導(dǎo)語：績效考評(píng)提高財(cái)政資金效益論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)創(chuàng)新目的和意義；高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的基本內(nèi)容進(jìn)行論述。其中，主要包括：加快建立預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)制度,切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益、預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)是傳統(tǒng)預(yù)算與績效預(yù)算的本質(zhì)區(qū)別、預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)具有很強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)引功能,直接決定著績效預(yù)算系統(tǒng)功能與作用的發(fā)揮、預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)是預(yù)算決策的依據(jù),也是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考評(píng)的基礎(chǔ)、理念創(chuàng)新與制度環(huán)境建設(shè)、高等院?？冃Э己宋幕铜h(huán)境、績效預(yù)算評(píng)價(jià)理念和文化創(chuàng)新、關(guān)系創(chuàng)新與制度基礎(chǔ)變革、高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)主體、高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)關(guān)系創(chuàng)新、預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度構(gòu)建、“分層管理、分級(jí)評(píng)估”的預(yù)算績效層級(jí)評(píng)價(jià)體制、項(xiàng)目績效、團(tuán)隊(duì)或個(gè)人績效、學(xué)?？傮w績效和專項(xiàng)事業(yè)績效評(píng)估:項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具等，具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

【摘要】預(yù)算績效評(píng)價(jià)是績效預(yù)算制度建設(shè)的重要內(nèi)容,面向績效的預(yù)算評(píng)價(jià)系統(tǒng)是高等院?？冃ьA(yù)算制度的重要組成部分。本文從系統(tǒng)論和制度主義的角度探討了高校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的構(gòu)建問題,在制度環(huán)境建設(shè)、制度基礎(chǔ)改造、制度構(gòu)建等方面嘗試著提出了一般原則和具體策略。

【關(guān)鍵詞】高等院校;預(yù)算績效評(píng)價(jià);制度系統(tǒng)

2003年黨的十六屆三中全會(huì)的《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)若干問題的決定》明確提出:“要改革預(yù)算編制制度,完善預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制,加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督,建立預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系?！必?cái)政部陸續(xù)制訂了《中央級(jí)教科文部門項(xiàng)目績效考評(píng)管理試行辦法》(2003年)、《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績效考核管理辦法(試行)》(2003年)、《關(guān)于開展中央政府投資項(xiàng)目預(yù)算績效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見》(2004年)、《中央部門預(yù)算支出績效考評(píng)管理辦法》(2005年)等規(guī)章?！妒粚萌珖舜筘?cái)經(jīng)委關(guān)于預(yù)算報(bào)告審查結(jié)果報(bào)告》中,為了圓滿完成2009年預(yù)算,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)較快發(fā)展,財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)2009年預(yù)算工作所提建議的第七條“強(qiáng)化預(yù)算管理和監(jiān)督”提出:加快建立預(yù)算支出績效評(píng)價(jià)制度,切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。財(cái)政部《2009年工作要點(diǎn)》第二十五項(xiàng)重點(diǎn)工作“嚴(yán)格預(yù)算管理”中提出:擴(kuò)大績效考評(píng)試點(diǎn)范圍,加快構(gòu)建預(yù)算支出績效考評(píng)機(jī)制。從上述政策動(dòng)向中可以看出,目前的預(yù)算績效評(píng)價(jià)屬于預(yù)算支出管理范疇,目的是“提高財(cái)政資金使用效益”,手段是“績效考評(píng)”。

一、高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)創(chuàng)新目的和意義

高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的主要目的是揭開預(yù)算績效評(píng)價(jià)的“黑箱”,建立科學(xué)、透明、開放的預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng),推進(jìn)高等院?？冃ьA(yù)算制度建設(shè)和績效管理,提高辦學(xué)水平和辦學(xué)效益。

績效預(yù)算系統(tǒng)包括預(yù)算決策系統(tǒng)、預(yù)算執(zhí)行系統(tǒng)和預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)在績效預(yù)算系統(tǒng)中地位非常重要、作用非常突出。

(一)預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)是傳統(tǒng)預(yù)算與績效預(yù)算的本質(zhì)區(qū)別

如果沒有預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng),績效預(yù)算就無從談起。

(二)預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)具有很強(qiáng)的目標(biāo)導(dǎo)引功能,直接決定著績效預(yù)算系統(tǒng)功能與作用的發(fā)揮

沒有績效評(píng)價(jià)的預(yù)算活動(dòng)是盲目、隨意和不完整的,因而也是低效和危險(xiǎn)的。如果績效考評(píng)方法、工具、標(biāo)準(zhǔn)以及指標(biāo)設(shè)計(jì)不當(dāng),其預(yù)算決策與執(zhí)行就會(huì)誤入歧途。

(三)預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)是預(yù)算決策的依據(jù),也是預(yù)算執(zhí)行結(jié)果考評(píng)的基礎(chǔ)

高?？冃繕?biāo)是部門預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)和支出總額界定的基本依據(jù);支出績效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定了預(yù)算支出的合理性和支出結(jié)構(gòu)的階段性依據(jù)。

二、高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的基本內(nèi)容

高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)創(chuàng)新的目標(biāo)是構(gòu)建面向績效的高等院校預(yù)算評(píng)價(jià)制度系統(tǒng)(見圖1)。

其基本內(nèi)容如下:

