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[摘要]依法治國是基本國策，審計監(jiān)督是依法治國方略的有機構(gòu)成，是保證我國法律體系合理有序的重要基礎(chǔ)。從國家治理的角度，分析我國目前在審計監(jiān)督的法律方面存在的問題，進而提出合理的健全國家審計監(jiān)督法律的路徑選擇，旨在為我國審計事業(yè)發(fā)展提供更有力的法律保障，促進審計監(jiān)督的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]國家治理；審計監(jiān)督；法律問題

國家審計是國家治理過程的重要環(huán)節(jié)，不僅能促進國家宏觀經(jīng)濟政策的落實，維護社會經(jīng)濟安全，并且能有效的揭示體制、政策的存在問題與矛盾，推動黨風廉政建設(shè)。我國根據(jù)本國國情，制定了行政型審計體制，為切實推動審計體制建設(shè)，保證審計工作權(quán)威性，大力推行基于行政性審計的監(jiān)督體系。我國的審計工作由審計署負責，它是審計工作的最高領(lǐng)導(dǎo)者，其為國務(wù)院下屬機關(guān)，各級政府根據(jù)其本身的責任范圍開展審計工作[1]。國家審計與國家治理是良好的互動關(guān)系，國家審計的戰(zhàn)略目標和主要任務(wù)是由國家治理規(guī)定。并且，公共受托經(jīng)濟責任不僅是國家審計的理論基礎(chǔ)，也是國家治理的理論基礎(chǔ)。國家治理狀況，政府的工作情況以及政府部門運行模式等都受到國家審計的監(jiān)督，構(gòu)建完善國家審計監(jiān)督的法律體系將會有助于構(gòu)建國家治理框架。

1我國國家審計監(jiān)督法律的現(xiàn)狀

我國的審計監(jiān)督基本形成了“四個內(nèi)容，三個層次”的法律體系框架，按照內(nèi)容可以分為審計組織法、審計實體法、審計程序法和審計責任四個方面，從法律層面看主要包括審計、行政和規(guī)章制度方面的法律規(guī)范。我國的法律制度具有三個獨特的特征，首先具有審計職能的政府機關(guān)人員才能成為國家審計監(jiān)督主體，因此主體具有特定性；其次，行使審計監(jiān)督權(quán)必須要遵守法律法規(guī)，在權(quán)利范圍之內(nèi)實施，因此具有法定性；最后，公共受托經(jīng)濟責任是國家審計的前提和基石，可以通過“委托或授權(quán)”產(chǎn)生審計監(jiān)督法律關(guān)系。自1982年開始，我國的審計監(jiān)督法律體系經(jīng)過30多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了《憲法》為基礎(chǔ)，以保障國家審計的法律地位；《審計法》為核心，以具體規(guī)定國家審計的內(nèi)容；并與《審計法實施條例》、《國家審計準則》等相關(guān)法律條文、規(guī)章相配套，進一步細化《審計法》的一整套審計法律制度，已經(jīng)成為我國法律體系的重要組成部分。

