導(dǎo)語(yǔ)：監(jiān)督體系構(gòu)建審計(jì)監(jiān)督耦合性分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

【摘要】黨的在深刻總結(jié)十八大以來(lái)權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步增強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督制度建設(shè)合力的新發(fā)展理念，明確了以國(guó)家監(jiān)察制度改革為重點(diǎn)，形成黨內(nèi)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督和民主監(jiān)督等貫通國(guó)家監(jiān)督體系的建設(shè)思路。在上述體系中，以審計(jì)監(jiān)督為核心的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督在監(jiān)督體系建設(shè)中發(fā)揮著重要的“免疫系統(tǒng)”作用。以國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度建設(shè)為重點(diǎn)，進(jìn)一步構(gòu)建完善體系建設(shè)的耦合性環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要切入點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】國(guó)家治理體系現(xiàn)代化；監(jiān)督體系；審計(jì)監(jiān)督；系統(tǒng)構(gòu)建

一、引言

我國(guó)《憲法》和《審計(jì)法》規(guī)定，審計(jì)是由國(guó)家法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)構(gòu)及其人員，依法獨(dú)立對(duì)被審計(jì)單位的有關(guān)“財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、效益進(jìn)行審核、鑒證、評(píng)價(jià)的監(jiān)督活動(dòng)”。從國(guó)家監(jiān)督體系構(gòu)成角度看，審計(jì)監(jiān)督在維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序特別是審查監(jiān)督國(guó)家行政機(jī)關(guān)及企事業(yè)單位財(cái)經(jīng)紀(jì)律方面發(fā)揮著無(wú)可替代的“免疫系統(tǒng)”重要作用。黨的十八屆四中全會(huì)決議和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》進(jìn)一步明確提出，審計(jì)監(jiān)督要實(shí)現(xiàn)“全覆蓋”目標(biāo)。從學(xué)理角度看，所謂審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”是指凡是涉及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源的“全領(lǐng)域”和上述公共資源的分配和管理、使用“全過(guò)程”，以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等“全對(duì)象”，都是必須接受審計(jì)監(jiān)督的事項(xiàng)和范圍。與審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”目標(biāo)相適應(yīng)，作為社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)督體系的重要環(huán)節(jié)，審計(jì)監(jiān)督不僅在監(jiān)督社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序方面發(fā)揮著重要作用，而且在監(jiān)督保障權(quán)力運(yùn)行的政治監(jiān)督方面發(fā)揮著重要作用。耦合也稱耦合性（Coupling），是系統(tǒng)科學(xué)的一個(gè)專有名詞。從詞源學(xué)角度看，耦合性來(lái)源于工程領(lǐng)域關(guān)于各模塊之間存在的控制、調(diào)用、數(shù)據(jù)傳遞等相互作用機(jī)制。隨著系統(tǒng)科學(xué)的發(fā)展、完善，耦合性被廣泛應(yīng)用于描述系統(tǒng)要素之間、子系統(tǒng)之間以及系統(tǒng)與環(huán)境之間的聚合性和關(guān)聯(lián)性程度。從方法論角度看，耦合性研究和構(gòu)建目的在于通過(guò)對(duì)具有相互關(guān)聯(lián)的系統(tǒng)進(jìn)行有效引導(dǎo)，促進(jìn)彼此要素有效銜接和功能整合，實(shí)現(xiàn)整體性和協(xié)調(diào)性有效提升。因此從系統(tǒng)論角度看，國(guó)家監(jiān)督體系和審計(jì)監(jiān)督的關(guān)系構(gòu)建，本質(zhì)來(lái)講就是一種耦合性體系建構(gòu)過(guò)程，即在國(guó)家監(jiān)督體系中如何充分發(fā)揮好審計(jì)監(jiān)督的重要作用，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)之間功能有效整合和作用充分發(fā)揮。正如黨的報(bào)告中提出，要構(gòu)建“黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督以及其他各種形式社會(huì)監(jiān)督活動(dòng)有效貫通起來(lái)，進(jìn)一步增強(qiáng)黨和國(guó)家監(jiān)督合力。