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一、水權(quán)的基本概念和國(guó)外的主要做法

(一)水權(quán)的概念

水權(quán)一般指水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。我國(guó)水資源屬國(guó)家所有。我國(guó)《憲法》第九條規(guī)定：“礦藏、水流、森林、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬國(guó)家所有，即全民所有?！蔽覈?guó)現(xiàn)行《水法》第三條規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有，即全民所有。農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的水塘、水庫(kù)中的水，屬于集體所有?！痹谒Y源國(guó)家所有的前提下，水權(quán)主要指水資源的使用權(quán)。

目前我國(guó)對(duì)水資源使用實(shí)施取水許可制度和水資源有償使用制度?！端ā返谌l規(guī)定“國(guó)家對(duì)直接從地下或者江河、湖泊取水的，實(shí)行取水許可制度”?！度∷S可制度實(shí)施辦法》規(guī)定：“一切取水單位和個(gè)人，利用水工程或機(jī)械提水設(shè)施直接從江河、湖泊或者地下取水，都應(yīng)當(dāng)依照本辦法申請(qǐng)取水許可證，并依規(guī)定取水?！庇盟仨氼A(yù)先取得管理部門(mén)的許可，從某種意義上說(shuō)，就是要取得相應(yīng)的使用權(quán)，通過(guò)取得取水許可證而取得水權(quán)。

(二)國(guó)外水權(quán)制度與水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主要經(jīng)驗(yàn)和做法

1．水權(quán)制度

大多數(shù)國(guó)家的水權(quán)制度通常包括：申請(qǐng)水權(quán)和獲取用水許可的程序、范圍；許可用水的條件、期限，用水權(quán)的等級(jí)，用水權(quán)的喪失、終止與轉(zhuǎn)讓；以及有關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)和處罰的原則等內(nèi)容。

美國(guó)的水權(quán)制度是美國(guó)水資源管理和水資源開(kāi)發(fā)利用的基礎(chǔ)，其水權(quán)制度建立在私有制的基礎(chǔ)上，作為公民的私有財(cái)產(chǎn)受到法律的保護(hù)。美國(guó)的水權(quán)法最初為殖民時(shí)期的河岸法(RiparianDoctrine)，規(guī)定毗鄰水體和水域的土地所有者擁有水權(quán)。到了19世紀(jì)，西部干旱區(qū)水權(quán)法采用的是優(yōu)先占用法(PriorAppropriationDoctrine)。其主要法則有三個(gè)：一是先占用者有優(yōu)先使用權(quán)。二是水的使用不能損害別人的利益，三是不用即作廢。其中，用水權(quán)的優(yōu)先次序是由各州政府認(rèn)定的，擁有優(yōu)先權(quán)的用戶可以向比他優(yōu)先使用次序后的用水戶出售用水權(quán)，優(yōu)先次序較后的用戶也可以向優(yōu)先次序較前的用戶購(gòu)買(mǎi)用水權(quán)。

俄羅斯1995年頒布的《聯(lián)邦水法》規(guī)定，俄羅斯公民必須取得用水許可證后方有權(quán)從水體中取用水和從事企業(yè)性活動(dòng)；獲取水體使用權(quán)的依據(jù)是用水許可證以及根據(jù)用水許可證所簽訂的水體使用契約。

澳大利亞的水權(quán)法采用河岸權(quán)法，規(guī)定河岸或湖岸土地占有者擁有水權(quán)。農(nóng)民用水必須向政府主管部門(mén)申請(qǐng)用水權(quán)。

日本的《河川法》對(duì)水權(quán)的內(nèi)容和獲取條件作出了規(guī)定，并把水權(quán)劃分為灌溉水權(quán)、工業(yè)水權(quán)、市政水權(quán)、水電水權(quán)和漁業(yè)水權(quán)等幾種。水權(quán)的優(yōu)先權(quán)基本上遵循占有優(yōu)先的原則，但在干旱時(shí)期，引水優(yōu)先權(quán)要經(jīng)過(guò)干旱協(xié)調(diào)委員會(huì)的協(xié)商。

