導(dǎo)語(yǔ)：外匯行政處罰難點(diǎn)及對(duì)策研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：近年來(lái)，異常資金跨境流動(dòng)加劇，外匯檢查工作向著高頻率、高覆蓋面的方向邁進(jìn)，同時(shí)涉外主體的維權(quán)意識(shí)也進(jìn)一步增強(qiáng)，對(duì)外匯檢查部門(mén)行政執(zhí)法的要求不斷提高。為了有效規(guī)避和防范外匯行政執(zhí)法法律風(fēng)險(xiǎn)，筆者結(jié)合從事外匯管理工作的實(shí)踐，對(duì)外匯行政處罰執(zhí)行現(xiàn)狀和難點(diǎn)進(jìn)行了分析和研究，提出了一些對(duì)策。

關(guān)鍵詞：外匯；行政處罰；對(duì)策建議

一、外匯行政處罰執(zhí)行現(xiàn)狀

面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)，為切實(shí)加強(qiáng)跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)和管理，外匯檢查執(zhí)法力度不斷增強(qiáng)，無(wú)論是辦案數(shù)、還是結(jié)案數(shù)都呈逐年遞增的趨勢(shì)，執(zhí)法壓力也進(jìn)一步增加。（一）“沒(méi)收違法所得”條款執(zhí)行不到位?！吨腥A人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》第四十四、四十五、四十六及四十七條都有“沒(méi)收違法所得”的要求，但對(duì)違法所得如何計(jì)算沒(méi)有明確規(guī)定。具體表現(xiàn)在：一是對(duì)違法所得要扣減哪些稅費(fèi)沒(méi)有明確規(guī)定，如違法所得是只需違法收入扣除營(yíng)業(yè)稅及附加，還是也要扣除相應(yīng)的企業(yè)所得稅；二是對(duì)于需要折算為人民幣的違法所得，沒(méi)有規(guī)定應(yīng)按哪種匯率折算，是按辦理業(yè)務(wù)時(shí)的時(shí)點(diǎn)價(jià)、平盤(pán)價(jià)還是外匯局公布的中間價(jià)，并沒(méi)有定論。另外，檢查人員在現(xiàn)場(chǎng)檢查過(guò)程中偏重于違規(guī)證據(jù)的收集和檢查文書(shū)的制作，對(duì)證明違法所得的收費(fèi)單證等資料收集不夠全面。以上原因?qū)е隆皼](méi)收違法所得”的條款形同虛設(shè)，不能有效執(zhí)行。（二）針對(duì)境內(nèi)機(jī)構(gòu)相關(guān)責(zé)任人員的行政處罰難于執(zhí)行?！吨腥A人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》第49條規(guī)定“境內(nèi)機(jī)構(gòu)違反外匯管理規(guī)定的，除依照本條例給予處罰外，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，應(yīng)當(dāng)給予處分；對(duì)金融機(jī)構(gòu)負(fù)有直接責(zé)任的董事、監(jiān)事處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。該條款規(guī)定對(duì)外匯違規(guī)行為主體應(yīng)當(dāng)給予處分，但對(duì)處罰措施沒(méi)有明確的規(guī)定，而針對(duì)金融機(jī)構(gòu)高管個(gè)人5萬(wàn)元以上的經(jīng)濟(jì)罰款也難于操作和執(zhí)行，因?yàn)檫@種“雙罰制”條款是一種特殊的行政處罰形式，必須具備行政處罰作為具體行政行為的所有法律特征。而實(shí)際中，基層外匯局對(duì)違法行為主體認(rèn)定、違法行為性質(zhì)劃分和職務(wù)性主觀故意違法動(dòng)機(jī)等法律特征的準(zhǔn)確判定極為困難，加之目前金融機(jī)構(gòu)高管人員的管理權(quán)限劃歸銀監(jiān)部門(mén)，外匯部門(mén)單方面對(duì)轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)高層人員的警告處罰影響力極為有限，因此“雙罰制”條款在具體實(shí)施中難以落實(shí)，形同虛設(shè)。（三）個(gè)別已作出的行政處罰執(zhí)行難現(xiàn)象。從近幾年的執(zhí)法實(shí)踐看，多數(shù)行政處罰能夠順利執(zhí)行，但也存在案件不能順利執(zhí)行的現(xiàn)象，特別是一些對(duì)企業(yè)、個(gè)人的處罰案件，執(zhí)行難度較大。一是部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，沒(méi)有充足的資金繳納罰款；二是一些企業(yè)雖然資金充足，但是無(wú)理由的拒絕繳納罰款，外匯管理部門(mén)執(zhí)法手段有限，只能走上向法院移交的漫長(zhǎng)道路，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率。