2國家治理視域下我國現(xiàn)行審計監(jiān)督法律存在的問題

為了釋放審計部門的活力，體現(xiàn)出審計國家治理中的地位，應(yīng)嚴格恪守法律制度，即便我國在審計方面有豐富的經(jīng)驗，配套法律也日益進步，但是隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，審計監(jiān)督法律在面對新情況，新常態(tài)的經(jīng)濟下，不斷有新的問題暴露出來。2.1缺乏國家審計的獨立性。審計獨立性是保證審計公平與客觀的前提，沒有獨立性，就會使審計監(jiān)督缺乏權(quán)威性，目前我國審計獨立性問題主要體現(xiàn)在以下三個方面：2.1.1審計權(quán)限方面的獨立性。雖然在《審計法》中對審計權(quán)限做了許多規(guī)定，但是仍然存在很多漏洞[3]。特別是審計人員具有報送資料的權(quán)利，在這方面審計法律有明確的限制規(guī)定，但是卻沒有考慮到資料內(nèi)容可能會泄露出去，法律規(guī)定在這一方面仍未空白，這為不法分子提供了可乘之機，易使資料被人用作非法用途，令審計單位遭受損失，影響我國審計的權(quán)威性。同時，我國的法律沒有對被審計單位做出相應(yīng)的法律規(guī)定，只是規(guī)定他們有義務(wù)配合審計及提供資料，但是對不配合者和拒絕審計的單位并沒有明確的懲罰措施。這給審計人員開展審計監(jiān)督工作帶來很大不便，對于處罰，審計人員只能按照經(jīng)驗或者是領(lǐng)導(dǎo)的決策進行，沒有法律作為保證。審計權(quán)限規(guī)定的不完善，使審計獨立性降低，不利于依法審計。2.1.2審計組織方面的獨立性。由于審計工作必須依靠當?shù)卣闹С?，因此，我國的審計工作由審計機關(guān)和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。審計機關(guān)廣泛存在于各地政府機關(guān)，全面負責各地的審計工作，包括國務(wù)院部門。因為國家金融機構(gòu)和企事業(yè)單位的財政收支占據(jù)我國國民收入比例巨大，所以對其的審計工作是重中之重。這就表明，審計機關(guān)是由政府設(shè)立，而同時又要對與政府進行監(jiān)管，這就存在著既要接受政府領(lǐng)導(dǎo)又要對其財務(wù)進行審計的矛盾關(guān)系，使國家審計不能獨立于被審計單位。在實際工作中，雙重領(lǐng)導(dǎo)審計體制更是暴露出很大弊端。地方政府為了政績甚至是為了掩蓋政府領(lǐng)導(dǎo)的嚴重違紀問題，用自己的權(quán)利去干預(yù)審計工作的開展，出現(xiàn)審計機關(guān)發(fā)現(xiàn)問題越多越大，所受干預(yù)越大，獨立性越差的情況。審計機關(guān)和被審計的政府機關(guān)的各個單位相互制約，兩者作為國家機器里位于同一序列的單位相互關(guān)聯(lián)，這嚴重制約了國家審計的獨立性。2.1.3審計人員方面的獨立性。審計人員是開展審計工作的執(zhí)行人員，人員的獨立性是國家審計獨立性重要保證。審計人員不同于普通的公務(wù)員，目前我國對審計人員的選拔、任用有嚴格的程序及條件。從《憲法》的規(guī)定條例中可得出審計長是國務(wù)院總理負責提名，國家主席負責任免，可見其地位之重要。審計機關(guān)正職必須要經(jīng)過地方審計機關(guān)的調(diào)查后，由人大代表常委會進行任職，本級人民政府可直接任免審計機關(guān)副職。從任免的規(guī)定，我們可以看出，審計人員的提名及任免受到被審計單位和地方政府的影響較大，這也對審計人員任免的公平性產(chǎn)生不利影響，嚴重損害國家審計的獨立性。2.2審計結(jié)果公告的法律法規(guī)不健全。審計結(jié)果公告是公民行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要保障，將審計結(jié)果對公眾展示，將問題告知公眾，可以促使公眾對問題進行關(guān)注與監(jiān)督，避免“大事化小,小事化了”的情形出現(xiàn)，同時還可增加公眾對審計工作的了解，提高審計的威懾力。各個國家通常都采用審計結(jié)果公告制度，我國也不例外。對其做了原則性上的規(guī)定。但是在實際審計的過程中存在很多問題。2.2.1審計結(jié)果公告不具有強制性。我國法律并沒有對審計結(jié)果公告是義務(wù)還是權(quán)利做出明確規(guī)定，對于是否公開審計結(jié)果，沒有做強制性地要求，通常由審計機關(guān)自主決定[4]。同時，由于法律沒有明確規(guī)定要審計結(jié)果給公眾，這就使得在實際操作過程，政府機關(guān)干預(yù)結(jié)果公布，而審計機關(guān)又沒有法律保障，不具備絕對話語權(quán)，進一步阻礙了公眾對審計結(jié)果的知情權(quán)。2.2.2審計結(jié)果審批程序不合理。在我國審計結(jié)果是有審計機關(guān)上報給同級政府審批后，才能對公眾，這中審批程序雖然在一定程度上，能夠保證公告的質(zhì)量，控制審計風險，但是政府部門作為被審計的單位，會對審計結(jié)果進行部分處理、過濾甚至是改造，對審計結(jié)果具有較大的自由裁量權(quán)，使公告的充分性降低，難以保證審計結(jié)果的公開性和透明性。2.3欠缺相關(guān)的績效審計法律法規(guī)。績效審計是對資金的經(jīng)濟性、效率性、效果性進行審計、分析，從而提出改進意見，促進被審計單位的發(fā)展和效率。法律依據(jù)是保證績效審計開展的關(guān)鍵，只有將績效審計義法律的形式規(guī)范下來，才能夠在實際審計過程中做到有法可依。美國政府的績效審計不僅從審計體制、準則還是審計的技術(shù)方法都處于世界領(lǐng)先地位，是目前各國中最為完善的。由于我國實行審計制度時間較短，因此目前存在許多問題。2.3.1績效審計準則和規(guī)范建設(shè)落后。我國的財政收支規(guī)范性審查制度較為完善，是目前我國主要的審查制度，具有較強的真實性和合法性，與此同時，在績效審計準則和規(guī)范方面仍舊比較落后，遠遠比不上其他審計方式的規(guī)范建設(shè)。在《審計法》中只是涉及到了績效審計的概念，實行績效審計，但并沒有對績效審計的目的、對象、內(nèi)容做出專門的規(guī)范和準則[5]。在我國現(xiàn)行的審計法規(guī)準則中，很少有涉及到績效審計內(nèi)容的，這使的審計人員不能根據(jù)法律章程進行績效審計?？冃徲嫓蕜t和規(guī)范建設(shè)的不完善和滯后性，已經(jīng)嚴重阻礙了績效審計的拓寬和深化。2.3.2績效審計標準和指標不完整?？冃徲嫹煞ㄒ?guī)的欠缺不僅體現(xiàn)在績效審計的具體準則和規(guī)范建設(shè)滯后性上，在績效審計標準和指標評價體系上也有所體現(xiàn)。我國績效審計的標準主要針對企業(yè)對于國家的政府機關(guān)，并沒有明確的評價指標標準，對于可操作性指導(dǎo)文件更是沒有，這使得即使在政府審計中使用績效審計，也仍然會具有局限性，這也導(dǎo)致在我國難以深入開展政府績效審計。