認(rèn)真貫徹上述重要部署，關(guān)鍵就是將彼此相對(duì)獨(dú)立的各項(xiàng)監(jiān)督制度通過(guò)銜接性機(jī)制措施，有效耦合在一起，從而實(shí)現(xiàn)彼此之間的“相互貫通”，并進(jìn)一步形成“監(jiān)督合力”。具體而言，如何在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)監(jiān)督制度建設(shè)中，深入落實(shí)黨中央對(duì)審計(jì)工作的部署要求，加強(qiáng)國(guó)家審計(jì)工作統(tǒng)籌，優(yōu)化審計(jì)資源配置，探索審計(jì)監(jiān)督有效融入國(guó)家監(jiān)督體系的耦合路徑，努力做到應(yīng)審盡審、凡審必嚴(yán)、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)，成為關(guān)系國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要制度性問(wèn)題。

二、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

從時(shí)間節(jié)點(diǎn)上看，2014年召開(kāi)的黨的十八屆四中全會(huì)首次提出審計(jì)“全覆蓋”重要理念，開(kāi)啟了學(xué)術(shù)界關(guān)于上述問(wèn)題研究的起點(diǎn)，并在2015年國(guó)務(wù)院相關(guān)意見(jiàn)出臺(tái)之后達(dá)到了研究高潮。而黨的報(bào)告中，明確提出國(guó)家監(jiān)督體系中審計(jì)監(jiān)督所承載的重要?dú)v史使命，圍繞審計(jì)監(jiān)督在整個(gè)監(jiān)督體系中的重要作用和銜接機(jī)制問(wèn)題，成為近兩年來(lái)學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。從目前搜集整理的資料來(lái)看，學(xué)者研究的重點(diǎn)主要集中在以下方面：（1）圍繞國(guó)家審計(jì)職能與社會(huì)治理耦合性進(jìn)行系統(tǒng)研究，重點(diǎn)突出審計(jì)監(jiān)督在國(guó)家治理體系中承載的社會(huì)責(zé)任[1]，并從政治和法律框架下，對(duì)如何更好發(fā)揮監(jiān)督治理作用的機(jī)制措施提出構(gòu)建框架[2]。（2）圍繞審計(jì)監(jiān)督在黨的十八大以來(lái)反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮的重要，初步提出了審計(jì)監(jiān)督與行政監(jiān)察等監(jiān)督手段“耦合”路徑問(wèn)題[3]。（3）圍繞審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”的職能拓展[4]、實(shí)現(xiàn)路徑[5]、運(yùn)行機(jī)制[6]和存在問(wèn)題[7]等進(jìn)行了研究。特別是面對(duì)大數(shù)據(jù)環(huán)境中，全覆蓋所面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)進(jìn)行了理論研究和制度思考[8]。關(guān)于審計(jì)的耦合性理論問(wèn)題，也是近年來(lái)學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)之一。原因在于學(xué)術(shù)界開(kāi)始探索將系統(tǒng)論方法引入審計(jì)理論體系中，探討審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部要素之間以及系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的相互關(guān)系，分析和解讀審計(jì)工作如何充分融入國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效途徑和方法。（1）圍繞內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)耦合性關(guān)系，有學(xué)者重點(diǎn)論述了內(nèi)部審計(jì)與公司治理的耦合性問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)“內(nèi)部審計(jì)正是內(nèi)嵌于公司治理機(jī)制監(jiān)督系統(tǒng)中的一項(xiàng)子制度，有效保障公司的秩序”[9]。有的學(xué)者則采取實(shí)證分析的方法，對(duì)內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制的耦合關(guān)系進(jìn)行了詳細(xì)論證，并且在文中提出所謂耦合就是“你中有我、我中有你”的一種“相互交叉、交互作用而又相對(duì)區(qū)別”的關(guān)系總稱[10]。（2）圍繞內(nèi)部審計(jì)與社會(huì)審計(jì)耦合性關(guān)系，有學(xué)者從企業(yè)內(nèi)部審計(jì)和管理會(huì)計(jì)“協(xié)同效應(yīng)”這種耦合關(guān)系進(jìn)行了探討[11]。（3）圍繞國(guó)家審計(jì)和社會(huì)治理體系的耦合性關(guān)系進(jìn)行模型設(shè)定。例如有學(xué)者以全國(guó)二百多個(gè)地市數(shù)據(jù)為樣本，從空間、時(shí)間兩個(gè)維度探討國(guó)家審計(jì)治理與公共服務(wù)供給的耦合關(guān)聯(lián)模型，重點(diǎn)闡述了提升國(guó)家審計(jì)治理與公共服務(wù)供給系統(tǒng)之間耦合度和協(xié)調(diào)度的制度實(shí)現(xiàn)方法。（4）圍繞審計(jì)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督體系耦合性問(wèn)題進(jìn)行研究。