二、外匯行政處罰執(zhí)行中的主要難點(diǎn)

外匯行政處罰作為外匯檢查的一項(xiàng)重要手段，經(jīng)過(guò)多年完善和發(fā)展，不斷向科學(xué)有效發(fā)展，但在執(zhí)行過(guò)程中，仍然存在著一些難點(diǎn)：（一）執(zhí)法程序的把握問(wèn)題。《行政處罰法》第31條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。行政處罰的告知義務(wù)包括：告知當(dāng)事人作出行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù)；告知當(dāng)事人申辯的權(quán)利；告知當(dāng)事人聽(tīng)證的權(quán)利；告知當(dāng)事人提供證據(jù)；告知當(dāng)事人申請(qǐng)回避的權(quán)利。在實(shí)踐中，外匯局通常較好的履行了前兩項(xiàng)告知義務(wù)，而對(duì)其它幾項(xiàng)重視不夠，尤其是在基層外匯局的執(zhí)法過(guò)程中，受到人情干擾的可能性比較大，易忽視當(dāng)事人回避的權(quán)利，從而引發(fā)法律風(fēng)險(xiǎn)。(二)調(diào)查取證難問(wèn)題。在實(shí)際執(zhí)法中，種種因素導(dǎo)致調(diào)查取證工作不暢甚至難以開(kāi)展。一是違法、違規(guī)行為主體態(tài)度不端。當(dāng)外匯監(jiān)管觸動(dòng)經(jīng)營(yíng)外匯業(yè)務(wù)的企業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，部分違法違規(guī)主體千方百計(jì)逃避外匯監(jiān)管，不積極配合外匯管理部門(mén)調(diào)查取證，甚至通過(guò)篡改賬表、亂用會(huì)計(jì)科目等手段設(shè)置重重障礙，誤導(dǎo)調(diào)查取證方向，混淆外匯檢查人員耳目。二是涉外企業(yè)資料保管不善。部分外匯企業(yè)機(jī)制不健全，內(nèi)部管理不到位，加之外匯從業(yè)人員變動(dòng)大，更換頻繁，或企業(yè)改制，或經(jīng)濟(jì)糾紛等，造成企業(yè)業(yè)務(wù)前后脫節(jié)，相關(guān)資料保管不全、交接不清。當(dāng)外匯管理部門(mén)對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，一些重要外匯業(yè)務(wù)單證因丟失而無(wú)法提供。（三）查詢賬戶權(quán)限設(shè)置影響檢查效率。按照《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》第四十二條規(guī)定，“查詢賬戶應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)家外匯管理局或其分局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，并制作協(xié)助調(diào)查賬戶通知書(shū)，在查詢時(shí)向被查詢單位出示”。由于專項(xiàng)檢查中很多線索的篩查需要從被查機(jī)構(gòu)的賬戶收支明細(xì)入手，且在延伸追查的過(guò)程中會(huì)不斷需要增加查詢其他的賬戶，而協(xié)助調(diào)查賬戶通知書(shū)需省分局負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后方能出具，從中心支局到省分局的審批過(guò)程增加現(xiàn)場(chǎng)檢查的時(shí)滯，不利于線索的迅速落實(shí)。(四)外匯行政處罰受外界干擾多。地方政府和部門(mén)出于對(duì)本地局部利益的考慮，對(duì)一些地方納稅大的企業(yè)實(shí)行所謂的“掛牌保護(hù)”，有的地方以文件形式或口頭規(guī)定，對(duì)這些企業(yè)采取的處罰措施必須報(bào)請(qǐng)某級(jí)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。該類企業(yè)規(guī)模大、社會(huì)資源豐富，但碰到行政處罰問(wèn)題，往往動(dòng)用政府部門(mén)對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)施加壓力，因此一些處罰在執(zhí)行中會(huì)受到來(lái)自各方面的干擾，使處理或處罰不能完整的執(zhí)行，或完全得不到執(zhí)行。還有些違規(guī)企業(yè)抗拒性強(qiáng)，在面臨外匯管理部門(mén)立案處罰時(shí)，對(duì)查處事實(shí)、處罰決定，既不提出復(fù)議申請(qǐng)或行政訴訟，又不執(zhí)行處罰決定，不經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)姆绞胶头椒ń鉀Q問(wèn)題，而是通過(guò)其他社會(huì)關(guān)系給外匯檢查工作造成了較大的困難和阻力。另外，對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的處罰則往往顧慮地方部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)施加的壓力而放棄或減輕處罰，極大削弱了外匯行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