智利在1981年頒布的新水法中規(guī)定，水是公共使用的國(guó)家資源，但根據(jù)法律可向個(gè)人授予永久和可轉(zhuǎn)讓的使用權(quán)，并由水董事會(huì)負(fù)責(zé)水市場(chǎng)的運(yùn)作，而各個(gè)地區(qū)的水市場(chǎng)運(yùn)作則由當(dāng)?shù)氐挠盟畱魠f(xié)會(huì)負(fù)責(zé)。

從各個(gè)國(guó)家的用水優(yōu)先權(quán)來(lái)看，一般都規(guī)定家庭用水優(yōu)先于農(nóng)業(yè)和其他用水，但在時(shí)間上則根據(jù)申請(qǐng)時(shí)間的先后被授予相應(yīng)的優(yōu)先權(quán)。當(dāng)水資源不能滿足所有需求時(shí)，水權(quán)等級(jí)低的用戶必須服從于水權(quán)等級(jí)高的用戶的用水需要。其中，西班牙水法規(guī)定，首先應(yīng)根據(jù)用水權(quán)優(yōu)先等級(jí)進(jìn)行供水；在用水權(quán)優(yōu)先等級(jí)相同的情形下，依照用水的重要性或有利性的順序進(jìn)行供水；當(dāng)重要性或有利性相同時(shí)，先申請(qǐng)者享有優(yōu)先權(quán)。日本《河川法》則規(guī)定：對(duì)于兩個(gè)以上相互抵觸的用水申請(qǐng)，審批效益大者，不再考慮“先提出者優(yōu)先”的傳統(tǒng)做法。

2．水權(quán)轉(zhuǎn)讓

水權(quán)作為私有財(cái)產(chǎn)，在美國(guó)可以轉(zhuǎn)讓，但在轉(zhuǎn)讓程序上類(lèi)似于不動(dòng)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓，一般需要一個(gè)公告期，同時(shí)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須由州水機(jī)構(gòu)或法院批準(zhǔn)。目前美國(guó)西部正努力消除水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的法律和制度的障礙，并采取了一系列立法活動(dòng)。美國(guó)西部出現(xiàn)了水銀行的水權(quán)交易體系，將每年來(lái)水量按照水權(quán)分成若干份，以股份制形式對(duì)水權(quán)進(jìn)行管理，方便了水權(quán)交易程序，使得水資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得以充分體現(xiàn)。美國(guó)有不少調(diào)水工程，對(duì)于這些調(diào)水工程的用水戶，一般允許其對(duì)所擁有的水權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，另外，節(jié)約用水者在把省出的水滿足其他用水戶需要時(shí)還能夠得到合理補(bǔ)償。例如，洛杉磯市與伊姆皮里灌區(qū)于1985年簽訂了為期35年的協(xié)議，協(xié)議的主要內(nèi)容是，伊姆皮里灌區(qū)將通過(guò)渠道防滲、把含鹽量高的灌溉回歸水與淡水摻混后重新用于灌溉等措施來(lái)節(jié)約用水，把省出的水有償轉(zhuǎn)讓給洛杉磯市；而作為補(bǔ)償，由洛杉磯市負(fù)擔(dān)相應(yīng)的工程建設(shè)投資和部分增加的運(yùn)行費(fèi)。

俄羅斯《聯(lián)邦水法》規(guī)定水體使用權(quán)可以由某人轉(zhuǎn)讓給他人，條件是這些人的用水是為了滿足個(gè)人需要，而且在上述權(quán)利轉(zhuǎn)讓中應(yīng)保證這些水體的使用目的沒(méi)有變化。澳大利亞《新南威爾士州水法規(guī)》第20AG條規(guī)定：經(jīng)批準(zhǔn)，水權(quán)證擁有者可將水權(quán)證分配到的全部或部分水量轉(zhuǎn)讓給別的水權(quán)證擁有者。為了鼓勵(lì)節(jié)約用水，州政府還規(guī)定，允許老用水戶把自己節(jié)省下來(lái)的水的使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給新用水戶。日本的《河川法》規(guī)定，水權(quán)是一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，可以轉(zhuǎn)讓給其他人或團(tuán)體，但水權(quán)的轉(zhuǎn)讓必須要提出申請(qǐng)并征得河川管理者的同意。此外，一些發(fā)展中國(guó)家如智利、墨西哥、巴基斯坦、印度、菲律賓等也在嘗試通過(guò)建立水市場(chǎng)進(jìn)行水的轉(zhuǎn)讓。智利通過(guò)水市場(chǎng)的建立，提高了農(nóng)民灌溉的積極性，獲得了高額的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)。

