導(dǎo)語：國庫制度體系建設(shè)的思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

國庫制度是國庫業(yè)務(wù)處理的依據(jù)和保障，其健全與否直接關(guān)系著國庫資金能否安全、準(zhǔn)確、高效運轉(zhuǎn)。隨著國庫業(yè)務(wù)的拓展、國庫資金收支規(guī)模的擴大及國庫信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，進(jìn)一步建立健全適應(yīng)新形勢、涵蓋新業(yè)務(wù)、具有較強操作性的國庫制度體系，規(guī)范國庫資金運行勢在必行。

當(dāng)前國庫制度體系建設(shè)的概況

（一）人民銀行經(jīng)理國庫的相關(guān)法律法規(guī)已經(jīng)具備。1985年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國國家金庫條例》，1989年財政部、人民銀行又印發(fā)了《中華人民共和國國家金庫條例實施細(xì)則》，對國庫的組織機構(gòu)、職責(zé)、權(quán)限等進(jìn)行了明確和規(guī)范，賦予了國庫對稅款收納、退付、庫款支撥、財政存款賬戶的開立等業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理權(quán)限；1994年頒布實施的《中華人民共和國預(yù)算法》首次以法律形式確認(rèn)了人民銀行經(jīng)理國庫的法律地位，規(guī)定各級國庫需要及時準(zhǔn)確地辦理預(yù)算收入的收納、劃分、留解和預(yù)算支出的撥付；2003年修訂的《中華人民共和國中國人民銀行法》將經(jīng)理國庫確定為人民銀行的十三項重要職責(zé)之一；歷時10年修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》于2014年重新頒布，繼續(xù)保留了人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)，至此，人民銀行經(jīng)理國庫的法律法規(guī)體系已經(jīng)形成。（二）國庫規(guī)章制度的頂層建設(shè)框架已經(jīng)搭建。2001年中國人民銀行頒布了《商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)管理辦法》，是人民銀行第一次以“行長令”形式為規(guī)范商業(yè)銀行、信用社國庫相關(guān)業(yè)務(wù)行為而制定的部門規(guī)章，賦予人民銀行國庫對有關(guān)金融機構(gòu)辦理國庫相關(guān)業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督和處罰權(quán)限；2005年根據(jù)國庫業(yè)務(wù)的發(fā)展,先后印發(fā)了《國庫會計管理規(guī)定》、《國庫會計核算業(yè)務(wù)操作規(guī)程》《中國人民銀行國庫資金清算業(yè)務(wù)處理手續(xù)》（簡稱“三個辦法”），系統(tǒng)性地明確了國庫會計人員管理、國庫崗位設(shè)置崗位職責(zé)、賬務(wù)組織、核算業(yè)務(wù)操作流程、資金清算處理手續(xù)等事項；2011年總行國庫局在全面梳理、深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，按照“總庫制定基本規(guī)則或指導(dǎo)意見，分支庫制定實施細(xì)則或具體辦法”的思路，重新印發(fā)了《國庫會計管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫會計核算監(jiān)督辦法》、《國庫監(jiān)督管理基本規(guī)定》、《中國人民銀行國庫部門國債管理工作基本規(guī)定》等一系列制度辦法和指導(dǎo)性文件，完成了國庫制度的頂層設(shè)計。（三）基層國庫制度建設(shè)得到有效加強。近年來，按照總行的制度建設(shè)思路，基層國庫在認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹上級行制度文件精神的基礎(chǔ)上，結(jié)合本轄區(qū)業(yè)務(wù)狀況，以總行相關(guān)制度框架為藍(lán)本，制定出臺本轄區(qū)相關(guān)業(yè)務(wù)管理規(guī)定、實施細(xì)則、業(yè)務(wù)操作規(guī)程及內(nèi)部控制制度等，將規(guī)章制度覆蓋到國庫業(yè)務(wù)處理的各環(huán)節(jié)，并在業(yè)務(wù)操作中加以落實，嚴(yán)防各種資金風(fēng)險。另外，對于新拓展的業(yè)務(wù)，基層國庫基本能結(jié)合新業(yè)務(wù)特點及運行模式，制定規(guī)章制度和操作流程，做到業(yè)務(wù)處理有據(jù)可查，有法可依。

