導(dǎo)語(yǔ)：當(dāng)前行政司法的批判與塑造一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

本文作者：張韶華工作單位：中國(guó)政法大學(xué)研究生院

行政司法一稱(chēng)最早在我國(guó)出現(xiàn)始于8年代中期。該理論的提出進(jìn)一步促使我國(guó)行政行為理論體系的完備,直接推動(dòng)了行政復(fù)議法的制定、出臺(tái),同時(shí),對(duì)于我國(guó)行政機(jī)關(guān)裁斷民事糾紛的幾種具體形式也做了縱深的探討和研究。但是,應(yīng)該看到,該理論在形成和發(fā)展過(guò)程中也暴露了其本身的缺陷和不足,現(xiàn)已和現(xiàn)實(shí)情況存在脫節(jié),本文旨在從行政司法的概念架構(gòu)和在歷史發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)的客觀必然性出發(fā),在與西方現(xiàn)行相應(yīng)制度做比較的同時(shí),對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)行政司法理論的科學(xué)性和嚴(yán)密性提出挑戰(zhàn),在正視行政司法理論的功能和意義的基礎(chǔ)上,重構(gòu)我國(guó)行政司法理論,并提出一些完善性思考。

一、行政司法的概念架構(gòu)

行政司法的概念由行政和司法兩個(gè)概念并列架構(gòu)而成。行政和司法兩詞皆是隨著民主、憲玫、法治、權(quán)力的分立理念的提出,在資產(chǎn)階級(jí)革命的實(shí)踐過(guò)程中出現(xiàn)的。專(zhuān)制社會(huì)和前資本主義社會(huì)中,行政具有最高性和包容性。正如莫斯卡(CaetanoMosca)對(duì)封建國(guó)家進(jìn)行分析時(shí)所言:這樣一種類(lèi)型的政治組織,在這個(gè)組織中,社會(huì)的所有管理職能$$經(jīng)濟(jì)的、司法的、行政的、軍事的$$都同時(shí)由相同的個(gè)人所行使,,。¹只有當(dāng)司法權(quán)從行政中脫胎出來(lái),才有了行政和司法兩個(gè)獨(dú)立的概念,司法從行政中獨(dú)立出來(lái)最早當(dāng)屬18世紀(jì)初的英國(guó),171年通過(guò)的5王位繼承法6(ActofSettlement)禁止國(guó)王在沒(méi)有得到議會(huì)同意的情況下罷免法官,這樣,政府中執(zhí)行機(jī)構(gòu)(行政機(jī)構(gòu))與司法機(jī)構(gòu)嚴(yán)格分開(kāi),司法出現(xiàn)獨(dú)立的趨勢(shì)。也正是基于這種情況,孟德斯鳩(Montesqui)提出了他著名的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)。當(dāng)然他的司法概念是私法中有關(guān)事和人的執(zhí)行。º雖然法國(guó)的狄克洛克(M.Ducracq)和他的后繼者美國(guó)的F#J#古德諾(Goodnow)將行政與司法統(tǒng)一為行政,認(rèn)為與制定法律的政治構(gòu)成兩種國(guó)家職能,但三權(quán)分立的觀念似乎更深入人心。的確,行政與司法畢竟是有區(qū)別的兩種活動(dòng),甚至古德諾自己也將他所謂的行政分為司法行政和政府行政兩大類(lèi)。»權(quán)力不能混和、混同,也不容混和、混同,否則雖然沒(méi)有專(zhuān)制君主的外觀,但人們卻時(shí)時(shí)感到君主制的存在。于是,在傳統(tǒng)三權(quán)分立理論的指引下,行政和司法不容合二為一。但是,三權(quán)分立理論并非僵死的教條。早在美國(guó)聯(lián)邦憲法的立憲會(huì)議上,聯(lián)邦黨人麥迪遜就認(rèn)為分權(quán)原則只反對(duì)一個(gè)政府部門(mén)行使其他政府部門(mén)的全部權(quán)力,不反對(duì)一個(gè)部門(mén)行使其他政府部門(mén)的部分權(quán)力。三權(quán)的互相牽扯制衡也使權(quán)力分離成為不可能。理論的模糊性使得行政機(jī)構(gòu)在某些情況下部分行使司法職能、處理特定糾紛有了現(xiàn)實(shí)可能性。象同樣深受三權(quán)分立理論影響的法國(guó)嚴(yán)格禁止法院審理任何行政活動(dòng),專(zhuān)門(mén)成立了隸屬于行政機(jī)關(guān)至今仍和行政機(jī)關(guān)有千絲萬(wàn)縷聯(lián)系的行政法院來(lái)審理行政違法活動(dòng)。