二、我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)狀

目前我國(guó)許多地方正在積極探索通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，影響較大的案例有浙江省東陽(yáng)—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓和2001年漳河上游跨省有償調(diào)水。

(一)浙江省東陽(yáng)、義烏兩市水權(quán)轉(zhuǎn)讓

東陽(yáng)市和義烏市均隸屬于浙江省金華市，同在錢(qián)塘江支流金華江一帶，二者處于上下游的相對(duì)位置。東陽(yáng)市水資源相對(duì)豐富，市屬橫錦水庫(kù)棄水和灌區(qū)節(jié)水，具有約5000多萬(wàn)立方米的市外供水潛力。義烏市市區(qū)現(xiàn)有供水能力嚴(yán)重不足，市屬水庫(kù)供水潛力有限，區(qū)域水資源相對(duì)缺乏，迫切需要從境外開(kāi)辟新的水源約5000萬(wàn)立方米，以滿足城市發(fā)展用水需求增長(zhǎng)的客觀需要。根據(jù)義烏市有關(guān)部門(mén)測(cè)算，自己開(kāi)發(fā)建設(shè)水庫(kù)，不僅水源沒(méi)有保證，而且單方水投資需要6元左右。

2000年10月水利部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于“水權(quán)和水市場(chǎng)”的講話促進(jìn)了東陽(yáng)和義烏兩市探索利用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)水權(quán)交易合理配置水資源、解決義烏用水問(wèn)題。經(jīng)過(guò)充分論證和協(xié)商，雙方于2000年11月24日簽訂了有償轉(zhuǎn)讓橫錦水庫(kù)部分用水權(quán)的協(xié)議。義烏市用2億元資金購(gòu)買(mǎi)東陽(yáng)橫錦水庫(kù)5000萬(wàn)立方米水資源使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓后水庫(kù)原所有權(quán)不變，水庫(kù)運(yùn)行、工程維護(hù)仍由東陽(yáng)負(fù)責(zé)，通水后義烏根據(jù)當(dāng)年實(shí)際供水量按0．1元每立方米支付實(shí)際引用水水費(fèi)。

東陽(yáng)—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓促進(jìn)了水資源的優(yōu)化配置和高效利用，雙方經(jīng)濟(jì)利益都合算，是一個(gè)雙贏的選擇。通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓，東陽(yáng)市把無(wú)償棄水和農(nóng)業(yè)節(jié)水變?yōu)橛袃斒杖?，獲得2億元資金用于水利建設(shè)，獲得每年約500萬(wàn)元的供水收入，而節(jié)余這5000萬(wàn)立方米水權(quán)的成本則只有3880萬(wàn)元(橫錦水庫(kù)和灌區(qū)項(xiàng)目改造的投資)。義烏市按照浙江省新建水庫(kù)一般每立方米水單位造價(jià)5元計(jì)算，5000萬(wàn)立方米取水權(quán)的獲得需要2．5億元，節(jié)省了建設(shè)資金；新建水庫(kù)水價(jià)也遠(yuǎn)不只0．1元每立方米，而且新建水庫(kù)難以在2003年前達(dá)到5000萬(wàn)立方米的城市供水規(guī)模。顯然，水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)于東陽(yáng)市和義烏市的水利基礎(chǔ)設(shè)施改善及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有積極的促進(jìn)作用。

