu)勢，利用水利水電行業(yè)科技資源和市場要素，精心調研、細化研究，從頂層把控水資源的能源效益、生態(tài)效益、生產效益和生活效益，立足水利水電可持續(xù)發(fā)展，堅持“人水和諧”，把體現(xiàn)防洪、灌溉、發(fā)電、攔沙、航運、旅游、生態(tài)效益的水利水電工程納入國家戰(zhàn)略規(guī)劃和重點工程計劃，集成過去“水利水電建設指揮部”的成熟經驗，主導綜合效益的最大化。從資源配置方式（人力、物力和財力）上積極支持，解決市場形勢下企業(yè)開發(fā)建設大型水利水電工程的外部性問題；同時，防止以“公益性”為噱頭，爭奪相對稀缺的水利水電資源，而不能實現(xiàn)其開發(fā)的初衷。如火電行業(yè)前幾年發(fā)展迅猛，其理由大多是上大壓小、節(jié)能減排，結果是減排不等于不排，火電碳排放總量還是在遞增；體現(xiàn)綜合效益的水利水電建設，最終只停留在發(fā)電單一功能上，其他功能的配套基礎、設施建設和功能發(fā)揮遙遙無期。亭子口水利樞紐工程（以下簡稱“亭子口工程”）是嘉陵江干流梯級開發(fā)中以防洪、灌溉及城鄉(xiāng)供水、發(fā)電為主，兼顧航運，并具有攔沙減淤等綜合利用效益的控制性工程。其壩址控制流域面積61089km2，占嘉陵江流域面積的39%；總庫容為40.67億m3，調節(jié)庫容17.32億m3，具有年調節(jié)能力；電站裝機1100MW，保證出力187～162.7MW（灌溉前～灌溉后），多年平均發(fā)電量31.75億～29.51億kW•h（灌溉前～灌溉后）；通航建筑物采用500t級鋼絲繩卷揚平衡重式垂直升船機，航道標準為Ⅳ級；電站投產后能改善四川電網水電站的調節(jié)性能，減少豐水期四川水電的棄水電量，提高四川電網的穩(wěn)定水平；汛期與下游城市堤防工程聯(lián)合運用，可使下游城市的防洪標準提高到50年一遇，沿江鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中居民區(qū)及農田的防洪標準提高到10年一遇；通過自流引水方式向灌區(qū)提供充足水源，基本解決約19.5萬hm2農田灌溉用水，并為灌區(qū)內儀隴、營山、岳池等縣城工業(yè)和生活用水及農村蓄飲水安全提供水源保障；除其自身巨大的發(fā)電效益外，通過亭子口水庫的調節(jié)，下游15座梯級電站保證出力增加188MW、年電量增加約4.5億kW•h，梯級補償效益顯著；可渠化嘉陵江廣元至蒼溪河道內干流、支流約200km的航道，還可平均增加下游枯季流量111m3/s，將進一步改善下游通航條件；建成后，將攔截部分水庫來沙，可延緩下游嘉陵江干流已建和待建的15級低水頭徑流式梯級電站和長江三峽水庫的泥沙淤積速度。開工之時，就被列為西部大開發(fā)重點工程，國家完善長江防洪體系六大重點工程之一，四川省“再造一個都江堰灌區(qū)”骨干工程，國家、四川省及廣元市承諾27億元水利補助資金。工程建設在遭受“5•12”汶川地震災害和世界金融危機期間，仍保持有序推進。

2.2建立水利水電協(xié)調發(fā)展機制，把政策的可操作性放在第一位

水利水電建設項目審批的主要程序包括項目建議書、可研報告審批和開工審批三個階段。一段時間以來，由于社會對水利水電建設負面聲音不斷增多，國家層面要求的文件也越來越多，前期工作量相應大幅增加，業(yè)主負擔不斷加重。據(jù)了解，一座大型水利水電站在完成最后核準前需經歷17道遞進式關卡，幾乎每個環(huán)節(jié)都需取得行政主管部門的批文。只要一個環(huán)節(jié)遇阻，整個工作就會停滯?？傊?，水利水電建設工期長短，主要受相關主管部門的審批程序快慢影響。未來，我國水利水電建設速度能否加快，取決于國家行政程序的科學優(yōu)化，建立水利水電協(xié)調發(fā)展機制，把政策的可操作性放在第一位，進一步轉變政府職能，提高效率，力促關系國計民生的好項目盡快上馬，實現(xiàn)多方共贏局面，真正把多種資源引導、配置到促進項目提高競爭力和可持續(xù)發(fā)展方面上去。