三、外匯行政處罰執(zhí)行難的主要原因

從目前外匯檢查實(shí)踐情況看，外匯行政處罰“執(zhí)行難”的原因是多方面的，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：（一）外匯處罰依據(jù)的法規(guī)政策不夠完善1.從輕、減輕和不予處罰的使用缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。《檢查處理違反外匯管理行為辦案程序》列出了五種依法應(yīng)當(dāng)從輕或減輕行政處罰的情形，但都是寬泛的規(guī)定，缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)。如第四種情形“初次實(shí)施違反外匯管理行為且違反外匯管理行為情節(jié)輕微、危害后果微小的”，對(duì)“情節(jié)輕微”、“后果微小”并未作出具體界定。檢查人員在使用“從輕、減輕和不予處罰”標(biāo)準(zhǔn)時(shí)更加困難。從輕、減輕和不予處罰的運(yùn)用不當(dāng)，造成了不同違規(guī)行為相同處理，相同違規(guī)行為不同對(duì)待。對(duì)《條例》中“處違法金額30%以下的罰款”可以是0也可以是30%理解，而《條例》的法律責(zé)任部分明確，如需進(jìn)行行政處罰則“應(yīng)當(dāng)并處罰款”，從法理上分析，罰款金額應(yīng)當(dāng)“＞0”且“≦違法金額的30%”。在這里若沒(méi)有并處罰款，則應(yīng)屬于行政主體超越法定職權(quán)范圍而作出的行政行為，當(dāng)屬行政違法。2.處罰區(qū)間寬，同案處罰結(jié)果差異較大，有失公允，易滋生人情腐敗?！锻鈪R管理?xiàng)l例》諸多條文規(guī)定“處違法金額30%以下（以上）的罰款”、“處50萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款”、“處5萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款”等。由于處罰幅度寬，造成處罰金額的確定困難，同案不同罰，影響外匯行政處罰的公平、公正、公允。3.法規(guī)選擇差異造成同案處罰差異較大。《國(guó)際收支統(tǒng)計(jì)申報(bào)辦法》中規(guī)定，對(duì)違反國(guó)際收支申報(bào)的行為“按照單筆交易金額1-5％進(jìn)行處罰，最高不超過(guò)3萬(wàn)元人民幣”。但《外匯管理?xiàng)l例》第四十八條則規(guī)定對(duì)這類行為“責(zé)令改正，給予警告，對(duì)機(jī)構(gòu)可以處30萬(wàn)元以下的罰款，對(duì)個(gè)人可以處5萬(wàn)元以下的罰款”。（二）外匯行政處罰執(zhí)行手段滯后。一是執(zhí)行手段軟弱。對(duì)于外匯行政處罰案件，外匯管理部門(mén)沒(méi)有任何強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，遇到被處罰人拒不執(zhí)行的情況只能請(qǐng)求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。目前的現(xiàn)實(shí)是法院判決都較難履行，外匯處罰執(zhí)行也就很難得以及時(shí)、有效地實(shí)現(xiàn)，極大削弱了行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。二是執(zhí)行措施缺乏。如對(duì)一些外商獨(dú)資企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的行政處罰的執(zhí)行就較困難。在企業(yè)進(jìn)出口權(quán)放開(kāi)以后，取得進(jìn)出口經(jīng)營(yíng)權(quán)已很容易,尤其是注冊(cè)成立一家民營(yíng)公司的成本僅幾千元，且所有申辦人手續(xù)均可委托中介服務(wù)機(jī)構(gòu)辦妥，與違法收益相比成本極低。該類客戶主要利用外匯法規(guī)漏洞和地方招商引資政策，打一槍換個(gè)地方，基本不持續(xù)經(jīng)營(yíng)，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為，往往是人去樓空。在公司消失、法人逃匿的情況下，外匯局無(wú)法有效追究法人（或法人代表）的違規(guī)責(zé)任，行政處罰亦無(wú)從下手。（三）外匯執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制仍需完善。目前，外匯局已形成了上下聯(lián)動(dòng)的制度化、程序化、規(guī)范化的外匯檢查內(nèi)控管理制度體系，有效地保障了外匯執(zhí)法人員依法行政水平的提高。但部分基層外匯管理部門(mén)依然存在內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制不健全，外匯行政執(zhí)法的監(jiān)督力度不足，對(duì)于行政案件的立案和檢查階段沒(méi)有制定明確的監(jiān)督措施，容易產(chǎn)生有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等問(wèn)題，使外匯查處執(zhí)行困難。（四）人情關(guān)系造成違法執(zhí)行難。一是與支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展碰撞。執(zhí)行行政處罰，地方政府常以支持中小企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資等理由加以保護(hù)，人情阻礙或稀釋處罰執(zhí)行效果。二是銀行關(guān)系密切。外匯局與轄內(nèi)各外匯指定銀行接觸較多，關(guān)系較熟，實(shí)施外匯行政處罰受到人情糾結(jié)。