(二)漳河上游跨省有償調(diào)水

漳河發(fā)源于山西省，在流經(jīng)的山西、河北、河南三省交界處，包括山西省平順縣，河北省涉縣、磁縣，河南省林州市、安陽(yáng)縣，是全國(guó)水事糾紛多發(fā)地區(qū)之一。多年來(lái)兩岸爭(zhēng)水、爭(zhēng)灘地糾紛不斷。為解決漳河水事糾紛，中央領(lǐng)導(dǎo)同志先后做過(guò)多次批示，要求兩省政府采取有效措施，妥善解決糾紛，維護(hù)兩岸穩(wěn)定。水利部用了5年時(shí)間，制定了晉冀豫三省的分水方案，于1989年經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)(國(guó)發(fā)[1989]42號(hào)文件)。1992年海河水利委員會(huì)成立漳河上游管理局，對(duì)漳河108公里河道實(shí)施統(tǒng)一管理。由于跨區(qū)域的水資源分配是一種地區(qū)的利益分配，尤其在水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)，矛盾更加復(fù)雜，協(xié)調(diào)難度大。目前兩岸的引水能力達(dá)100個(gè)流量，而最近幾年河道只有3～5個(gè)流量，僅能維持兩岸村莊用水，對(duì)于兩省幾十萬(wàn)畝耕地來(lái)說(shuō)，無(wú)異于杯水車(chē)薪。由于來(lái)水量的急劇減少，兩岸的缺水矛盾難以緩解。

落實(shí)分水方案到目前已用了12年的時(shí)間，糾紛仍沒(méi)有徹底解決，可見(jiàn)單純依靠行政手段解決水資源配置問(wèn)題的局限性。2001年，漳河上游管理局調(diào)整思路，以水權(quán)理論為指導(dǎo)，利用市場(chǎng)機(jī)制合理配置與管理水資源，探索出一條水資源優(yōu)化配置的新路子。經(jīng)反復(fù)協(xié)商，上下游、左右岸三省有關(guān)地方政府及其水利部門(mén)達(dá)成共識(shí)。漳河上游管理局與長(zhǎng)治市水利局簽訂了調(diào)水協(xié)議書(shū)，分別與林州市、安陽(yáng)縣、涉縣簽訂有償供水合同。2001年6月，通過(guò)長(zhǎng)治市境內(nèi)5座水庫(kù)聯(lián)合調(diào)度，利用汛限水位以上的水量，向河北、河南兩省沿河村莊和灌區(qū)按每立方米0．025元價(jià)格供水3000余萬(wàn)立方米。

這次調(diào)水成功使雙方都獲得了一定的經(jīng)濟(jì)利益，達(dá)到了雙贏的效果。下游河南、河北兩省根據(jù)協(xié)議獲得相應(yīng)水量，解決了沿河村莊和林州市、安陽(yáng)縣30余萬(wàn)畝耕地播種期灌溉用水，解決了幾十萬(wàn)人的用水困難，預(yù)計(jì)增收3000余萬(wàn)元。特別要指出的是，漳河兩岸河南省和河北省的灌區(qū)根據(jù)需水量出資、按照出資額分配水量，分水有了雙方都認(rèn)同的客觀依據(jù)，不再為分水發(fā)生矛盾，水事糾紛得到有效解決。漳河上游地區(qū)山西省長(zhǎng)治市在海河流域?qū)偎Y源相對(duì)豐富的地區(qū)，由于上下游水量缺乏統(tǒng)一調(diào)度和市場(chǎng)配置，該地區(qū)許多供水工程未能充分利用，經(jīng)常棄水。這次調(diào)水，上游的水資源得到合理配置和有效利用，供水單位收入水費(fèi)70余萬(wàn)元。

副總理對(duì)此給予高度評(píng)價(jià)：“運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì)手段，實(shí)行漳河流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度和優(yōu)化配置，有效地緩解了水資源的供需矛盾，成功地解決了地區(qū)之間長(zhǎng)期存在的水事糾紛。這件事辦得好，要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)?！?/p>

三、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)在必然性和存在問(wèn)題

目前在我國(guó)發(fā)生的水權(quán)轉(zhuǎn)讓并不是偶然現(xiàn)象，而是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和水資源稀缺程度不斷加劇的產(chǎn)物。