社會(huì)本身發(fā)展也存在客觀需要。2世紀(jì)尤其是第二次世界大戰(zhàn)后,產(chǎn)業(yè)化、都市化使得大量的社會(huì)問(wèn)題涌現(xiàn)出來(lái)。經(jīng)濟(jì)危機(jī)、失業(yè)、養(yǎng)老救濟(jì)、環(huán)境、保險(xiǎn)問(wèn)題使政府從消極的守夜人的角色轉(zhuǎn)為福利國(guó)角色。大量新的行政部門(mén)建立,有關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)立法也層出不窮。行政部門(mén)在對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的廣泛參與和宏觀調(diào)控中,不可避免地產(chǎn)生大量的糾紛,而解決這些糾紛所需的技術(shù)、專(zhuān)業(yè)知識(shí)又非司法機(jī)關(guān)能力所及。于是,出現(xiàn)了一種不爭(zhēng)的事實(shí):一度在理論上受到懷疑和限制的行政機(jī)構(gòu)向司法領(lǐng)域進(jìn)軍,也取得了解決相應(yīng)糾紛的權(quán)力。對(duì)于不承認(rèn)三權(quán)分立理論的社會(huì)主義國(guó)家而言,這種由行政機(jī)關(guān)來(lái)處理糾紛的現(xiàn)象似乎更容易理解和接受。5中華人民共和國(guó)憲法6第2條規(guī)定中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民,,,第3條第2款又規(guī)定國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生,對(duì)人民負(fù)責(zé),受人民監(jiān)督。雖然第126條規(guī)定:人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán),不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉,司法審判相應(yīng)具有獨(dú)立性。但憲法本身并未明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)不能解決、處理爭(zhēng)議。相反,各國(guó)家機(jī)關(guān)之間僅是分工不同而已,并不要求權(quán)力分立。因此,在一定條件下,各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)本著為人民服務(wù)的宗旨,當(dāng)然可以處理糾紛。但是,職權(quán)分工也必須承認(rèn)行政與司法職能的不同。可見(jiàn),只有承認(rèn)行政與司法先有區(qū)別、后又發(fā)生聯(lián)系的前提下,才會(huì)有行政司法概念的誕生。1986年,國(guó)內(nèi)曾有兩種關(guān)于行政司法的概念。一種從行政的監(jiān)督功能出發(fā),認(rèn)為行政司法是對(duì)行政法的實(shí)施狀況進(jìn)行監(jiān)督和對(duì)在實(shí)施中產(chǎn)生的行政案件進(jìn)行審判和仲裁的活動(dòng)的總稱(chēng)¹另一種概念直到今天還具有一定影響力,被作為實(shí)質(zhì)意義的行政司法,與民事司法和刑事司法相區(qū)別,即認(rèn)為行政司法是國(guó)家機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議(行政糾紛)的活動(dòng)。º但可惜與行政訴訟概念沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分。1988年,對(duì)后來(lái)理論產(chǎn)生巨大影響的行政司法概念出現(xiàn),第一次明確了行政司法是指行政機(jī)關(guān)充當(dāng)爭(zhēng)議裁決人,對(duì)爭(zhēng)議作出裁決的制度。并首次將行政司法的種類(lèi)劃分為解決行政爭(zhēng)議的行政復(fù)議制度和解決民事糾紛的行政仲裁制度、行政裁決方式和行政調(diào)解制度,»為后來(lái)的研究提供了一個(gè)基本模式。

二、行政司法理論的瑕疵

隨著理論研究的深入,學(xué)者們之間的分歧依然存在。由于理論本身的概念模糊性、行政司法各形式之間效力層級(jí)沖突、與其他國(guó)家相應(yīng)制度難以接軌,再加上立法、實(shí)踐中的一些新變化使得研究仍處于混亂、停滯不前的狀態(tài)。