當(dāng)前國庫制度體系建設(shè)存在的問題

（一）國庫制度建設(shè)不夠完善。一是國庫頂層制度操作性欠佳。2011年，總行在對歷年印發(fā)的國庫制度進(jìn)行全面梳理的基礎(chǔ)上重新出臺了系列規(guī)章制度，五年來，通過外部對國庫業(yè)務(wù)的檢查及國庫系統(tǒng)內(nèi)部的橫向檢查，發(fā)現(xiàn)各地國庫對同一項會計管理業(yè)務(wù)的處理存在諸多差異，究其原因：一是總行層面下發(fā)的國庫制度原則性較強，要求不具體、不明確，不能有針對性地指導(dǎo)實際業(yè)務(wù)操作，直接影響國庫會計標(biāo)準(zhǔn)化管理。二是基層國庫制度細(xì)化存在差異?；鶎訃鴰煸诩?xì)化自身的規(guī)章時，因?qū)傂兄贫瓤蚣芾斫獾牟煌瑢χ贫鹊募?xì)化和執(zhí)行也不同，如：僅就對賬而言，《國庫會計管理基本規(guī)定》要求賬務(wù)核對后，經(jīng)辦人員應(yīng)在有關(guān)賬、表、對賬單上簽章證明，實際執(zhí)行中有的國庫加蓋名章的同時加蓋對賬預(yù)留印鑒，有的加蓋名章和單位公章，有的國庫只加蓋名章，在總行對每項制度無細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各地國庫只能依據(jù)自己的理解作為標(biāo)準(zhǔn)來指導(dǎo)工作。三是國庫改革和創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏制度約束。近年來，為全面履行人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)，部分基層國庫辦理了社保基金、工會經(jīng)費征繳及政府性資金直接支付等業(yè)務(wù)，各地國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新的內(nèi)容、做法不一，總行對這些業(yè)務(wù)未下發(fā)統(tǒng)一的規(guī)章，基層國庫只能自行摸索制定業(yè)務(wù)管理和操作規(guī)程，導(dǎo)致創(chuàng)新業(yè)務(wù)的操作流程、會計核算手續(xù)不統(tǒng)一，甚至存在漏洞，不利于創(chuàng)新業(yè)務(wù)的順利開展。（二）部分操作制度修訂不及時。隨著國庫信息化建設(shè)和國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新步伐的加快，各級國庫未能根據(jù)國庫業(yè)務(wù)發(fā)展變化中出現(xiàn)的新問題、新情況，對相關(guān)國庫制度及時進(jìn)行補充和完善。如：《商業(yè)銀行、信用社國庫管理辦法》于2001年印發(fā)，經(jīng)過15年的發(fā)展，商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)內(nèi)容和業(yè)務(wù)處理模式發(fā)生改變，在原有國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)、支庫業(yè)務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，增加了國庫集中收付業(yè)務(wù)，稅款收繳由手工操作變?yōu)樨敹愱P(guān)庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