(一)我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的內(nèi)在必然性

1．水權(quán)轉(zhuǎn)讓有利于水資源的優(yōu)化配置

由于不同用水行業(yè)的用水量和用水效率不同、同一用水行業(yè)內(nèi)部不同用戶的用水效率不同，各類(lèi)用水之間、同類(lèi)用水的不同用戶之間，用水效益是不同的；同時(shí)，隨著用水效率的改變，各個(gè)用水戶的用水量也在動(dòng)態(tài)變化著。如果在節(jié)水的基礎(chǔ)上促進(jìn)水資源從低效益的用途向高效益的用途轉(zhuǎn)移，就能夠提高水資源的利用效率和效益，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置。

2．水權(quán)轉(zhuǎn)讓需要一定的體制背景和資源條件

水權(quán)轉(zhuǎn)讓有利于促進(jìn)水資源的優(yōu)化配置，但是水權(quán)轉(zhuǎn)讓有一定的前提條件，即需要一定的經(jīng)濟(jì)體制背景和資源條件。只有在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下和水資源稀缺的情況下，明確規(guī)定水權(quán)才是有意義的，也才是可能的。在計(jì)劃體制下，可以通過(guò)計(jì)劃部門(mén)重新調(diào)配用水計(jì)劃實(shí)現(xiàn)，不需要交易。當(dāng)然，這需要計(jì)劃部門(mén)隨時(shí)掌握各個(gè)用水戶的用水效率和效益，用水戶也有積極性節(jié)水的條件下才能實(shí)現(xiàn)，而這兩個(gè)條件往往很難達(dá)到。在沒(méi)有市場(chǎng)時(shí)，政府要判斷對(duì)水各個(gè)用水戶的價(jià)值并把水分配給邊際價(jià)值最高的用途的成本是非常高的，以至于計(jì)劃部門(mén)不可能掌握消費(fèi)者的隨時(shí)變化支付意愿和廠商的生產(chǎn)成本，不可能及時(shí)掌握各類(lèi)用水的邊際價(jià)值并重新分配水資源。計(jì)劃不可能包羅萬(wàn)象，政府行政部門(mén)也不可能及時(shí)了解水市場(chǎng)瞬間的千變?nèi)f化。同時(shí)，如果水資源不稀缺，用水戶可以輕而易舉地取得水資源，根本不需要購(gòu)買(mǎi)水權(quán)。最典型的例子是美國(guó)。美國(guó)西部水資源短缺，水權(quán)制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓得到發(fā)展，美國(guó)東部水資源比較豐富，水權(quán)轉(zhuǎn)讓很少發(fā)生。

3．建立和發(fā)展水市場(chǎng)、促進(jìn)水權(quán)交易是實(shí)現(xiàn)我國(guó)水資源優(yōu)化配置的必然要求

我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，水資源短缺已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重制約因素。我國(guó)在嚴(yán)重缺水的情況下用水浪費(fèi)同樣十分嚴(yán)重，節(jié)水潛力很大。我國(guó)農(nóng)業(yè)用水量占全部用水量的74％，全國(guó)農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)大多只有0．4，而很多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)達(dá)到0．7～0．8；我國(guó)工業(yè)萬(wàn)元產(chǎn)值用水量是發(fā)達(dá)國(guó)家的10～20倍；水的重復(fù)利用率我國(guó)為40％左右，而發(fā)達(dá)國(guó)家為75％～85％?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》強(qiáng)調(diào)要以提高用水效率為核心，全面推行各種節(jié)水技術(shù)和措施，發(fā)展節(jié)水型產(chǎn)業(yè)，建立節(jié)水型社會(huì)。要促進(jìn)用水戶節(jié)水，必須使用水戶節(jié)水的收益超過(guò)成本。在國(guó)家監(jiān)管和調(diào)控之下，實(shí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓，允許用水戶將節(jié)約的水資源通過(guò)水權(quán)交易有償轉(zhuǎn)讓獲得收益，利益驅(qū)動(dòng)會(huì)使節(jié)水成為用水戶的自覺(jué)行動(dòng)。如果不分配水權(quán)、不允許水權(quán)交易，節(jié)水不能帶來(lái)收益，加上我國(guó)目前實(shí)行的福利水制度，用水戶缺少節(jié)水的動(dòng)力，節(jié)水很難推廣。隨著水資源短缺的加劇，水權(quán)轉(zhuǎn)讓勢(shì)在必行。水市場(chǎng)的建立和發(fā)展也是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的大勢(shì)所趨。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，水市場(chǎng)必然要在水資源的配置發(fā)揮基礎(chǔ)作用。在上述大背景，浙江省東陽(yáng)市和義烏市率先突破，在實(shí)踐中探索通過(guò)水權(quán)轉(zhuǎn)讓配置水資源，開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的先例。