(一)概念本身的模糊性1.行政司法的主持者雖然我國(guó)尚未形成由獨(dú)立性相當(dāng)強(qiáng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和組織來(lái)解決行政爭(zhēng)議和特定民事?tīng)?zhēng)議的普遍制度,但至少在專(zhuān)利、商標(biāo)領(lǐng)域已建立起了專(zhuān)門(mén)裁判制度,一度也存在很多隸屬于行政部門(mén)的但又相對(duì)獨(dú)立的各種仲裁委員會(huì)。但畢竟,幾乎所有的行政爭(zhēng)議和大量的民事糾紛由行政機(jī)關(guān)直接解決。這樣,理論上的分歧就在于行政司法活動(dòng)的主體是行政機(jī)關(guān)抑或某些情況下的一些獨(dú)立性較強(qiáng)的但仍帶有行政性質(zhì)的專(zhuān)門(mén)裁判機(jī)構(gòu)?畢竟依照西方的不能做自己案件的法官的自然公正原則來(lái)衡量,我國(guó)行政司法活動(dòng)的主持機(jī)構(gòu)在獨(dú)立性上差強(qiáng)人意。2.行政司法的客體這一方面爭(zhēng)議最大,也直接影響著行政司法的概念和種類(lèi)。第一種,行政爭(zhēng)議+特定民事?tīng)?zhēng)議。此觀點(diǎn)最具代表性。認(rèn)為行政司法是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在行政活動(dòng)中以公斷人的身份,運(yùn)用準(zhǔn)司法程序依法處理一定行政爭(zhēng)議和特定民事糾紛的活動(dòng)及由此形成的法律制度。¹第二種,與管理事項(xiàng)有關(guān)的民事糾紛。這種觀點(diǎn)認(rèn)為行政司法是指行政機(jī)關(guān)依法解決與其管理事項(xiàng)有關(guān)的產(chǎn)生于雙方平等主體之間的糾紛。º第三種,行政案件+特定民事案件+以司法程序?qū)嵤┬姓袨榈陌讣?。這種觀點(diǎn)深受美國(guó)5聯(lián)邦行政程序法6中規(guī)章和裁決劃分的影響,將中國(guó)的行政司法概念與美國(guó)的裁決程序結(jié)合研究,認(rèn)為行政司法是指行政機(jī)關(guān)按照準(zhǔn)司法程序?qū)徖砭唧w案件,解決特定爭(zhēng)議的活動(dòng)。»包括傳統(tǒng)民事性質(zhì)的案件、行政案件以及以司法程序?qū)嵤┬姓袨榈陌讣?如行政處罰、行政許可中的聽(tīng)證活動(dòng)。第四種,當(dāng)事人請(qǐng)求解決的糾紛+行政機(jī)關(guān)依職權(quán)直接解決的糾紛。這種觀點(diǎn)屈從現(xiàn)實(shí),不顧及司法程序不告不理的消極性,認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)直接處理民事糾紛也屬行政司法范疇。這種觀點(diǎn)僅注意解決糾紛這一形式,對(duì)司法的實(shí)質(zhì)并未把握。3.行政司法的性質(zhì)關(guān)于行政司法的本質(zhì)屬性,遠(yuǎn)非概念中簡(jiǎn)單標(biāo)明的行政和司法所能一言蔽之。我們一般認(rèn)為法國(guó)的行政法院與普通法院構(gòu)成雙軌制司法體系,在法國(guó)人自己眼中,卻從來(lái)都將行政法院的活動(dòng)看作行政活動(dòng),而非司法活動(dòng)。法國(guó)人只把普通法院的活動(dòng)看成司法活動(dòng)。英國(guó)國(guó)內(nèi)行政界和法學(xué)界對(duì)行政裁判所活動(dòng)的性質(zhì)看法也存在分歧。½我國(guó)理論界認(rèn)識(shí)比較混亂。有的學(xué)者將行政立法、行政執(zhí)法、行政司法鼎足而三共同構(gòu)成行政行為,注重其行政性;而有的學(xué)者將行政復(fù)議和行政訴訟、國(guó)家賠償列入行政救濟(jì),更注重其司法性。4.種屬概念混淆不清與行政司法概念相近的還有行政審判、行政裁判,這些概念并沒(méi)有嚴(yán)格界定。再加上行政訴訟、行政救濟(jì)、行政監(jiān)督等概念的干擾,學(xué)術(shù)界陷入一片概念沼澤。還有學(xué)者對(duì)行政裁決分別作狹義、廣義、最廣義幾種不同解釋,廣義的行政裁決甚至可代替行政司法的概念。此種情況堪憂,看來(lái)行政司法領(lǐng)域亟需清理概念。