例如，有的學(xué)者開(kāi)展了國(guó)家審計(jì)與人大監(jiān)督的耦合效應(yīng)研究，提出了在國(guó)家治理機(jī)制中，國(guó)家審計(jì)與人大的監(jiān)督權(quán)具有耦合效應(yīng)，并論述了兩者之間耦合機(jī)制實(shí)現(xiàn)的制度路徑[12]。有的學(xué)者則圍繞國(guó)家審計(jì)與政府行政績(jī)效監(jiān)督工作的耦合性進(jìn)行了模型構(gòu)建[13]。綜合分析上述相關(guān)文獻(xiàn)，可以看出對(duì)審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”研究正逐步從宏觀政策層面向微觀制度運(yùn)行層面轉(zhuǎn)變，其中圍繞監(jiān)督職能的轉(zhuǎn)變和國(guó)家監(jiān)督體系的建立，學(xué)術(shù)界已經(jīng)有相關(guān)研究成果涉及。從目前學(xué)者研究成果分析來(lái)看，對(duì)于耦合性引入審計(jì)理論研究已基本達(dá)成共識(shí)，并就耦合的“元概念”與審計(jì)理論之間如何形成理論“接口”等基礎(chǔ)性問(wèn)題進(jìn)行了分析和思考。但是，對(duì)于黨的所確立的國(guó)家監(jiān)督體系和審計(jì)監(jiān)督之間如何實(shí)現(xiàn)有效的銜接和耦合等問(wèn)題，還鮮有成果涉及。特別是對(duì)于審計(jì)監(jiān)督耦合性的概念等基礎(chǔ)性問(wèn)題研究還沒(méi)有形成完整的理論體系。針對(duì)上述問(wèn)題，本文力爭(zhēng)在歸納學(xué)術(shù)界對(duì)審計(jì)系統(tǒng)內(nèi)部要素和系統(tǒng)與環(huán)境耦合性關(guān)系研究基礎(chǔ)上，以黨的以來(lái)所確立的監(jiān)察全覆蓋和審計(jì)監(jiān)督全覆蓋兩項(xiàng)重要制度為研究對(duì)象，對(duì)國(guó)家監(jiān)督體系與審計(jì)監(jiān)督的耦合性問(wèn)題進(jìn)行初步總結(jié)，爭(zhēng)取在更為宏觀的體系架構(gòu)下對(duì)審計(jì)“全覆蓋”的實(shí)現(xiàn)路徑提出制度構(gòu)想，從而達(dá)到理論體系構(gòu)建與制度實(shí)現(xiàn)相統(tǒng)一的研究目標(biāo)?；谏鲜隹剂浚疚乃鶑?qiáng)調(diào)的審計(jì)監(jiān)督“耦合性”是從完善國(guó)家監(jiān)督體系和提升監(jiān)督合力角度，描述審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督類型之間存在的制度體系關(guān)聯(lián)性和銜接性特征。而在制度層面，進(jìn)一步思考和把握審計(jì)監(jiān)督與其他監(jiān)督方式之間如何實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)“耦合”制度可行性，將成為本文研究的重點(diǎn)問(wèn)題。

三、監(jiān)督“耦合性”理論基礎(chǔ)分析

從審計(jì)監(jiān)督基礎(chǔ)理論來(lái)看，基于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督“全覆蓋”是社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)督理論區(qū)別于其他社會(huì)制度審計(jì)監(jiān)督的重要體現(xiàn)。社會(huì)主義審計(jì)制度理論的直接來(lái)源十月革命勝利以后，面對(duì)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)建設(shè)中一系列緊迫的經(jīng)濟(jì)、政治現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，列寧開(kāi)創(chuàng)性地提出“監(jiān)督是使共產(chǎn)主義社會(huì)正常地運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的主要條件”重要思想。列寧認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)督制度的必要性不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)Ξa(chǎn)品的生產(chǎn)和分配由國(guó)家實(shí)行“監(jiān)督、監(jiān)察、計(jì)算和調(diào)節(jié)”，而且在政治領(lǐng)域，只有探索將無(wú)產(chǎn)階級(jí)的“經(jīng)濟(jì)監(jiān)督”手段改造運(yùn)用到權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域，才能有效維護(hù)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)秩序，實(shí)現(xiàn)鞏固社會(huì)主義政權(quán)的重要目標(biāo)。因此，在列寧開(kāi)創(chuàng)的社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)督體系中，經(jīng)濟(jì)監(jiān)督與政治監(jiān)督之間存在必然的理論耦合性，具體體現(xiàn)在以下方面。（一）監(jiān)督廣度“全面的、普遍的、包括一切的”。[14]列寧認(rèn)為，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)監(jiān)督還是政治監(jiān)督都是社會(huì)主義國(guó)家管理制度中不可缺少的環(huán)節(jié)，是協(xié)調(diào)和確保秩序平穩(wěn)運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障。