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本文作者：許彤工作單位：中國人民銀行天津分行

人民銀行內(nèi)部績效審計的開展情況

到2011年，績效審計主體不斷擴大，從最初只有2、3家分行（南京、上海、重慶）到目前除個別分支行外，絕大部分機構(gòu)都已在績效審計方面有所進(jìn)展。特別是2011年《人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型2011—2013年規(guī)劃》后，績效審計工作得以全面開展。從目前掌握的資料看，2011年各級人民銀行內(nèi)審部門共開展績效審計項目逾20個（詳見下表），從涉及的部門看有事后監(jiān)督、后勤、財務(wù)會計、營業(yè)室、國庫、貨幣信貸、貨幣發(fā)行、外匯、金融穩(wěn)定、征信、反洗錢和人事等部門，從業(yè)務(wù)上涵蓋了內(nèi)部控制管理、財務(wù)成本控制、貨幣政策貫徹及金融穩(wěn)定管理、外匯市場管理、人民幣流通成本管理、機構(gòu)設(shè)置管理和人力資源管理等各領(lǐng)域，審計范圍及項目數(shù)量都大大超越了以往。

人民銀行內(nèi)部績效審計實踐中存在的主要問題

（一）績效審計概念不清即上述績效審計的概念辨析中對績效審計的經(jīng)濟性、效率性和效果性的定義模糊，在審計實踐中無法加以區(qū)分，在此不再贅述。（二）績效審計意識薄弱人民銀行內(nèi)審部門從1998年底成立至今，一直以開展合規(guī)性審計為主，合規(guī)性審計無論從覆蓋范圍還是審計質(zhì)量都有了長足的進(jìn)步，也積累了大量的審計經(jīng)驗。相對而言，績效審計2007年才在個別機構(gòu)剛剛起步，2012年才嘗試將個別項目在全國范圍內(nèi)全面鋪開，可以借鑒的東西非常有限。內(nèi)審人員在制定審計方案和現(xiàn)場審計過程中往往習(xí)慣性的對自己熟悉的合規(guī)性審計內(nèi)容有所側(cè)重，而對于績效審計內(nèi)容卻顯得無所適從。如某大區(qū)分行機關(guān)2001年直接開展績效審計項目3項，全部項目均有大量內(nèi)容涉及審計對象的合規(guī)性問題。（三）交換意見階段遇到的阻力較大以往的合規(guī)性審計多是嚴(yán)格按照現(xiàn)行的規(guī)章制度進(jìn)行的。即便如此，內(nèi)審人員和審計對象之間也會因為對文件的理解不同產(chǎn)生分歧。對于績效審計而言，一方面，現(xiàn)階段人民銀行的規(guī)章制度還停留在內(nèi)部控制和風(fēng)險防范層面，涉及到機構(gòu)或項目績效的內(nèi)容少之又少；另一方面，績效審計所依據(jù)的歷史和同類機構(gòu)數(shù)據(jù)分析并沒有法律或行政的約束力，這樣就勢必會在交換意見階段遇到更大的阻力。（四）相當(dāng)比例內(nèi)審人員不具備績效審計勝任能力審計人員素質(zhì)是績效審計成效的一個決定性因素。審計人員的勝任能力相對于績效審計的重要程度可以從INTOSAI制定的《績效審計實施指南》中看出：“沒有任何一種制度能夠擔(dān)保高質(zhì)量的績效審計報告，簡單地說，擁有勝任和主動的績效審計人員比質(zhì)量保證制度還更重要。”績效審計人員要在實踐經(jīng)驗、綜合素質(zhì)、專業(yè)技能方面均具備一定的條件。在實踐經(jīng)驗方面，要有審計經(jīng)驗、調(diào)查經(jīng)驗，甚至要有評估經(jīng)驗；綜合素質(zhì)上要有一定的分析能力、創(chuàng)造能力、判斷能力、溝通能力、文字能力和職業(yè)審慎性；專業(yè)技能方面，要有不同專業(yè)領(lǐng)域的專門知識。雖然績效審計是一種集體工作，并不要求所有成員都具備上述各種技能，但績效審計仍然對審計人員提出了超越以往合規(guī)性審計的能力要求，這與當(dāng)前內(nèi)審人員的知識結(jié)構(gòu)、審計閱歷、綜合分析能力和開拓創(chuàng)新意識的現(xiàn)狀極不相稱。

