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本文作者：李琪工作單位：吉林省社會科學院

我國糧食主產區(qū)糧食生產存在問題的根源

當前，糧食主產區(qū)糧食生產中出現(xiàn)規(guī)?；潭鹊汀⒒A設施落后、農民比較利益較低等問題的根源在于當前糧食主產區(qū)利益補償機制還不完善，在糧食補貼、糧價調控、平衡產銷區(qū)利益關系、糧食保險等方面政策力度不大或政策不到位，缺乏對糧食主產區(qū)的針對性。(一)糧食補貼額度較小、政策不靈活2011年，中央財政發(fā)放“四項補貼”合計1406億元，其中糧食直補151億元，農資綜合補貼860億元，兩項補貼合計1011億元，占“四項補貼”的比重為71．9%。同期，全國糧食種植面積為165855萬畝，平均每畝糧食作物累計得到糧食直補和農資綜合補貼約60．9元，按每戶農戶的主糧種植面積為5畝計算，兩項補貼額為304．5元，2011年，我國糧食主產區(qū)農民人均年收入為7355．8元，兩項補貼占農民人均年收入的4．1%?？梢姡覈Z食補貼的額度很小，對減輕農民負擔和增加農民收入的作用不明顯。從糧食補貼的政策上看，糧食補貼不與當期播種面積和糧食種植品種掛鉤，也不與糧食質量和農民的生產能力掛鉤，影響糧食結構的優(yōu)化和農民種糧積極性的提高。(二)糧食價格調控手段單一、調控成本較高我國以糧食最低收購價為主要手段進行糧價調控，雖然糧食最低收購價有助于保護農民的利益，但對于最低收購價并沒有區(qū)分糧食品種和糧食質量。以小麥最低收購價政策為例，2012年5月，國家發(fā)改委等六部門聯(lián)合《2012年小麥最低收購價執(zhí)行預案》(簡稱《預案》)，規(guī)定白小麥、紅小麥、混合小麥最低收購價格均為每市斤1．02元，較去年有明顯上調，但《預案》中取消了品種的價差，也沒有體現(xiàn)質優(yōu)價高、優(yōu)質優(yōu)價的原則，這使得設立最低收購價能夠促進產量增加、但卻起不到提高糧食質量、調整糧食作物品種結構的作用。另外，糧價調控政策成本較高，以山東省為例，按照山東省2012年7月底公布的統(tǒng)計數(shù)字顯示，山東省夏糧中小麥總產為218億公斤，政府要拿出14．8億元補貼收購費用。大量資金用于糧食流通環(huán)節(jié)，必然會使種糧農民在整個利潤鏈中的收益比重下降，影響農民的種糧積極性，進而威脅糧食安全。(三)糧食主產區(qū)與糧食主銷區(qū)利益機制不協(xié)調我國糧食主產區(qū)經濟發(fā)展水平普遍不高，通常是“工業(yè)弱省、糧食強省、財政窮省”，經濟發(fā)展水平普遍低于主銷區(qū)，雖然糧食主產區(qū)承擔著保障國家糧食安全的重任，但糧食主產區(qū)農民種糧收益普遍較低，而糧食主銷區(qū)糧食加工產品收益較高，而當前缺乏糧食主銷區(qū)對糧食主產區(qū)的補貼機制，導致糧食主產區(qū)與糧食主銷區(qū)經濟差距逐漸加大。糧食主產區(qū)與糧食主銷區(qū)由于分工不同而形成的收益差距，影響糧食主產區(qū)的生產積極性，進而威脅糧食安全。(四)糧食自然災害保險體系不健全我國是農業(yè)自然災害頻發(fā)的國家，農業(yè)保險主要以政策性農業(yè)保險為主。目前，在糧食主產區(qū)，政策性農業(yè)保險已全面展開，存在的問題主要是:第一，各環(huán)節(jié)參與積極性不高。政策性農業(yè)保險的主體為政府、保險公司、農民。政府在政策性農業(yè)保險中起主導作用，具體工作由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部完成，但大部分工作人員對政策了解不充分，宣傳不到位;由于農業(yè)自然災害頻發(fā)、損失嚴重、賠付額大，而政策性農業(yè)保險具有一定的公益性，加之政府尚未建立對保險公司的補貼機制，大部分商業(yè)保險公司考慮到經營風險大而不愿參與農業(yè)保險;農民的收入低、參保意識薄弱，積極性不高。另外，我國的糧食再保險和巨災保險機制才剛剛起步，糧食保險的法律法規(guī)還屬空白，對于處理保險理賠過程中出現(xiàn)的糾紛無法可依。