因此，無(wú)產(chǎn)階級(jí)監(jiān)督必須從狹義單純的對(duì)資產(chǎn)階級(jí)會(huì)計(jì)賬簿的計(jì)算和監(jiān)察中脫離處理，從而拓展為涵蓋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)督制度問(wèn)題，使得“地方的、中央的、商業(yè)的、純公務(wù)的、教育的、檔案的、戲劇的等等———總之，各機(jī)關(guān)一無(wú)例外”[15]。在這個(gè)系統(tǒng)化的監(jiān)督體系中，在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督制度基礎(chǔ)上，構(gòu)建強(qiáng)有力的政治監(jiān)督機(jī)制是國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行的根本保障，其監(jiān)督主要目的就是為了肅清國(guó)家機(jī)器中可能存在的官僚主義與拖延行為，而經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的目的則是為了更加有效地確保這種政治監(jiān)督目的的實(shí)現(xiàn)。（二）監(jiān)督深度“全民的、包羅萬(wàn)象、無(wú)處不在”。[16]社會(huì)主義革命建設(shè)時(shí)期，建立與社會(huì)主義國(guó)家相配套的監(jiān)督機(jī)制，目的就是為了保障人民當(dāng)家作主的權(quán)力。只有不斷強(qiáng)化人民群眾的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)利，才能在實(shí)踐中“排除一切逃避公開(kāi)賬目、隱瞞真相、回避法律的可能性”，從而在政治層面確保權(quán)力運(yùn)行的“本真”狀態(tài)，避免“異化”現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)督體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)是以群眾監(jiān)督、司法監(jiān)督、黨紀(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督等為主體的相互協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，其根本目標(biāo)是“同侵入黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財(cái)思想、同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)行為”作斗爭(zhēng)。（三）監(jiān)督力度“最精確的、最認(rèn)真的計(jì)算和監(jiān)督”。[17]馬克思主義經(jīng)典作家認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家監(jiān)督運(yùn)行的關(guān)鍵在于制度的執(zhí)行。只有“‘監(jiān)督’不單單是在口頭上加以責(zé)備，而是要在行動(dòng)上加以糾正”[18]，才能確保國(guó)家監(jiān)督制度運(yùn)行的有效性?；谛袆?dòng)上的“糾正”行為是制度執(zhí)行力形成的關(guān)鍵。只有堅(jiān)決維護(hù)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，才能提升制度的約束力；只有堅(jiān)決糾正有規(guī)不行、有禁不止的行為，才能體現(xiàn)制度的規(guī)范嚴(yán)肅性。而基于經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的精確和認(rèn)真的計(jì)算監(jiān)督行為，則是確保政治監(jiān)督活動(dòng)嚴(yán)格紀(jì)律約束的重要制度保障，同時(shí)也具有重要的方法論意義。

四、監(jiān)督“耦合性”制度體系分析

作為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的重要領(lǐng)域和內(nèi)容，國(guó)家監(jiān)督體系的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，其運(yùn)行過(guò)程重心在于“既加強(qiáng)黨的自我監(jiān)督，又加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)器的監(jiān)督”。因此國(guó)家監(jiān)督體系構(gòu)建的重要意義，要從以“行為”為中心的監(jiān)督維度轉(zhuǎn)向以“權(quán)力”為中心的監(jiān)督體系，可以說(shuō)是對(duì)行政監(jiān)督理論和制度的徹底改革。在這種監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)換過(guò)程中，通過(guò)對(duì)公職人員的監(jiān)督達(dá)到對(duì)公權(quán)力組織監(jiān)督的效果?；谏鲜龇治?，國(guó)家監(jiān)督體系與審計(jì)監(jiān)督的耦合性體現(xiàn)在以下方面。（一）對(duì)事對(duì)人監(jiān)督“雙向”對(duì)象耦合性。2014年10月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》中，首次明確提出了審計(jì)監(jiān)督全覆蓋的重要理念，主要針對(duì)對(duì)象是國(guó)有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計(jì)全覆蓋，從對(duì)象上看只要涉及管理、分配、使用公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源使用，以及個(gè)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任等履行情況都要被覆蓋完全，并且在審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域不留“盲區(qū)”，確保全程不留“死角”。