(二)行政司法形式的效力層級(jí)沖突5最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行3中華人民共和國(guó)行政訴訟法4若干問(wèn)題的意見(jiàn)(試行)6中第4條、第5條、第7條分別規(guī)定了對(duì)行政機(jī)關(guān)就賠償問(wèn)題所作的裁決、行政機(jī)關(guān)所作的補(bǔ)償決定不服的以及對(duì)行政主管部門(mén)就土地、礦產(chǎn)、資源所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定不服的,人民法院可以或應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。反觀5行政復(fù)議條例6第9條第9項(xiàng)的規(guī)定,法律、法規(guī)規(guī)定可以提起行政訴訟的具體行政行為,也可以向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議。如果說(shuō)5意見(jiàn)6僅屬司法解釋,而且處于試行階段,尚不足構(gòu)成5行政復(fù)議條例6第9條第9項(xiàng)的要件,那么1994年對(duì)5行政復(fù)議條例6第1條第3項(xiàng)的相應(yīng)修改卻發(fā)人深思。此項(xiàng)被加上但書(shū):行政機(jī)關(guān)對(duì)土地、礦產(chǎn)、森林等資源的所有權(quán)或者使用權(quán)歸屬的處理決定除外。從立法上承認(rèn)了對(duì)自然資源所有權(quán)的確權(quán)行為不服可以提起復(fù)議,這樣便引發(fā)了必然出現(xiàn)的問(wèn)題,其他的兩種行政裁決(涉及賠償、補(bǔ)償)結(jié)果當(dāng)事人不服能否提起行政復(fù)議?如簡(jiǎn)單按5行政訴訟法6第37條的規(guī)定¹來(lái)看,應(yīng)該納入復(fù)議范疇。那么行政復(fù)議與行政裁決相比,似乎效力要高。行政仲裁與行政調(diào)解一般不涉及行政復(fù)議?？此坪?jiǎn)單,卻也不然。畢竟,它們從性質(zhì)而言,也是一種具體行政行為。有學(xué)者對(duì)無(wú)效行政調(diào)解(采用脅迫手段進(jìn)行的調(diào)解、采用欺騙手段進(jìn)行的調(diào)解、顯失公正的行政調(diào)解、規(guī)避法律的行政調(diào)解)的行政訴訟可訴性進(jìn)行分析,認(rèn)為可以提起行政訴訟。º如立法一旦如此規(guī)定,那么對(duì)行政調(diào)解中的無(wú)效調(diào)解能否提起行政復(fù)議,也必然引發(fā)爭(zhēng)議。至于行政仲裁,也有學(xué)者主張對(duì)其不服應(yīng)提起行政訴訟,這也會(huì)引發(fā)行政仲裁與行政復(fù)議的效力孰高熟低的問(wèn)題。至于目前幾個(gè)司法解釋(1992年12月1日最高人民法院、公安部聯(lián)合的5關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問(wèn)題的通知6第4條、1993年9月3日最高人民法院5關(guān)于如何處理經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府調(diào)處的民間糾紛的通知6第2條、1993年11月24日最高人民法院關(guān)于適用5城市房屋拆遷管理?xiàng)l例6第14條有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函將幾種行政裁訣納入民事訴訟范圍,很多學(xué)者認(rèn)為應(yīng)納入行政復(fù)議和行政訴訟范圍,并呼吁盡快以立法規(guī)定行政訴訟附帶民事訴訟制度。這也涉及到目前尚不可訴的一些行政裁決與行政復(fù)議的效力沖突。解決效力層次的沖突需要幾個(gè)法律、法規(guī)的配合修改。

(三)行政司法的司法救濟(jì)途徑?jīng)_突理論上一般認(rèn)為行政司法相對(duì)于行政執(zhí)法具有后繼性,相對(duì)于法院司法又具有前置性。各國(guó)體制不一,司法救濟(jì)也各有特色。但一般情況下都可以提起訴訟或司法審查。法國(guó)對(duì)于部長(zhǎng)救濟(jì)(包括善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì))不服仍可向行政法院起訴。英國(guó)從裁判所可向高等法院和上訴法院提出上訴(英國(guó)的上訴制度很特別,包括從裁判所向另一裁判所上訴,向國(guó)務(wù)大臣上訴,向上訴法院或高等法院上訴等)。美國(guó)對(duì)行政長(zhǎng)官的復(fù)議決定或裁決結(jié)果不服也可向聯(lián)邦上訴法院要求司法審查。德國(guó)和日本不服訴愿或申訴(日本的不服申訴包括有審查請(qǐng)求、異議申訴和再審查請(qǐng)求)仍可向法院請(qǐng)求救濟(jì),不服行政委員會(huì)的裁判也可向東京高等法院起訴。我國(guó)對(duì)于行政復(fù)議不服一般可提起行政訴訟,而對(duì)于行政仲裁、行政調(diào)解目前一般提起民事訴訟,對(duì)行政裁決一部分提起行政訴訟,一部分提起民事訴訟,規(guī)定比較混亂。