3大型水利水電項目建設管理必須理清思路，解決問題

3.1優(yōu)化環(huán)境，確保共建共贏

市場經濟形勢下，大型水利水電項目建設猶如“五龍治水”、“八馬拉車”、演奏大型交響樂，雖然業(yè)主主導，但要保證項目順利推進，還需靠市場配置資源，必須發(fā)揮各方優(yōu)勢，調動各方積極性。沒有良好的環(huán)境支撐，就會出現(xiàn)“掣肘”、“雜音”，項目進程就會受到影響。亭子口工程開發(fā)建設的這幾年來，項目業(yè)主從組織、溝通、協(xié)調等方面積極努力，總攬全局、統(tǒng)籌兼顧，有效整合人員、隊伍、資源、環(huán)境等各方面因素，實現(xiàn)了業(yè)主單位與參建各方和諧、人與自然和諧、企業(yè)與當?shù)卣椭C，形成了推進工程建設的強大合力。參建各方和諧。設計單位注重優(yōu)化設計、科技進步、與各方協(xié)調溝通、技術交底和現(xiàn)場服務；監(jiān)理單位重點放在了現(xiàn)場質量監(jiān)督控制和工藝、工序、單元、分部驗收考核上；施工單位則將重點放在了優(yōu)化節(jié)點工期、工藝工序實施和成品保護上；質量監(jiān)督中心將重點放在了行業(yè)管理、技術指導和現(xiàn)場檢測上。參建各方聯(lián)手在工程管理中形成了4個管理層級：頂層為樞紐工程建設委員會，二級為督導隊全日巡視，三級為監(jiān)理全過程監(jiān)督，四級為施工承包商作業(yè)。此外，四川省水利基本建設負責實現(xiàn)質量監(jiān)督的全覆蓋。業(yè)主與參建單位沒有大的合同糾紛；工程建設中共用設備、設施，交叉作業(yè)，各參建單位之間能做到互諒互讓、互幫互助，在抗震救災、抗洪搶險等應急突發(fā)事件中，能辯證地分析問題，形成了“一榮俱榮、一損俱損、和諧共贏”的良好局面。生態(tài)文明、環(huán)境和諧。亭子口工程建設使用林地中，均依法報批、規(guī)范使用、節(jié)約使用，注重生態(tài)保護，未亂占超占林地，及時足額繳納森林植被恢復費及三項補償費用，為各級主管部門及時恢復植被，確保生態(tài)文明、環(huán)境和諧奠定了經濟基礎，實現(xiàn)了工程建設與環(huán)境保護和諧統(tǒng)一，受到國家、省、市環(huán)保和林業(yè)等部門的充分肯定。地、企一心。亭子口工程是廣元建市以來最大的投資項目，是帶動地方經濟、社會跨越式發(fā)展的“引擎”，四川省及廣元市和蒼溪縣歷屆領導班子對其都高度重視，成立了水利水電協(xié)調辦，專門對事關水利樞紐建設的問題共商對策。業(yè)主單位從項目前期工作開始，就立足于川北老區(qū)人民的福祉，立足于中央企業(yè)政治、經濟、社會責任的履行，以高度的敬業(yè)、專業(yè)、勤業(yè)精神彰顯其“有實力、負責任、可信賴”的形象，情系老區(qū)，依法運作。有效協(xié)調各種關系，解決農民工就業(yè)、足額繳納各種稅款，僅基建期稅收就連續(xù)上升至廣元市前5名，贏得了當?shù)卣男湃魏椭С?。平穩(wěn)移民。亭子口工程壩區(qū)、庫區(qū)共涉及四川省廣元市蒼溪縣、劍閣縣、昭化區(qū)（原元壩區(qū)）、利州區(qū)4個縣（區(qū)）的35個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、151個村、482個組、14個集鎮(zhèn)。涉及工程建設征地總的土地面積12052.5hm2，移民搬遷安置近3萬人。在移民工作推進之中，找準移民搬遷的決定性因素，政府主導、業(yè)主配合、尊重移民意愿，達成廣泛共識，實現(xiàn)政府、移民、業(yè)主三方滿意。通過營造和諧共贏的機制和氛圍，及時溝通、相互支持，確?！耙泼窆こ膛c樞紐工程和諧推進，工程建設與環(huán)境保護和諧統(tǒng)一，水利水電事業(yè)與地方經濟和諧發(fā)展”的指導方針真正落到實處，做到了“三榜公示、八方簽字”，較好地實現(xiàn)了移民群眾“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標。在“5•12”汶川地震后第一時間復工開展災后重建，創(chuàng)造性地提出了救災和移民搬遷相結合的方案，迅速組織壩區(qū)災民緊急搬遷避險，既解除了災民的后顧之憂，又避免了受災移民二次搬遷，還減少了公司的項目移民費用支出，維護了社會穩(wěn)定的大局。從工程開工到下閘蓄水，未發(fā)生大的上訪和不穩(wěn)定事件，移民安置完成時間大為提前，一方面為水庫下閘蓄水提前發(fā)電創(chuàng)造了條件；另一方面實現(xiàn)了集鎮(zhèn)建設上檔次、基礎建設強根基、真情幫扶助發(fā)展、移民安置建新村，多贏格局順利初現(xiàn)。