而《監(jiān)察法》的頒布實(shí)施，則首次在法律層面明確提出了監(jiān)察對(duì)象的全覆蓋，將基層群眾性自治組織中從事管理的人員、國(guó)有企業(yè)管理人員和其他依法履行公職的人員等都納入監(jiān)督對(duì)象行列。通過(guò)對(duì)比上述兩個(gè)全覆蓋的對(duì)象，可以清晰體現(xiàn)出審計(jì)監(jiān)督的對(duì)事與監(jiān)察監(jiān)督對(duì)人根本性區(qū)別。雖然兩者在對(duì)象上屬性根本不同，但彼此之間也存在耦合的現(xiàn)實(shí)條件性。這是因?yàn)?，從監(jiān)督活動(dòng)本質(zhì)來(lái)看，權(quán)力活動(dòng)運(yùn)行過(guò)程和權(quán)力人履職過(guò)程無(wú)法脫離開(kāi)“人”和“事”兩個(gè)不可分割的要素組織運(yùn)行。從本質(zhì)上講，作為監(jiān)督對(duì)象的“人”，一定是具有一定職權(quán)和法定職責(zé)的主體，其行為必然是能夠引發(fā)監(jiān)督的事項(xiàng)。而作為“事”，則必然是監(jiān)督主體所為之事，必須是法律法規(guī)所規(guī)定的實(shí)現(xiàn)之事，帶有鮮明的權(quán)力屬性。雖然在具體監(jiān)察實(shí)踐活動(dòng)中，不同類型的監(jiān)督活動(dòng)呈現(xiàn)出不同要素功能，例如對(duì)行政機(jī)關(guān)公務(wù)員調(diào)查處理違紀(jì)違法案件等工作，一定是圍繞特定“人”的權(quán)力活動(dòng)展開(kāi)；而審計(jì)監(jiān)督等具體監(jiān)督工作，其監(jiān)督對(duì)象必然是圍繞特定組織活動(dòng)即“事”來(lái)展開(kāi)。但從本質(zhì)上理解，審計(jì)監(jiān)督的主要對(duì)象依然是“人”的行為，即“事”的對(duì)象化。（二）國(guó)家監(jiān)督體系“雙層”結(jié)構(gòu)耦合性。在黨的所確立的國(guó)家監(jiān)督體系中，從監(jiān)督主體看涉及包括審計(jì)監(jiān)督在內(nèi)的國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等諸多機(jī)制構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。在上述監(jiān)督體系中，有政治監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督等不同種類。綜合分析上述體系架構(gòu)中各類監(jiān)督機(jī)制并不是“并駕齊驅(qū)”的平行結(jié)構(gòu)，而是政治監(jiān)督特別是國(guó)家監(jiān)察制度占主導(dǎo)地位和統(tǒng)領(lǐng)性作用，處于傘狀的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)體系。作為國(guó)家監(jiān)督體系的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督子系統(tǒng)，國(guó)家審計(jì)和其他各專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督密不可分，包含財(cái)政、稅務(wù)、金融、統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、質(zhì)監(jiān)、工商等眾多監(jiān)督活動(dòng)類型，其中審計(jì)監(jiān)督則是處于統(tǒng)領(lǐng)層次的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。這種要素地位一方面是因?yàn)閷徲?jì)組織在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的重要作用?！稇椃ā返诰攀粭l規(guī)定：國(guó)務(wù)院設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)務(wù)院各部門和地方各級(jí)人民政府的財(cái)政收支、國(guó)家的財(cái)政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督的重點(diǎn)是國(guó)家財(cái)政和企事業(yè)財(cái)務(wù)收支的合法性和規(guī)范性，是對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部再監(jiān)督。用于維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)，改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)宏觀調(diào)控獨(dú)立性的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督活動(dòng)。另一方面這種統(tǒng)領(lǐng)性地位產(chǎn)生的原因在于審計(jì)機(jī)關(guān)的綜合性、獨(dú)立性、專責(zé)性，屬于憲法和法律所確立的獨(dú)立行使監(jiān)督職權(quán)，是專責(zé)履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)，也是審計(jì)監(jiān)督和其他各項(xiàng)具體經(jīng)濟(jì)監(jiān)督形式之間最大的區(qū)別。