(二)我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的問(wèn)題

東陽(yáng)—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓后，引起了廣泛的社會(huì)反響。對(duì)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的效益，即在總?cè)∷坎蛔兊那闆r滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活對(duì)水資源的需求，提高了用水效率和效益，大家都予以公認(rèn)。目前爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體和客體是否合乎現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為是否合法的問(wèn)題。按照鄧小平同志“三個(gè)有利于”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看待東陽(yáng)—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓，我們應(yīng)該對(duì)這次探索予以肯定和支持，不能削足適履，因?yàn)楝F(xiàn)有政策法規(guī)不完善而限制水權(quán)轉(zhuǎn)讓的探索和實(shí)踐。同時(shí)，社會(huì)各界的爭(zhēng)論，也暴露出目前我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓中存在的主要問(wèn)題：即現(xiàn)行《水法》和《取水許可制度實(shí)施辦法》等主要政策法規(guī)中缺乏對(duì)于水權(quán)的歸屬、取得和轉(zhuǎn)讓的明確規(guī)定，不能滿足實(shí)踐的要求。

1．所有權(quán)主體虛置。所有權(quán)國(guó)家所有，但沒(méi)有一個(gè)具體部門(mén)代表國(guó)家行使所有權(quán)，負(fù)責(zé)分配使用權(quán)，其結(jié)果是實(shí)質(zhì)上的地方所有。

2．使用權(quán)的分配缺乏具體規(guī)定。對(duì)于用水戶能否擁有水權(quán)、如何取得水權(quán)、水權(quán)擁有者的權(quán)利和義務(wù)等沒(méi)有法律的明確規(guī)定。這也是社會(huì)各界質(zhì)疑東陽(yáng)—義烏水權(quán)轉(zhuǎn)讓是否合法的焦點(diǎn)。

3．沒(méi)有建立水權(quán)交易制度。交易制度的核心就是需要建立一套明確的交易規(guī)則和交易程序。通過(guò)制定交易規(guī)則，為買(mǎi)賣(mài)雙方進(jìn)行交易時(shí)提供行為準(zhǔn)則，同時(shí)建立起水權(quán)交易監(jiān)管模式，從而通過(guò)水權(quán)市場(chǎng)來(lái)優(yōu)化配置水資源。目前關(guān)于水權(quán)交易方面的政策法規(guī)還是空白。

4．水價(jià)不完整。我國(guó)目前的水價(jià)形成機(jī)制主要考慮了供水設(shè)施的運(yùn)行費(fèi)用和產(chǎn)權(quán)收益，沒(méi)有考慮水的資源價(jià)值，即資源水價(jià)。如果水價(jià)中不包括資源水價(jià)，就沒(méi)有反映用水的全部機(jī)會(huì)成本，必然造成用水者得到的效益超過(guò)用水成本中它必須負(fù)擔(dān)的那一部分，導(dǎo)致水資源的不合理配置和浪費(fèi)。雖然《水法》規(guī)定取水要交水資源費(fèi)，但全國(guó)性的水資源費(fèi)征收規(guī)定一直沒(méi)有出臺(tái)，各地水資源費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)和收取率都很低。

四、吸收借鑒國(guó)外有關(guān)水權(quán)政策法規(guī)，完善水資源管理政策和法規(guī)，促進(jìn)水權(quán)交易，建立有中國(guó)特色的水權(quán)制度

目前實(shí)踐的發(fā)展要求水權(quán)理論的深入研究和相關(guān)法規(guī)的及時(shí)制定。各級(jí)政府應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)，在有條件的地方，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐，對(duì)水權(quán)交易當(dāng)中出現(xiàn)的一些爭(zhēng)議應(yīng)及時(shí)地協(xié)調(diào)解決，對(duì)不完善之處要予以引導(dǎo)。同時(shí)要抓緊制定相關(guān)的政策法規(guī)。