3.2防范風險，著力“五制四控”

水利水電建設項目投資由資本金、銀行貸款、建設期銀行利息和各種費用構成。只有通過優(yōu)化設計、優(yōu)化施工、防范風險，實現(xiàn)“安全好、質量高、工期短、造價低”，才能確保效益生成有基礎。國內外大型水利水電項目建設管理的實踐證明，風險管理是利潤、利益生成的前提和保證，“一招不慎，滿盤皆輸”。因此，好項目也必須防范意外風險，實施風險管理，降低意外發(fā)生的概率。而這些要從細化設計工作做起，運用項目法人制、資本金制、監(jiān)理制、合同管理制、招投標制等五種現(xiàn)代企業(yè)制度，抓安全、保質量、促進度、控造價，有效落實到承包合同中，并敦促各方正常履約。在亭子口工程建設過程中，亭子口公司高度重視，組織得力人員、落實專業(yè)部門，組織各參建方外出考察、觀摩取經，結合亭子口工程特點健全完善了“五制”的多方面具體管理規(guī)章、實施細則，優(yōu)化設計質量，減少施工量，節(jié)約投資、提高工作效率，預防因設計不周造成施工期間洪水沖淹、漫頂垮壩等意外損失；對招投標全面進行風險分析，合理劃分分標數(shù)量和不同分項，聘請外部專業(yè)機構和專家參與，科學分析承包商資信、經濟實力、技術實力、工程經驗、質量信譽，研究承包商施工進度保障的技術和組織措施、在目前存在轉包、分包普遍現(xiàn)象情況下的應對風險能力，承包商的管控措施得力與否，綜合評定、優(yōu)選承包商；對施工過程質量保證執(zhí)行情況進行嚴格動態(tài)檢查考核，提升水利水電管理、設計、施工、監(jiān)理整體隊伍素質，有目標、有計劃、有組織、有預案、有措施、有監(jiān)督，形成有效的閉環(huán)管理機制，順利推進工程建設。抓安全。亭子口工程爭創(chuàng)本質安全型企業(yè)和安全文明建設工地，自開工以來，未發(fā)生重傷及人身死亡事故，安全管理可控在控，連續(xù)四年被中國大唐集團公司授予“安全文明施工樣板工地”稱號，2010年7月被四川省安監(jiān)局授予“安全生產執(zhí)法暨標準化建設先進單位”稱號。2010年10月，被國家電監(jiān)會華中電監(jiān)局授予華中區(qū)域“2010年度安全生產先進單位”稱號。保質量。亭子口公司積極開展“精品”創(chuàng)優(yōu)策劃并大力實施，打造“水利水電示范、爭創(chuàng)國優(yōu)”工程，開展科技攻關和示范推廣，在土建、機電施工中設定質量“紅線”，開展“示范—復制—推廣—總結提高—再推廣”質量提升循環(huán)活動，使邊坡開挖爆破面預裂爆破半孔率、平整度均達到了優(yōu)良標準，廠房尾水渠護坦、各標段流道面、左右岸非溢流壩段廊道及其他永久外露面實現(xiàn)了尺寸精確、線形流暢、外光內實，工程建設質量合格率達到了100%，工程建筑物和構筑物安全穩(wěn)定。