特別是國(guó)家審計(jì)監(jiān)督過(guò)程涉及特定的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)，與之相對(duì)應(yīng)其他專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督類型往往具有明確邊界，不涉及除己之外的監(jiān)督領(lǐng)域。與之相對(duì)應(yīng)的被審計(jì)對(duì)象不僅領(lǐng)域廣泛，而且對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中有關(guān)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)均可實(shí)施監(jiān)督，從而在這種“再監(jiān)督”機(jī)制作用下，可以有效引領(lǐng)和促進(jìn)各專業(yè)經(jīng)濟(jì)監(jiān)管部門強(qiáng)化其專業(yè)監(jiān)督職能，從而形成了以國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)為統(tǒng)領(lǐng)，以黨內(nèi)監(jiān)督制度為重心，以審計(jì)監(jiān)督為主體的國(guó)家經(jīng)濟(jì)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系。（三）經(jīng)濟(jì)政治監(jiān)督“雙重”屬性耦合性。其實(shí)早在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職責(zé)就是監(jiān)督革命根據(jù)地財(cái)政收支的合法性和預(yù)算執(zhí)行情況，通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)收支紀(jì)律的審查，追究貪污腐敗人員的法律責(zé)任。但在這個(gè)歷史時(shí)期，受到特殊歷史條件影響，權(quán)力監(jiān)督機(jī)制一般具有統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)性，政治監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、法律監(jiān)督等國(guó)家監(jiān)督職能往往混合在一起由黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)履行。隨著新中國(guó)成立后經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展日益復(fù)雜，出現(xiàn)了專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，專責(zé)政治監(jiān)督的紀(jì)律監(jiān)察機(jī)關(guān)和專責(zé)法律監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能的分離發(fā)展，審計(jì)機(jī)關(guān)的職能逐漸轉(zhuǎn)化為專責(zé)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督。從1983年審計(jì)署正式成立到黨的以來(lái)，審計(jì)機(jī)關(guān)政治監(jiān)督職能不斷擴(kuò)大，權(quán)力監(jiān)督職能不斷拓展。與之相對(duì)應(yīng)，審計(jì)監(jiān)督理論發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段。從改革開(kāi)放四十年的發(fā)展歷程來(lái)看，我國(guó)理論界對(duì)政府審計(jì)功能價(jià)值定位的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷幾個(gè)階段的變化，從八十年代開(kāi)始純粹意義的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督論到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)行為控制論，以及到20世紀(jì)初將審計(jì)監(jiān)督納入權(quán)力制約與監(jiān)督論體系，實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)對(duì)象由民到官的轉(zhuǎn)變。對(duì)于審計(jì)監(jiān)督的職能認(rèn)識(shí)不斷得到深化，從單純意義的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督行為轉(zhuǎn)化為帶有政治監(jiān)督特性的雙重復(fù)合屬性。黨的確立的國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)目標(biāo)，使得審計(jì)監(jiān)督的權(quán)力制約功能被擺在了更加突出的重要位置，在反腐敗斗爭(zhēng)的線索挖掘和預(yù)警機(jī)制構(gòu)建方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。

五、監(jiān)督“耦合性”運(yùn)行機(jī)制分析