(四)與其他國(guó)家具體制度接軌困難各國(guó)的具體制度是復(fù)雜而縝密的。很難用我國(guó)獨(dú)有的行政司法概念簡(jiǎn)單涵蓋。其中只有日本和我國(guó)現(xiàn)行制度相近。日本的行政委員會(huì)制度從美國(guó)引入,在本國(guó)操作不甚理想,遭到各方面的批評(píng)。法國(guó)公私法理念分明,輕而易舉建立了很多國(guó)家借鑒的兩套法院系統(tǒng)。英國(guó)設(shè)有行政裁判所(Tribunal),但呈林立、分散狀態(tài),且程序上不容易統(tǒng)一。美國(guó)的行政機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部職能分立,建立專(zhuān)門(mén)的行政法官(AdministrativeLawJudge)隊(duì)伍來(lái)主持準(zhǔn)司法活動(dòng)。我國(guó)這幾年最新立法動(dòng)態(tài)(尤其是5中華人民共和國(guó)行政處罰法6、5中華人民共和國(guó)價(jià)格法6有關(guān)聽(tīng)證的規(guī)定)表明,在程序上已向美國(guó)學(xué)習(xí)。但依筆者所見(jiàn),如全盤(pán)照搬美國(guó)的裁決制度,恐怕難度太大,因?yàn)檫@需要從理論方面全面更新。但在目前,針對(duì)行政復(fù)議操作中的不理想,應(yīng)是考慮在程序上進(jìn)一步加強(qiáng)公正、透明的時(shí)候了,可考慮仿效美國(guó)建立一支行政法官隊(duì)伍,至于理論上仍應(yīng)堅(jiān)持我們自己的特色。(五)國(guó)內(nèi)新形勢(shì)的巨大沖擊1.行政仲裁方面新動(dòng)向。建國(guó)后,仿效前蘇聯(lián)和東歐各國(guó),我國(guó)也建立了一整套行政仲裁制度。但從8年代中后期到5中華人民共和國(guó)仲裁法6頒布前這一段時(shí)間,行政仲裁卻以本不應(yīng)有的速度爆炸式發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì),這期間共有14個(gè)法律、82個(gè)行政法規(guī)、192個(gè)地方性法規(guī)作了有關(guān)仲裁的規(guī)定。¹其中只有幾個(gè)是關(guān)于涉外仲裁(民間仲裁)的規(guī)定。一時(shí)間行政仲裁嚴(yán)重失范:法律、法規(guī)、規(guī)章都在設(shè)定,仲裁領(lǐng)域急劇擴(kuò)張;仲裁機(jī)構(gòu)呈分散狀態(tài);仲裁程序也不統(tǒng)一。1994年8月31日,5中華人民共和國(guó)仲裁法6頒布,使行政仲裁領(lǐng)域只留下了勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁。前后巨大的反差迫使人們思考行政仲裁的存廢問(wèn)題。有學(xué)者認(rèn)為:隨著我國(guó)5仲裁法6的頒布實(shí)施,行政性仲裁機(jī)構(gòu)已陸續(xù)撤銷(xiāo),因此再作行政仲裁與民間仲裁的分類(lèi)已無(wú)實(shí)際意義。¹2.聽(tīng)證制度的建立。聽(tīng)證(Hearing)本是英美國(guó)家自然公正原則的要求,行政機(jī)關(guān)的決定對(duì)當(dāng)事人有不利影響時(shí),必須聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)。在中國(guó),聽(tīng)證一詞首次出現(xiàn)是在1996年3月17日頒布的5中華人民共和國(guó)行政處罰法6中。1997年12月29日頒布的5中華人民共和國(guó)價(jià)格法6第23條又確立了公聽(tīng)制度(公聽(tīng)不在本文探討范圍之內(nèi))。5中華人民共和國(guó)行政處罰法6所規(guī)定的聽(tīng)證在美國(guó)和日本運(yùn)用非常廣。美國(guó)凡涉及到直接或嚴(yán)重影響相對(duì)人權(quán)益的事項(xiàng),如行政處罰、驅(qū)逐出境或禁止入境、拒絕頒發(fā)許可證或吊銷(xiāo)已頒發(fā)的許可證、限制工資和物價(jià)、減少社會(huì)福利項(xiàng)目、降低社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)等等,º一般在作出的過(guò)程中就要舉行聽(tīng)證。當(dāng)然,美國(guó)的聽(tīng)證并不限于此,基于窮盡原則、行政先行管轄原則也有事后的聽(tīng)證。目前我國(guó)的聽(tīng)證制度取得了相應(yīng)的法律依據(jù),展望將來(lái),還有很大的發(fā)展余地。但聽(tīng)證這一新程序的出現(xiàn),也給我國(guó)行政司法理論帶來(lái)沖擊。從5中華人民共和國(guó)行政處罰法6的關(guān)于聽(tīng)證程序、主持人的超脫地位、兩造對(duì)抗、聽(tīng)證中事實(shí)和證據(jù)的拘束力等方面來(lái)看,聽(tīng)證初步符合傳統(tǒng)行政司法的概念要件。但聽(tīng)證又不同于傳統(tǒng)嚴(yán)格意義的行政司法,因?yàn)槁?tīng)證后由行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人作出決定或負(fù)責(zé)人集體討論決定。聽(tīng)證后作出的是一個(gè)純粹意義的行政決定,這與美國(guó)帶有事先救濟(jì)性質(zhì)的事前聽(tīng)證非常相似。