促進度。亭子口公司堅持以只爭朝夕的精神狀態(tài)，開展總工期專家咨詢，優(yōu)化工期設計，加強過程管控，倒排工期，細化技術、組織措施，使工程多數(shù)節(jié)點目標按期完成，2013年7月有望提前發(fā)電，整體工程進度比國家批復工期提前了半年左右?？卦靸r。超概算是大型水利水電項目普遍現(xiàn)象，從企業(yè)管控角度分析，有不注重設計質量、施工質量，造成大量返工和浪費，致使投資大量增加的；有地質問題處理不當或發(fā)現(xiàn)新問題追加工程量的；有建設管理組織不力，工期滯后，建設期延長，或遇通貨膨脹或遇政策調整，導致投資加大和銀行利息等財務成本增加的。抓安全、保質量、促進度是控造價的關鍵，直接影響效益收入。因此，控制工程造價就要抓優(yōu)化設計、優(yōu)化施工，確保安全、質量、進度和“五制”協(xié)調有力，相互發(fā)力。亭子口公司在工程重大變更中，既堅持發(fā)揮公司內部人員的主導作用，又組織人員外出參觀學習，邀請國內知名資深專家，廣泛咨詢，為優(yōu)化設計、科學管控集中智慧和決策提供參考，有效控制工程造價；在申請政策性資金及時到位和稅費優(yōu)惠、財政貼息中廣泛研究和科學分析，拼搏進取。在金融形勢持續(xù)嚴峻的情況下，不斷開拓資金籌措的新渠道，保證了亭子口項目大規(guī)模建設時期正常資金需求，并且貸款利率大多數(shù)控制在國家貸款基準利率內，有效地降低了財務費用；水利補助資金自開工累計已到位21.85億元，在很大程度上緩解了項目建設資金問題；自開工累計已申請并到位國家財政貼息近1.2億元；移民早搬遷早安置，有效規(guī)避了建設期政策一旦調整，發(fā)生先搬遷與后搬遷補償不統(tǒng)一引發(fā)的各種矛盾和費用增加等風險；通過舉辦法律學習班，加強合同變更處理，每月召開合同項目變更研討會，確定變更處理原則、執(zhí)行部門、工作職責及時限，有序、有效、及時地處理合同變更事務，節(jié)約費用，確保在源頭有效降低工程造價和管理成本，亭子口工程簽訂各類合同405個，總額136.64億元，合同簽訂程序規(guī)范，履約正常。自開工以來，亭子口公司經受了國家、省、市各級審計、發(fā)改、水利以及中國大唐集團公司多次審計、巡視，均總體規(guī)范受控。