黨的報(bào)告指出健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要任務(wù)之一，就是改革審計(jì)管理體制。目前，我國(guó)監(jiān)察體制改革正在穩(wěn)步推進(jìn)，在此背景下鞏固審計(jì)監(jiān)督改革工作取得的階段性成果，充分發(fā)揮現(xiàn)有制度環(huán)境下各監(jiān)督系統(tǒng)之間的功能優(yōu)勢(shì)，按照功能整合的原則，對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督部門運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行銜接性構(gòu)建，通過(guò)將審計(jì)、監(jiān)察、法律監(jiān)督等部門監(jiān)督權(quán)力和功能進(jìn)行整合，從而確保審計(jì)監(jiān)督在國(guó)家治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)中更好的發(fā)揮免疫機(jī)關(guān)重要作用。（一）完善黨內(nèi)外監(jiān)督制度銜接機(jī)制。關(guān)于黨內(nèi)外監(jiān)督銜接機(jī)制的問(wèn)題一直是國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)的重點(diǎn)。早在2003年中共中央紀(jì)委、監(jiān)察部和審計(jì)署就聯(lián)合《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)在查處案件中加強(qiáng)協(xié)作配合的通知》，該規(guī)范性文件特別強(qiáng)調(diào)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)分別依照黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的職權(quán)范圍，充分發(fā)揮各自的監(jiān)督職能作用，實(shí)現(xiàn)案件查辦工作中的協(xié)作配合，并通過(guò)建立聯(lián)席會(huì)議等制度實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制度的溝通銜接。隨著國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)的不斷完善，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出要“形成科學(xué)有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督，加強(qiáng)行政監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督”，審計(jì)監(jiān)督在權(quán)力制約和協(xié)調(diào)作用方面得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，政府審計(jì)監(jiān)督的主導(dǎo)和基礎(chǔ)性作用得到進(jìn)一步加強(qiáng)。黨的三中全會(huì)新組建的中央審計(jì)委員會(huì)，其設(shè)立目的明確；為了強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步提高審計(jì)監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性，特別是加強(qiáng)黨對(duì)監(jiān)察和審計(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督制度銜接統(tǒng)一。同時(shí)，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系中的引領(lǐng)性作用，完善以審計(jì)監(jiān)督為中心的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督模式，將有關(guān)專業(yè)監(jiān)督的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能統(tǒng)籌協(xié)調(diào)到審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行上來(lái)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)監(jiān)督在監(jiān)督體系中的重要作用。（二）完善體系間監(jiān)督事項(xiàng)銜接機(jī)制。正如前文所述，全面覆蓋標(biāo)準(zhǔn)是構(gòu)建監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)體系的重要內(nèi)容，是衡量監(jiān)督體系權(quán)威高效性的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。只有全面覆蓋，才能真正保證監(jiān)督的震懾力。目前，由于監(jiān)察體制和審計(jì)管理體制改革都處于深入推進(jìn)和制度完善階段，對(duì)人和事兩個(gè)全覆蓋的監(jiān)督體系之間信息資源共享機(jī)制尚未完全建立；紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)移送線索標(biāo)準(zhǔn)和案件移送的程序銜接等問(wèn)題還處于制度構(gòu)建階段，導(dǎo)致案件移送率、立案率、查辦率不高，問(wèn)題比較突出。因此，要嚴(yán)格按照《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十七條規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)的問(wèn)題線索，應(yīng)當(dāng)向同級(jí)黨組織報(bào)告。