)，但《商業(yè)銀行、信用社國庫業(yè)務(wù)管理辦法》至今未做修訂，現(xiàn)有制度已經(jīng)無法覆蓋國庫業(yè)務(wù)的各個方面；商業(yè)銀行、信用社鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)資格作為行政審批事項被取消后，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)資格及業(yè)務(wù)上的管理從總行層面未跟進(jìn)出臺新的辦法，制度建設(shè)存在盲區(qū)；對新設(shè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟區(qū)、及功能區(qū)國庫的設(shè)立無相應(yīng)的制度依據(jù)，影響國庫機構(gòu)的健康發(fā)展。（三）個別規(guī)章制度的部分條款操作性不強。各級國庫在落實國庫制度時，發(fā)現(xiàn)部分條款無法實施。如：《待繳庫稅款收繳管理辦法》第五條明確規(guī)定：“‘待繳庫稅款’專戶不得用于辦理稅款的退付，其借方發(fā)生額只能為繳庫數(shù)額”，且‘待繳庫稅款’專戶按征收機關(guān)開設(shè)，實際操作中，如發(fā)生串征收機關(guān)的情況，不通過“待繳庫稅款”賬戶借方進(jìn)行調(diào)整，將無法辦理稅款入庫；《國庫信息處理系統(tǒng)稅收繳庫業(yè)務(wù)處理暫行辦法》第十二條第三項要求清算國庫按“預(yù)算級次打印電子繳稅入庫清單，作相關(guān)待報解賬戶記賬憑證附件”，實際操作中，某些清算國庫作為支付系統(tǒng)直接參與者，下轄支庫、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫近百個均接入橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，若按制度要求按預(yù)算級次打印電子繳稅入庫清單，每天需要打印幾百張甚至上千張A4，極大地增加了業(yè)務(wù)操作的物質(zhì)成本和時間成本。（四）國庫監(jiān)管職能缺少可操作的法律規(guī)章。一是國庫監(jiān)督無法律依據(jù)。《預(yù)算法》《中國人民銀行法》雖明確了人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)，但關(guān)于國庫監(jiān)督職能無任何闡述；《中華人民共和國國家金庫條例》的部分條款雖對國庫監(jiān)督作了明確，但仍缺少法律層面的保障，在實際操作中往往履行不暢。二是個別監(jiān)管制度不夠完善。國庫自身印發(fā)的規(guī)章雖有提到國庫對預(yù)算資金的監(jiān)督，但缺乏監(jiān)督的具體操作流程、監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題的處理方式、方法，特別是對集中支付銀行、辦理預(yù)算收支業(yè)務(wù)過程中涉及財政、稅務(wù)部門的違規(guī)業(yè)務(wù)如何協(xié)調(diào)處理沒有明確，對未能列支預(yù)算支出科目的借款、還款、往財政專戶、融資平臺的撥款、特殊業(yè)務(wù)退庫應(yīng)提供的資料等無詳細(xì)的規(guī)定，制約了國庫監(jiān)督職能的發(fā)揮。