四、對(duì)策建議

（一）健全相關(guān)法規(guī)制度，對(duì)處罰定性和幅度裁量進(jìn)行細(xì)化，制訂相應(yīng)的指導(dǎo)意見(jiàn)。如處罰區(qū)間過(guò)寬問(wèn)題，《外匯管理?xiàng)l例》的規(guī)定不可能面面俱到，確定固定處罰金額的確存在一定困難，也不現(xiàn)實(shí)，所以，在處罰金額裁量上，可考慮企業(yè)規(guī)模（大中小微）及承受能力等因素，不可過(guò)嚴(yán)或過(guò)松，“同案”盡量“同罰”，但“同案”不可能全部“同罰”，處罰的真正目的是促進(jìn)業(yè)務(wù)規(guī)范合法。（二）完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。建立和完善外匯行政執(zhí)法內(nèi)部責(zé)任制和過(guò)錯(cuò)追究制，進(jìn)一步細(xì)化和分解行政執(zhí)法過(guò)程中各部門(mén)、各崗位的行政職責(zé)，加大對(duì)行政執(zhí)法的考核力度，通過(guò)考核和過(guò)錯(cuò)追究，提高外匯檢查和執(zhí)法人員的責(zé)任意識(shí)，落實(shí)處罰執(zhí)行責(zé)任制，防范和杜絕行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。建立外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，只有外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督密切配合，協(xié)同作用，才能形成對(duì)執(zhí)法過(guò)程的全方位監(jiān)督，解決有法不依和執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。（三）加強(qiáng)與地方政府部門(mén)的協(xié)調(diào)配合。外匯局要加強(qiáng)與地方政府部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，對(duì)外匯執(zhí)法要爭(zhēng)取地方政府的理解和支持，做到既要支持當(dāng)?shù)厣嫱饨?jīng)濟(jì)的發(fā)展，引導(dǎo)涉匯主體自覺(jué)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)，又要確保外匯行政執(zhí)法的落實(shí)，維護(hù)法律的尊嚴(yán)。地方政府領(lǐng)導(dǎo)也要努力造就一個(gè)良好的執(zhí)法氛圍，要克服特權(quán)觀念，防止打著為地方經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的幌子，干涉外匯查處工作，（四）加強(qiáng)與地方法院的橫向聯(lián)系。法院是外匯行政處罰執(zhí)行工作的最后保障，要與人民法院多聯(lián)系、多溝通，爭(zhēng)取法院在執(zhí)行工作上的支持，在法院“強(qiáng)制執(zhí)行”方面多下工夫。對(duì)拒不執(zhí)行行政處罰決定的大案要案和大企業(yè)，通過(guò)法院強(qiáng)制手段予以強(qiáng)制執(zhí)行，起到“以點(diǎn)帶面”的震懾作用，從而推動(dòng)外匯行政處罰執(zhí)行工作的順利開(kāi)展。

作者:李迎春 單位:中國(guó)人民銀行濟(jì)南分行