三、行政司法功能的反思

行政司法的出現(xiàn)帶有歷史必然性,其功能及價(jià)值是不可替代的。專(zhuān)門(mén)知識(shí)、簡(jiǎn)便程序、靈活性、辦案時(shí)間迅速、費(fèi)用低廉、符合社會(huì)需要,是行政司法的普遍存在的原因。反思我國(guó)行政司法理論的功能,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

(一)簡(jiǎn)明而令人信服地概括了行政機(jī)關(guān)對(duì)準(zhǔn)司法手段的運(yùn)用的確,從三權(quán)分立理論對(duì)國(guó)家權(quán)力的具體分配和操作以及各國(guó)社會(huì)歷史發(fā)展軌跡進(jìn)行考察,行政司法現(xiàn)象的出現(xiàn)是一種必然。行政司法與行政立法、行政執(zhí)法一起構(gòu)成行政機(jī)關(guān)的主要活動(dòng),讓普通人更容易把握這一行為的實(shí)質(zhì)。

(二)行政司法活動(dòng)實(shí)現(xiàn)了多元化救濟(jì)渠道,更有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看,當(dāng)事人在行政爭(zhēng)議和特定民事?tīng)?zhēng)議的解決方面都建立了與法院司法并舉的可供當(dāng)事人選擇的多渠道、多層次、全方位的救濟(jì)保障手段。我國(guó)的行政司法的發(fā)展與其他國(guó)家相比,已有了很大的優(yōu)越性。無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利,我國(guó)業(yè)已建立了比較全面的模式。

(三)進(jìn)一步完善行政機(jī)關(guān)自身的內(nèi)部監(jiān)督,落實(shí)依法治國(guó)的綱領(lǐng)這主要體現(xiàn)在我國(guó)的復(fù)議制度上。通過(guò)復(fù)議活動(dòng),上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行認(rèn)真審查,可依法作出撤銷(xiāo)和變更違法、不當(dāng)決定的復(fù)議決定。經(jīng)過(guò)經(jīng)?；?、寬領(lǐng)域的行政復(fù)議活動(dòng),無(wú)疑會(huì)改善行政內(nèi)部的法制監(jiān)督,貫徹依法治國(guó)在行政領(lǐng)域中依法行政的要求。

四、行政司法理論的重構(gòu)與完善思考

審視功能優(yōu)勢(shì)的同時(shí),要注意到行政司法理論的既存缺陷和現(xiàn)實(shí)面前的蒼白。對(duì)于行政司法實(shí)質(zhì)的把握,不能僅僅從實(shí)然出發(fā),這樣會(huì)導(dǎo)致理論的庸俗化。而應(yīng)將注意力放在整個(gè)行政司法的制度化和司法化的應(yīng)然上,重新構(gòu)建行政司法理論。首先,將行政司法概念仍定格于行政機(jī)關(guān)運(yùn)用準(zhǔn)司法程序解決一定糾紛的活動(dòng),從理論上保持延續(xù)性。其次,筆者認(rèn)為行政司法應(yīng)只設(shè)三種制度。