加強國庫制度體系建設(shè)的建議

（一）細(xì)化國庫制度體系的頂層設(shè)計。國庫制度建設(shè)重在頂層設(shè)計，國庫局作為國庫系統(tǒng)的最高管理機關(guān)，應(yīng)為整個系統(tǒng)的具體業(yè)務(wù)操作與管理，確定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。盡早出臺《中國人民銀行國庫會計基本制度》（以下簡稱“基本制度”），從規(guī)范操作和防范風(fēng)險的角度，對國庫內(nèi)部的業(yè)務(wù)操作進(jìn)行明確，力求細(xì)化，確保全國國庫系統(tǒng)內(nèi)部操作管理標(biāo)準(zhǔn)的一致，避免在總行只定制度框架情況下，各地國庫因理解不同而出現(xiàn)相同業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)不同的問題。同時，把“基本制度”作為國庫制度體系的核心制度，做細(xì)做大做強，為各級國庫制定國庫會計業(yè)務(wù)操作標(biāo)準(zhǔn)化提供重要制度依據(jù)。（二）修訂完善相關(guān)業(yè)務(wù)操作制度。一是加強對國庫機構(gòu)建設(shè)的管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫作為行政審批事項被取消后，人民銀行應(yīng)加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫事項的管理，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫的盡快制定《鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫業(yè)務(wù)管理辦法》，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫設(shè)立的條件、審核的手續(xù)、管理方式、操作規(guī)程、各方的職責(zé)及違規(guī)責(zé)任等內(nèi)容予以明確；認(rèn)真解讀和領(lǐng)會一級政府一級預(yù)算、一級財政一級國庫的含義，盡快出臺經(jīng)濟區(qū)、開發(fā)區(qū)、生態(tài)園區(qū)等新建行政區(qū)的國庫機構(gòu)建設(shè)指導(dǎo)意見，對國庫機構(gòu)設(shè)立的原則、需要滿足的條件等事項進(jìn)行明確，保證國庫機構(gòu)建設(shè)的嚴(yán)肅性。二是根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展完善相關(guān)制度。各級國庫要在做好國庫信息化建設(shè)、國庫業(yè)務(wù)發(fā)展和創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，及時制定相關(guān)配套制度，為信息化建設(shè)、業(yè)務(wù)發(fā)展提供制度支持，確保新業(yè)務(wù)規(guī)范有序開展。三是對現(xiàn)有制度進(jìn)行及時修訂。按照“制度全覆蓋、操作無盲區(qū)”的原則，定期對現(xiàn)有制度進(jìn)行梳理總結(jié)，查漏補缺，糾正各項制度中與業(yè)務(wù)實際不相符的內(nèi)容，補充缺失的內(nèi)容，使國庫制度覆蓋國庫業(yè)務(wù)處理的各環(huán)節(jié)，提高國庫制度的可操作性和適用性。（三）強化國庫監(jiān)管法規(guī)制度建設(shè)。各級國庫對國庫資金運轉(zhuǎn)的事中監(jiān)督是對人大事前監(jiān)督、審計部門事后監(jiān)督的有效補充，是國庫資金合規(guī)、安全運轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。因此，應(yīng)在《預(yù)算法實施條例》等法規(guī)中明確人民銀行在國庫資金運轉(zhuǎn)中的事中監(jiān)督職責(zé)，從而保障國庫資金安全、促進(jìn)政府預(yù)算公開、透明?？傂性谥贫ūO(jiān)督制度時，應(yīng)對國庫發(fā)揮監(jiān)督職能的方式、方法、具體操作流程予以明確，分類別細(xì)化對財政、征收機關(guān)人為調(diào)整預(yù)算收入、超范圍撥款及違規(guī)向財政專戶撥款、違規(guī)退庫、不重視會計對賬等違規(guī)業(yè)務(wù)操作的監(jiān)督手續(xù)，明確在監(jiān)督預(yù)算收支業(yè)務(wù)處理過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)問題的責(zé)任劃分，使地方各級國庫監(jiān)督管理工作依法有據(jù)開展。（四）加大對國庫規(guī)章制度的培訓(xùn)力度。正確理解并全面掌握國庫制度內(nèi)容是制度得以執(zhí)行的前提條件?？傂袘?yīng)擴大對新制度培訓(xùn)的覆蓋面，通過網(wǎng)絡(luò)、電視電話、錄制光盤等培訓(xùn)方式擴大培訓(xùn)對象的范圍，拓寬培訓(xùn)內(nèi)容的深度和廣度，結(jié)合全國國庫制度建設(shè)和執(zhí)行中的典型案例，進(jìn)行重點講解，統(tǒng)一落實標(biāo)準(zhǔn)和口徑。建立國庫制度答疑平臺，動態(tài)了解和掌握地方國庫執(zhí)行制度中出現(xiàn)的新情況、新問題，并及時予以解答；基層國庫要在認(rèn)真組織轄內(nèi)國庫參加總行培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本轄內(nèi)實際，積極組織國庫業(yè)務(wù)人員開展新國庫制度和財稅政策學(xué)習(xí)及研究，確保各國庫業(yè)務(wù)人員對制度內(nèi)容及國庫業(yè)務(wù)相關(guān)政策理解到位，切實提高制度執(zhí)行力。

作者:尹璟 單位:中國人民銀行大連市中心支行