審計(jì)機(jī)關(guān)在履行任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)職能過(guò)程中，將審計(jì)監(jiān)督手段深入運(yùn)用到干部監(jiān)督領(lǐng)域，對(duì)于審查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的被審計(jì)單位及人員的違法違紀(jì)行為線索，審計(jì)機(jī)關(guān)需要并按照規(guī)定將問(wèn)題線索移送相關(guān)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)處理，并將案件及相關(guān)證據(jù)移送紀(jì)檢監(jiān)察部門，由其進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)處理，按照相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和法律規(guī)定程序開(kāi)展調(diào)查工作。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)移送的案件進(jìn)展情況進(jìn)行隨時(shí)了解，積極配合紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)做好重大案件的查證工作。于此同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察人員在對(duì)有關(guān)來(lái)信來(lái)訪問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查時(shí)，對(duì)發(fā)現(xiàn)存在可能涉及的審計(jì)事項(xiàng)通知審計(jì)人員及時(shí)介入，盡早展開(kāi)審計(jì)監(jiān)督，固定證據(jù)資料，實(shí)現(xiàn)對(duì)行為人違反審計(jì)責(zé)任活動(dòng)的嚴(yán)肅追究。（三）完善內(nèi)外部監(jiān)督手段銜接機(jī)制。從審計(jì)監(jiān)督內(nèi)部調(diào)查手段來(lái)看，強(qiáng)調(diào)對(duì)會(huì)計(jì)憑證賬簿和財(cái)務(wù)報(bào)表等原始會(huì)計(jì)資料的合法性進(jìn)行審查監(jiān)督，其本質(zhì)就是會(huì)計(jì)監(jiān)督手段在審計(jì)活動(dòng)中的具體運(yùn)用。從監(jiān)督手段力度上看，審計(jì)監(jiān)督主要是監(jiān)督會(huì)計(jì)資料和其他相關(guān)資料，發(fā)現(xiàn)可能存在的潛在苗頭性違紀(jì)違法問(wèn)題，這種手段往往在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中缺乏必要的剛性，在調(diào)查環(huán)節(jié)無(wú)法對(duì)事實(shí)進(jìn)行有效剖析和分析。紀(jì)檢監(jiān)察部門承擔(dān)著對(duì)黨的組織、單位及其領(lǐng)導(dǎo)干部、黨員、工作人員遵守、執(zhí)行黨的路線、方針、政策和國(guó)家法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違紀(jì)政紀(jì)的干部、黨員和工作人員進(jìn)行懲處的職能。隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革的深化，監(jiān)察手段體系的不斷完善，對(duì)上述行為的監(jiān)督不是在減弱而是在深化和加強(qiáng)。這是因?yàn)?，在?guó)家監(jiān)察體制改革的制度設(shè)定中，監(jiān)察委員會(huì)通過(guò)法律所賦予的連續(xù)調(diào)查活動(dòng)，收集一套完整的證據(jù)材料，既對(duì)被調(diào)查人違紀(jì)政紀(jì)的事實(shí)加以甄別和查清，又對(duì)被調(diào)查人的犯罪事實(shí)作出認(rèn)定。這種集黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查與刑事調(diào)查一體化的調(diào)查方式，對(duì)于整合反腐敗資源，加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)各項(xiàng)調(diào)查的程序銜接，避免調(diào)查資源的浪費(fèi)和時(shí)間程序的拖延，必將起到積極作用。

六、結(jié)論和思考

綜合上述分析可以看出，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要?dú)v史時(shí)期，審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”制度將在國(guó)家監(jiān)督體系建設(shè)中發(fā)揮重要的基礎(chǔ)性作用。因此，探討兩者之間耦合性的可能性和必然性問(wèn)題具有一定的理論研究重要性。雖然學(xué)術(shù)界對(duì)上述問(wèn)題的研究越來(lái)越重視，但是必須清醒看到，目前對(duì)于耦合性實(shí)現(xiàn)具體制度設(shè)計(jì)和途徑等問(wèn)題研究還處于探索階段。其中，如何進(jìn)一步探討和設(shè)計(jì)理論研究模型，并且引入規(guī)范化的實(shí)證研究方法等后續(xù)的深入研究亟需加強(qiáng)。特別是在國(guó)家監(jiān)察體系改革的框架下，以審計(jì)“全覆蓋”推動(dòng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程和對(duì)權(quán)力執(zhí)行者個(gè)人監(jiān)察“全覆蓋”等重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題也亟需引起理論界和實(shí)務(wù)界的高度重視。正如指出的，作風(fēng)建設(shè)永遠(yuǎn)在路上。同樣，審計(jì)監(jiān)督與國(guó)家監(jiān)督體系制度耦合研究，也永遠(yuǎn)在路上。

作者:褚爾康 單位:太原理工大學(xué)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心