(一)行政復(fù)議制度復(fù)議形式在英美法系、大陸法系都發(fā)揮了比較重要的作用。只不過(guò)受大陸法系中德國(guó)的影響,很多國(guó)家都單獨(dú)立法統(tǒng)一規(guī)范復(fù)議活動(dòng),如日本、韓國(guó)以及我國(guó)的臺(tái)灣。我國(guó)已有5行政復(fù)議條例6并正在做相應(yīng)修改。從法、德、日來(lái)看在體系上一般將行政復(fù)議安排在行政救濟(jì)中。但出于我國(guó)的人民法院也受理行政爭(zhēng)議,行政復(fù)議從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)也是一種具體行政行為,再加上理論界已接受了行政司法的概念,將其納入行政行為體系,似乎更具說(shuō)服力。

(二)行政裁決制度筆者認(rèn)為在新的形勢(shì)下應(yīng)重新考慮其內(nèi)涵及外延。所謂行政裁決應(yīng)指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律的明確授權(quán),以消極第三者的身份充當(dāng)糾紛裁決人,對(duì)平等主體之間與行政管理相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁斷的法律制度。對(duì)于行政裁決應(yīng)加強(qiáng)立法規(guī)范,從程序上進(jìn)行完備。目前我國(guó)的行政裁決主要包括土地、礦產(chǎn)、森林等資源所有權(quán)或使用權(quán)的確認(rèn)、損害賠償裁決、侵權(quán)爭(zhēng)議裁決和一些強(qiáng)制性補(bǔ)償裁決,已初具模式。但缺陷是體系分散,程序不統(tǒng)一,與調(diào)處、決定、確認(rèn)、認(rèn)定等概念彼此模糊,界定不清。至于行政仲裁,由于其已全面萎縮,根本沒(méi)有單列為一項(xiàng)制度的必要。將仲裁作為裁決的一個(gè)特別形式倒更能激勵(lì)裁決程序的完善。對(duì)于有的學(xué)者將行政機(jī)關(guān)依職權(quán)主動(dòng)解決糾紛也納入行政裁決的范疇,筆者并不敢茍同。不告不理歷來(lái)是司法中的一項(xiàng)原則,未經(jīng)起訴的案件不能受理,如英國(guó)古老諺語(yǔ)說(shuō):法官不得對(duì)未向其訴求的事項(xiàng)有所作為。司法中法院不能主動(dòng)開(kāi)啟訴訟程序,司法是一種被動(dòng)、中立、消極的機(jī)制,在運(yùn)作之前應(yīng)處于超然、不作為的狀態(tài)。行政司法當(dāng)然也不能例外。雖然說(shuō)行政活動(dòng)本身就帶有半司法的性質(zhì),但嚴(yán)格意義上的行政司法應(yīng)消極,被動(dòng)。