完善我國糧食主產區(qū)利益補償機制的建議

(一)建立糧食價格長效調控機制糧食主產區(qū)糧價調控的目標就是建立“農民種糧不賠本、種好糧不吃虧、多種糧多賺錢”的政策支持機制。首先，完善糧食主產區(qū)最低收購價的實施條件。政府及相關部門需結合國內外糧食市場的供求狀況、糧食品種、糧食質量、種植面積、生產成本，劃定最低收購價。最低收購價公布之前，組織利益相關者召開聽證會，在兼顧糧食安全、農民增收、消費者能承受的原則指導下，綜合多方意見，確定最低收購價，報主管部門審批。同時，在執(zhí)行最低收購價時，要保證政策的靈活性，當糧食市場價格低于成本時，必須執(zhí)行最低收購價。當市場價格高于收購價時，應立即停止執(zhí)行預案。其次，政府還要運用多種間接經濟手段平抑市場糧價。如，當市場糧價大幅上漲時，釋放一部分政府糧食儲備平抑糧價，當市場糧價大幅下降時，通過政府補貼種糧農民進行調控，還可以鼓勵糧食企業(yè)到水土資源豐富但租金較低的發(fā)展中國家建立糧食基地，利用國際資源補充國內糧食缺口，以穩(wěn)定糧食價格。再次，糧食主產區(qū)糧價調控要盡量避免政府的過度干預，政府的作用體現(xiàn)在市場機制失效的地方。(二)進一步完善糧食補貼政策首先，進一步優(yōu)化糧食主產區(qū)糧食補貼結構。我國糧食主產區(qū)的糧食生產除了保證國家糧食安全外，還應考慮糧食質量和生態(tài)環(huán)保的要求，因此，糧食補貼也要體現(xiàn)上述三種原則。我國現(xiàn)行的四項農業(yè)補貼可分成兩類，一類是收入補貼，包括糧食直補和農資綜合補貼，另一類是生產補貼，包括良種補貼和農機補貼。其中，只有良種補貼體現(xiàn)了對糧食質量因素的要求，而生態(tài)環(huán)保方面的補貼至今尚未制定。其次，提高糧食主產區(qū)的補貼標準、擴大補貼范圍。加大對良種、農用機械、化肥、農機收割用油等相關生產資料的財政投入，穩(wěn)步提高糧食補貼的標準與力度，減輕農民種糧的成本與負擔。進一步擴大和放寬補貼的品種和范圍。對于農民種植相同面積的不同糧食作物，應獲得相同的補貼，從而鼓勵種糧農戶增加復種面積，減少季節(jié)性拋荒。再次，積極推進對糧食規(guī)?；a的專項補貼，如糧食直補向規(guī)模種植農戶傾斜，制定對農民專業(yè)合作組織的專項補貼。最后，逐步建立糧食補貼與糧食價格、農資價格的聯(lián)動機制，考慮糧食主產區(qū)的經濟發(fā)展水平和農民收入水平，適時調整補貼的標準和品種。(三)完善糧食主產區(qū)與糧食主銷區(qū)的利益平衡機制糧食主產區(qū)和主銷區(qū)在維護國家糧食安全方面承擔著不同的責任，應該形成互相促進、合作共贏的關系，進一步建立和完善糧食產銷區(qū)之間相對穩(wěn)定的購銷銜接和利益補償機制，有利于促進糧食主產區(qū)的糧食生產和提高糧食主銷區(qū)的糧食自給能力，形成產銷區(qū)糧食安全責任共擔的局面。一方面，糧食主產區(qū)要承擔保障國家糧食安全的責任，充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，加大糧食生產投入，改善糧食生產條件，加強農村基礎設施建設水平，重點支持增產、高產、優(yōu)產生產技術的研發(fā)，大力發(fā)展優(yōu)質、高產的糧食作物，構建糧食主產區(qū)糧食生產保障體系。另一方面，糧食主銷區(qū)要承擔反哺糧食主產區(qū)的義務，發(fā)揮資金、技術優(yōu)勢，幫助主產區(qū)進行農田基礎設施建設、道路修建、新技術研發(fā)、農民技術培訓等，在糧食主產區(qū)和主銷區(qū)之間建立多形式、深層次、長期穩(wěn)定的購銷關系，糧食主產區(qū)糧食企業(yè)可以在主銷區(qū)建設儲加銷基地，主銷區(qū)糧食企業(yè)也可以到主產區(qū)建立糧食生產基地，設立收購點，辦加工廠。另外，建議建立國家糧食安全基金，由中央政府以稅收的形式向糧食主銷區(qū)企業(yè)及非從事糧食生產的城鄉(xiāng)居民征收，用于補貼糧食主產區(qū)的種糧農民，并作為先行糧食補貼政策的有力補充。(四)建立糧食主產區(qū)巨災保險體系糧食生產受氣候條件影響很大，雖然巨災發(fā)生的頻率較低，但損害程度極高，往往給農民造成重大經濟損失。建立糧食主產區(qū)巨災保險體系，做好巨災防范預案是保護國家糧食安全、穩(wěn)定糧食市場的重要舉措。由于商業(yè)保險公司難以開展巨災保險業(yè)務，政府應主動承擔責任，發(fā)揮主導作用，將巨災保險納入到政策性保險范疇。巨災保險的資金大部分由政府財政撥款，利用財稅杠桿的刺激作用，鼓勵多家商業(yè)保險公司組成巨災共保體支付一部分再保險費，以及從農戶提交的年度保費中提取一定比例，共同建立巨災保險專項基金，該基金還可以通過發(fā)行政府債券、期權、期貨等資本市場的運作方式來補充。