人民銀行內(nèi)部績效審計的實踐選擇

（一）明確人民銀行內(nèi)部績效審計的原則，逐步確立符合人民銀行特點的內(nèi)部績效審計思路在當(dāng)前人民銀行內(nèi)部績效審計的起步階段，績效審計立項應(yīng)遵循漸進(jìn)性、獨立性、重要性和可行性的原則。漸進(jìn)性，顧名思義，即審計立項遵循自上而下、由易到難、由局部到全面、由提示性到建設(shè)性的過程。具體來講，一是績效審計項目先由總行組織開展，逐步向分行、省會中心支行、地市中心支行和縣支行逐級推廣。因為機構(gòu)的級別越高，可以利用的審計資源的質(zhì)量和數(shù)量就越有保證，就越有利于提高審計質(zhì)量和整合審計資源。二是審計首先選取在簡單的專項業(yè)務(wù)領(lǐng)域開展，在積累了一定的審計經(jīng)驗后再逐步過渡到復(fù)雜的全面審計領(lǐng)域。三是審計的目標(biāo)由提示審計對象注意自身的低效率到有針對性的提出建設(shè)性的審計建議。獨立性是指績效審計項目的開展既要區(qū)別于合規(guī)性審計單獨進(jìn)行，又要結(jié)合不同審計事項的特點建立獨立的審計指標(biāo)體系。一方面，內(nèi)審人員在現(xiàn)場審計中往往習(xí)慣性的對審計資料的合規(guī)性進(jìn)行審查，必然會擠占審計人員的大量時間和精力，影響對項目績效的評價。另一方面，不同審計項目對績效的體現(xiàn)千差萬別，即便是同一類型的項目也會因時間或所處環(huán)境的不同而有所區(qū)別。因此，在審計實踐中統(tǒng)一的績效評價標(biāo)準(zhǔn)是無法建立的，具體標(biāo)準(zhǔn)要根據(jù)不同情況有針對性的收集資料，具體研究制定。重要性即管理層重視，能夠列入單位的核心工作，受關(guān)注的程度高，投入的資源多。可行性指審計力所能及，即有明確的審計目標(biāo)、適當(dāng)?shù)脑u價標(biāo)準(zhǔn)、可獲得的審計信息及資料和足以勝任的審計人員。即使在發(fā)達(dá)的歐美國家，開展績效審計也有失敗的案例，如澳大利亞1980年對郵監(jiān)柜臺服務(wù)管理情況開展績效審計，前后耗時4年多，總耗費349,600澳元，但最終還是因?qū)徲嬆繕?biāo)不明確、審計人員缺乏經(jīng)驗而放棄。（二）加快人民銀行內(nèi)部績效審計制度的建設(shè)步伐從各國績效審計的發(fā)展來看，凡是成效較好的國家都較早制定和頒布了績效審計準(zhǔn)則或指南。人民銀行探索績效審計的首要任務(wù)就是借鑒國內(nèi)外績效審計的有益經(jīng)驗，結(jié)合人民銀行內(nèi)部審計的實際情況，建立人民銀行績效審計規(guī)范體系，使績效審計走向規(guī)范化、制度化。根據(jù)人民銀行內(nèi)審工作轉(zhuǎn)型3年規(guī)劃的要求，現(xiàn)階段人民銀行探索績效審計的總體目標(biāo)是：建立人民銀行績效審計指導(dǎo)意見，對人民銀行績效審計的定義、特點、審計程序、方式方法、審計標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行總體規(guī)范，是指導(dǎo)人民銀行開展績效審計的統(tǒng)領(lǐng)性文件。在此過程中，將人民銀行常規(guī)性的具體項目（業(yè)務(wù)）分別形成績效審計具體操作指南，針對各業(yè)務(wù)特點明確具體審計范圍、操作流程、審計方法、審計標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)體系。同時充分利用人民銀行內(nèi)審系統(tǒng)的集體智慧和集體力量，選擇分支機構(gòu)立項準(zhǔn)確、方案成熟、體系完善、成效顯著的自選項目，在人民銀行全系統(tǒng)推廣實踐，不斷驗證完善理論方法，最終形成針對該項目（業(yè)務(wù)）的具體操作指南。（三）加大績效管理理念宣傳和績效審計成果運用，增強績效管理意識，營造良好的審計環(huán)境績效審計是內(nèi)審轉(zhuǎn)型與發(fā)展的總體趨勢，一方面，要充分利用內(nèi)聯(lián)網(wǎng)、宣傳欄和信息簡報等平臺持續(xù)宣傳績效理念，將績效管理貫穿業(yè)務(wù)管理活動的始終，使審計對象充分認(rèn)識并理解績效審計對行政效能及管理水平的促進(jìn)和提高作用；另一方面，內(nèi)審部門要堅持績效審計實踐，在不斷吸取教訓(xùn)和總結(jié)經(jīng)驗的過程中提升審計質(zhì)量，提高審計意見的建設(shè)性，促使審計對象對審計結(jié)論由充分認(rèn)可到積極采納，由被動接受到主動落實，從而為績效審計的全面推廣營造良好和諧的審計環(huán)境。（四）進(jìn)一步整合績效審計人力資源績效審計相對于人民銀行內(nèi)審人員來說是明顯區(qū)別于傳統(tǒng)審計的審計類型。培養(yǎng)一批擁有績效審計專業(yè)知識和技能的審計人員是績效審計發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，應(yīng)建立恰當(dāng)?shù)某绦?，保障績效審計人員通過繼續(xù)教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)保持熟練的專業(yè)技能。培訓(xùn)內(nèi)容既應(yīng)該包括績效審計方法、案例分析、統(tǒng)計抽樣和數(shù)據(jù)分析等專業(yè)內(nèi)容，也應(yīng)包括統(tǒng)計、經(jīng)濟、市場、金融、法律、社會科學(xué)和工商管理等基礎(chǔ)知識。另一方面，可以通過“以查代訓(xùn)”現(xiàn)場練兵，或者舉辦特別培訓(xùn)等方式，培養(yǎng)一批績效審計業(yè)務(wù)骨干，發(fā)揮骨干帶動作用。