(三)行政聽(tīng)證制度聽(tīng)證與傳統(tǒng)行政司法概念存在比較明顯的區(qū)別。同時(shí),聽(tīng)證又具有與傳統(tǒng)行政司法概念的相似點(diǎn)。畢竟,聽(tīng)證帶有明顯的事前性。問(wèn)題一般在于聽(tīng)證的客體是爭(zhēng)議嗎,如果是爭(zhēng)議,又何必一定要有一個(gè)業(yè)已形成的行政決定為前提狹隘地理解行政司法概念呢?如堅(jiān)持這樣,將會(huì)曲解行政司法的本質(zhì),并不利于效率和效益原則的體現(xiàn)。事實(shí)證明,聽(tīng)證形式在一個(gè)建議性行政決定作出后就可以通過(guò)準(zhǔn)司法程序(提出要求、受理、回避、辯論、質(zhì)證、最后決定作出)來(lái)實(shí)現(xiàn)公正、公開(kāi)原則。但是,我國(guó)目前尚未對(duì)聽(tīng)證中程序違法能否起訴,被侵害人能否參與聽(tīng)證以及被侵害人能否對(duì)聽(tīng)證決定提起復(fù)議和訴訟有所規(guī)定?？吹铰?tīng)證與傳統(tǒng)行政司法的差距,便了解筆者將其納人行政司法范疇純粹是出于技術(shù)手段的需要,將其作為引發(fā)行政司法程序改革的一個(gè)契機(jī),呼吁行政法官隊(duì)伍建設(shè)的步伐早日啟動(dòng)。至于行政調(diào)解,筆者認(rèn)為其僅具有一種階段性程序意義,根本無(wú)必要將其列為一項(xiàng)制度,目前我國(guó)的行政調(diào)解僅是行政賠償復(fù)議中、行政仲裁裁決前以及行政裁決前的一個(gè)前置程序。對(duì)于調(diào)解所達(dá)成的協(xié)議,考慮到主持者行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)肅性,應(yīng)使其具有一定的強(qiáng)制執(zhí)行力,否則行政機(jī)關(guān)的權(quán)威會(huì)損失殆盡。體系的完備為進(jìn)一步完善思考提供可能,考慮行政司法的各種形式,目前存在的普遍問(wèn)題是公正性差。這主要是由于大陸法系重效率、重實(shí)體而輕程序的緣故。行政機(jī)關(guān)主持的復(fù)議、聽(tīng)證、裁決在現(xiàn)實(shí)中都不盡如人意,就與目前尚未能實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的職能分立有重大關(guān)系。實(shí)踐中很多當(dāng)事人竟主動(dòng)要求行政機(jī)關(guān)不要為自己舉行聽(tīng)證;復(fù)議也因公開(kāi)、公正、透明度差而很不理想;裁決簡(jiǎn)直與一般執(zhí)法并無(wú)多大區(qū)別,成了行政機(jī)關(guān)的一言堂。我國(guó)九屆人大第一次會(huì)議通過(guò)了政府的機(jī)構(gòu)改革方案?，F(xiàn)有的41個(gè)政府部門(mén)削減為29個(gè),龐大的8萬(wàn)公務(wù)員隊(duì)伍減半,而其中3萬(wàn)將經(jīng)過(guò)培訓(xùn)充實(shí)到司法隊(duì)伍。鑒于我國(guó)法官、檢察官、律師已趨飽和,現(xiàn)在正是考慮建立我國(guó)自己的一支行政法官隊(duì)伍的最有利時(shí)機(jī)。行政法官可考慮由司法部統(tǒng)一任免或由行政機(jī)關(guān)在司法部指定的名單中任免,讓一些真正有行政經(jīng)驗(yàn)和法律知識(shí)的人通過(guò)資格考試充任。行政法官的工資、福利、考核也不受所在行政機(jī)關(guān)控制。但有一點(diǎn)要注意,行政法官的人數(shù)不宜太多。據(jù)統(tǒng)計(jì),到199年,美國(guó)聯(lián)邦政府中行政機(jī)關(guān)的行政法官只有15名,分布在31個(gè)行政機(jī)關(guān)。¹由于我國(guó)復(fù)議機(jī)構(gòu)比較完備,行政裁決的機(jī)關(guān)也大多和復(fù)議機(jī)構(gòu)重合,在綜合考慮的基礎(chǔ)上,可在每一個(gè)省、自治區(qū)、直轄市分設(shè)一定數(shù)量的行政法官,再分配到各個(gè)具體部門(mén),使他們輪流辦案,對(duì)一些重大問(wèn)題作出獨(dú)立裁決。這樣,復(fù)議、裁決、聽(tīng)證的不理想可能得到改觀。但這將是一個(gè)浩大的工程。在具體程序上和各種形式的效力上,也要注意進(jìn)一步完善。具體程序上,既要保持行政司法的高效率,又要大膽吸收一些司法性程序,在雙方當(dāng)事人的對(duì)抗、口頭辯論、主持人的回避、人的參加、公開(kāi)過(guò)程、證據(jù)規(guī)則等方面大力改進(jìn)。對(duì)于行政司法最后裁決的效力和執(zhí)行力要統(tǒng)一。關(guān)于聽(tīng)證、復(fù)議、裁決,均由行政法官做初步?jīng)Q定,經(jīng)行政負(fù)責(zé)人或集體討論作最后決定。對(duì)最后決定不服可向中級(jí)人民法院(級(jí)別稍高)提起行政訴訟。當(dāng)然,這些構(gòu)思需要許多相應(yīng)法規(guī)的配套修改?？傊?理論上的重構(gòu)可促使立法和實(shí)踐發(fā)展的步伐。目前,仍應(yīng)呼吁一部統(tǒng)一的行政程序法早日出臺(tái),與之相適應(yīng),對(duì)我國(guó)的復(fù)議、訴訟、裁決的有關(guān)沖突也要重點(diǎn)進(jìn)行協(xié)調(diào)。