(一)進(jìn)一步強(qiáng)化與完善水資源國(guó)家所有制，增強(qiáng)國(guó)家對(duì)戰(zhàn)略性資源的控制力和對(duì)水資源優(yōu)化配置的權(quán)威

國(guó)家作為水資源所有者，是水權(quán)分配的主體，中央政府授權(quán)各級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)分配水資源的使用權(quán)，中央政府始終保留水資源的最終處置權(quán)。國(guó)務(wù)院水行政主管部門(mén)代表國(guó)務(wù)院具體行使水資源所有權(quán)，流域機(jī)構(gòu)依法負(fù)責(zé)本流域水資源的統(tǒng)一管理，地方政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源所有權(quán)的管理。

(二)完善水使用權(quán)分配機(jī)制

要明確分配水使用權(quán)的原則，取得水權(quán)條件和水權(quán)獲得者的權(quán)利與義務(wù)，要規(guī)定人們?cè)谑裁辞闆r下可以得到水資源，如何使用水資源、如何處理與其他用水戶的關(guān)系。要明確初始水權(quán)必須依法取得和有償取得。

(三)積極培育水市場(chǎng)

由于各個(gè)用水戶的用水量和用水效益是動(dòng)態(tài)變化的，如果在節(jié)水的基礎(chǔ)上促進(jìn)水資源從低效益的用途向高效益的用途轉(zhuǎn)移，有利于水資源優(yōu)化配置。因此，水資源使用權(quán)由政府進(jìn)行初始配置后，要積極培育水市場(chǎng)，取得水資源使用權(quán)的地區(qū)或用水戶可以通過(guò)平等協(xié)商，將其節(jié)余的水有償轉(zhuǎn)讓給其他地區(qū)或用水戶。水市場(chǎng)是“準(zhǔn)市場(chǎng)”，政府作為水市場(chǎng)的管理者和調(diào)控者，行使水行政管理和水行政執(zhí)法職能，要加強(qiáng)對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的審查監(jiān)管，制定交易規(guī)則，規(guī)范市場(chǎng)秩序，加強(qiáng)對(duì)水市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。

(四)改革水價(jià)形成機(jī)制

完整的水價(jià)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。資源水價(jià)是水資源的稀缺租。工程水價(jià)是供水設(shè)施的運(yùn)行成本、費(fèi)用和產(chǎn)權(quán)收益。環(huán)境水價(jià)體現(xiàn)為環(huán)境代價(jià)。只要水是稀缺資源，完整的水價(jià)就應(yīng)包括資源水價(jià)、工程水價(jià)和環(huán)境水價(jià)。要改革水價(jià)形成機(jī)制，新水價(jià)要包括資源水價(jià)，真正反映水資源的價(jià)值，取得水權(quán)要支付資源水價(jià)，發(fā)揮價(jià)格的市場(chǎng)信號(hào)的作用，引導(dǎo)水權(quán)交易。

(五)完善政策法規(guī)體系，健全管理機(jī)構(gòu)職能

水權(quán)制度的建立和完善，需要一整套政策法規(guī)體系為保障，要根據(jù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，修訂現(xiàn)行《水法》和《取水許可制度實(shí)施辦法》，建立一套水權(quán)管理、配置、交易和水價(jià)的政策法規(guī)體系。有的法規(guī)地方可以先試搞，然后經(jīng)過(guò)總結(jié)提高，制定全國(guó)通行的法律。

在促進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓、利用市場(chǎng)機(jī)制的作用配置水資源的同時(shí)，必須認(rèn)識(shí)到水資源是一種特殊的自然資源，其合理配置離不開(kāi)國(guó)家的宏觀調(diào)控。只有把政府對(duì)水資源統(tǒng)一管理、用水戶民主協(xié)商和水市場(chǎng)調(diào)節(jié)結(jié)合起來(lái)，綜合運(yùn)用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段，根據(jù)不同地方、不同時(shí)間，因地因時(shí)制宜，才能實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置。