3國家治理視域下健全國家審計監(jiān)督法律的路徑選擇

3.1強化國家審計機關(guān)獨立性。審計機關(guān)只有保持獨立才能夠真正的實行監(jiān)督職能，為了保證國家審計的獨立性，建議改變我國當前實行的行政型審計模式，這種模式適合建國初期的經(jīng)濟狀況，具有很強的內(nèi)部監(jiān)督色彩。我國應(yīng)該吸取其他國家的審計模式，比如立法型、司法型、獨立型。對現(xiàn)在的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，強化審計的垂直管理系統(tǒng)。完善國家審計人員的任免制度是強化國家審計機關(guān)獨立性的重要措施之一，對于審計人員的任免，可以參考立法型國家審計監(jiān)督模式，國家審計長實行任職終身制，除了有不當行為、身體原因和退休之外，不受任期限制，這就會避免立法機關(guān)和政府機關(guān)對其約束性及干涉。同時審計人才的錄用也要保證獨立性，提高審計人員的準入資格，實行職業(yè)化，可實行職業(yè)資格考試，而且審計人員一旦入職，要保障其職業(yè)權(quán)利，各級地方政府不能因非法定理由而撤換審計人員，減少政府的牽制。3.2強化審計公告制度。世界大部分國家通過各種方法將審計結(jié)果，除了立法機構(gòu)、政府機構(gòu)之外，普通群眾也能通過媒體等途徑關(guān)注到真實的審計結(jié)果。審計結(jié)果要想轉(zhuǎn)化成審計價值，必然要通過審計結(jié)果公告，通過審計結(jié)果公告，可以促進審計信息的傳遞、披露與反饋。讓人民群眾對審計工作有更深入的認識。但是在我國審計結(jié)果落實情況卻差強人意，強化審計公告制度，增強其強制性，是促進健全國家審計監(jiān)督法律的重要舉措。我國要進步完善審計結(jié)果公告的法律依據(jù)，用法律的形式將審計結(jié)果公告給以明確，要求除了國家機密以及商業(yè)秘密，審計結(jié)果“必須”進行公告，提高審計公告的強制性，讓審計結(jié)果公告規(guī)定為審計機關(guān)的義務(wù)，成為日常工作部署中的常態(tài)，明確審計公告的地位和效力。審計結(jié)果的內(nèi)容和范圍，也必須要有相關(guān)法律制度來做明確規(guī)定和保障。對于嚴重違紀和重大案件的處理必須要作為重點公告，除了違紀等，對于模范典型的單位個人，也應(yīng)該是公告重點的一部分，促進大家積極配合審計，增強法律意識。與審計結(jié)果公告對應(yīng)的法規(guī)仍不完備，應(yīng)著力發(fā)展審計結(jié)果公告審批程序的建設(shè)。對于審計后提交給政府的審計結(jié)果，可根據(jù)政府指令，進行相關(guān)聽證會、增強審計職責履行的剛性。3.3完善績效審計的法規(guī)建設(shè)?？冃徲嬍菂^(qū)別于傳統(tǒng)審計的新興審計類型，我國經(jīng)濟發(fā)展需要開展績效審計，績效審計已經(jīng)成為接下來審計的發(fā)展方向和趨勢。我國目前急需發(fā)展成熟、有效的審計制度，以促進我國審計工作的有序進行，并對審計工作作出全面嚴格的規(guī)范，這對我國審計事業(yè)的發(fā)展具有很大的現(xiàn)實意義?？冃徲嬰m然表面上區(qū)別于財務(wù)審計，但從根本上并無區(qū)別，所以基于當前的國家審計體系，可制定出有效的政府績效審查準則，將績效審計的具體準則和基本準則加入到國家審計體系中，本著“成熟一個,制定一個”的原則逐步完善績效審計的準則體系。同時績效審計的評價標準要完整且有可操作性，對此，我國的評價標準可以參考美國的優(yōu)先實踐原則。在實際的績效審計過程中，方法靈活多樣，按照審計重點，選擇合適的績效審計方法。因此，審計人員在平時實踐過程中，要注意總結(jié)積累，豐富績效審計的方法體系。

【參考文獻】

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[3]程安林.基于國家治理視角下的國家審計制度創(chuàng)新探討[J].中國審計評論,2015(1).

作者:孟媛媛 單位:集美大學法學院