4大型水利水電項目建設管理必須政策配套，合理回報

水利水電項目成本主要是建設投資和運營投資兩部分。從投資角度看，水利水電工程建設不僅包括機電設備、土建，還包括移民，環(huán)境維護等。建設期需繳納建安營業(yè)稅、印花稅、個人所得稅、房屋租賃稅、耕地占用稅；建成后，需繳納增值稅、教育附加費、地方附加費等各類稅費，要還本付息，要有必要的運營維護費用，更要有合理的投資回報。大型水利水電項目建成后要生成效益，從根本上說取決于電力送出和電價到位。對于關系國計民生的重大綜合效益工程要從戰(zhàn)略層面統(tǒng)籌兼顧，給予政策傾斜。由于水利水電開發(fā)企業(yè)主要的收入來源是發(fā)電效益，可以掌握的話語權又極小。面對地方政府不斷擴大的利益訴求，投資者“贏則上馬，虧則放棄”，不利于水資源的有效利用。如：亭子口項目推動近半個世紀，卻屢屢擱置，就是因為社會效益高，而經濟效益太低，不利于調動投資者對具有綜合效益的大型水利水電工程建設的積極性。水是生命之源，水資源利用是否科學、合理，是一個國家能否真正實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展最重要的標志。嘉陵江流域涵蓋川東北革命老區(qū)，國民經濟較為落后，區(qū)內河段存在部門之間、央企與地方企業(yè)間，相互近遠期規(guī)模協(xié)調等問題，流域的梯級綜合利用間也存在矛盾。水利樞紐涉及防洪、攔沙、灌溉、發(fā)電、電網、交通、水產、城建、環(huán)境等行業(yè)和部門，受行業(yè)職能范圍的限制和利益牽制，運行的統(tǒng)一管理實際上是無法實現(xiàn)的，企業(yè)不得不承擔本應由政府承擔的職能并沒有收益，運行統(tǒng)一管理難度大。水庫電站運行過程中，按照水庫調度圖進行調度而忽略了生態(tài)環(huán)境、水文氣候、工農業(yè)影響和電力系統(tǒng)供求狀況，導致已建水庫的實際運行將受到較大影響，電站在電力系統(tǒng)中應有的作用得不到充分發(fā)揮。在某些特定年份，因考慮防洪和供水而不能正常蓄水，導致發(fā)電效益無法正常取得或汛末入庫流量大，電網吸納電量能力弱，使得棄水的經濟損失無法避免。汛限水位與實時調度存在矛盾。只要庫水位超過汛限水位便要棄水，導致汛期棄水而汛后無水可蓄，水資源浪費，造成發(fā)電效益損失。河流上下游水庫電站運行存在矛盾。上下游水庫電站投資主體不屬同一利益集團，樞紐區(qū)流量的大幅波動，時漲時落，變幅加劇，影響綜合效益的發(fā)揮。電站有供水功能而無供水價格，防洪、攔沙無補償，導致具有綜合效益的電站無效益，債務償還能力低，甚至虧損。綜合利用工程不配套，建設不同步。如具有灌溉效益、航運效益的很多電站早已建成多年，然而其功能未實現(xiàn)。有的電站建成快一年了，而電力輸送工程至今未完成，導致有電送不出。如此等等，給水資源的綜合利用造成巨大損失。大型水利水電工程服務于國計民生，亭子口水利樞紐總庫容40.67億m3，在防洪和抗旱中的作用巨大。移民搬遷、環(huán)保投資65.29億元，占項目總投資近40%，開發(fā)水利水電項目，促進了新農村建設，推動了國家秦巴山區(qū)連片扶貧攻堅戰(zhàn)略實施，極大地改善了老區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共基礎設施、交通、學校、醫(yī)院等公共事業(yè)，帶動了當?shù)亟洕l(fā)展，改善了人民生活與發(fā)展條件，實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。因此，加強水利水電協(xié)調發(fā)展的第一要務是相關政策的配套實施。按照2011年1月29日的《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》，落實配套措施，同步規(guī)劃電站建設與送出消納，結合干流開發(fā)打捆輸送，適時研究梯級補償效益，正視大型公益項目投資，財務盈利能力較差，難以實現(xiàn)還本付息和維持自身財務正常運行，更難以支撐科學發(fā)展，可持續(xù)承擔社會責任的問題，應當加大財政貼息、轉移支付、稅費優(yōu)惠，在電價政策機制上形成“特事特辦”、“一事一議”的管理“升級版”，確保提高水利水電投資者收益，并使水利水電投資者形成固定投資回報預期，這將有利于加大對水利水電的投資力度，實現(xiàn)“十二五”到“十三五”大幅提高水利水電的發(fā)展目標。

作者：初曰亭工作單位：嘉陵江亭子口水利水電開發(fā)有限公司