第一,高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)是預(yù)算循環(huán)的最后一個(gè)環(huán)節(jié),也是績效預(yù)算區(qū)別于傳統(tǒng)預(yù)算的標(biāo)志。它與績效管理理念融合在一起,貫穿于績效預(yù)算決策、執(zhí)行和評(píng)價(jià)的全過程。

第二,高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)由預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度及其制度基礎(chǔ)與環(huán)境組成,是一個(gè)規(guī)則層級(jí)系統(tǒng)(見圖2),包括:(1)制度環(huán)境;(2)制度基礎(chǔ);(3)評(píng)價(jià)體制和機(jī)制;(4)評(píng)價(jià)工具和技術(shù)。

第三,高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)滲透于預(yù)算過程、政策過程和服務(wù)過程,絕不僅僅是預(yù)算收支執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià),它更關(guān)注政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和服務(wù)水平與能力的提高。

三、預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)構(gòu)建

由圖2可以看到,預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)包括預(yù)算評(píng)價(jià)制度、制度基礎(chǔ)和制度環(huán)境三個(gè)部分,下文分別予以研究。

(一)理念創(chuàng)新與制度環(huán)境建設(shè)

1.高等院?？冃Э己宋幕铜h(huán)境

高等院校是不缺乏績效考核精神的。(1)隨著高等教育管理體制和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入,政府、高校、社會(huì)和市場(chǎng)之間的關(guān)系發(fā)生了根本性變化,高校之間在財(cái)政資源、引進(jìn)人才、生源、科學(xué)研究、學(xué)科建設(shè)、社會(huì)影響等各個(gè)方面展開了全方位的激烈競(jìng)爭,這些競(jìng)爭本身就有績效評(píng)價(jià)的內(nèi)在要求。(2)高等院校是人才和知識(shí)密集的地方,職稱評(píng)審、職務(wù)晉升、崗位聘任、項(xiàng)目爭取、學(xué)術(shù)影響、教學(xué)評(píng)價(jià)等都引入了考評(píng)和競(jìng)爭機(jī)制,各種考核、獎(jiǎng)勵(lì)不一而足。(3)高校內(nèi)部組織及其成員本身具有很強(qiáng)的成長和發(fā)展沖動(dòng),為了爭取有限的教育資源,各種沖突廣泛存在,而解決沖突的機(jī)制就是各種各樣的評(píng)審和遴選。

但是,績效考核主要集中在個(gè)人績效或者項(xiàng)目績效上,對(duì)于學(xué)校或者院系(部門)的績效考核相對(duì)薄弱,雖然社會(huì)、市場(chǎng)和政府對(duì)高校有這樣那樣的排名、評(píng)級(jí)、評(píng)估、達(dá)標(biāo)等,但真正意義上的高校整體辦學(xué)效益的系統(tǒng)性評(píng)價(jià)還沒有能引起更多的關(guān)注。

目前的高等院?？冃Э己舜嬖谥鴥纱笾贫刃匀毕?一是公共受托責(zé)任意識(shí)的淡薄?！皞€(gè)人或部門分肥”代替了集體主義、共同發(fā)展理念和公共受托責(zé)任。這也導(dǎo)致各種各樣的考核體現(xiàn)的是某些人或某些團(tuán)體的意志,而不是學(xué)校的意志,更不是公眾的意志。二是績效考核與績效管理、績效預(yù)算的脫節(jié)。績效考核過程與資源配置過程相互獨(dú)立,激勵(lì)和約束功能大打折扣。績效考核幾乎無一例外地扮演著終結(jié)者的角色,即對(duì)前一階段工作或活動(dòng)的事后評(píng)價(jià)和獎(jiǎng)勵(lì),忽視了過程管理、目標(biāo)激勵(lì)和結(jié)果導(dǎo)向。這導(dǎo)致了一個(gè)很危險(xiǎn)的趨勢(shì):績效考核引起競(jìng)爭,走向了沖突和矛盾。而與績效管理相聯(lián)系的績效考核,其本質(zhì)精神是合作,是共同實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)。

2.績效預(yù)算評(píng)價(jià)理念和文化創(chuàng)新

預(yù)算績效評(píng)價(jià)與通常意義上的評(píng)估、考核有本質(zhì)的區(qū)別,在績效評(píng)價(jià)環(huán)境建設(shè)中應(yīng)該倡導(dǎo)以下的評(píng)價(jià)理念和文化。

(1)系統(tǒng)性評(píng)估理念。評(píng)估是組織成長的需要,也是個(gè)人成長的需要,評(píng)估應(yīng)該與組織和個(gè)人的持續(xù)發(fā)展相結(jié)合。這就要求評(píng)估對(duì)象和內(nèi)容具有系統(tǒng)性,能引導(dǎo)人們持久、共同地向戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)。評(píng)估的系統(tǒng)性還要求高校管理者應(yīng)該對(duì)評(píng)估的組織者進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督,避免無序評(píng)估和無謂評(píng)估,即保證績效評(píng)價(jià)組織體系的系統(tǒng)性。無序評(píng)估是校內(nèi)單位自行其是,為了本系統(tǒng)或者本部門工作盲目評(píng)估,其結(jié)果一是形不成合力;二是甚至出現(xiàn)評(píng)估攀比,對(duì)學(xué)校整體工作帶來沖擊。無謂評(píng)估是指評(píng)比成了一種福利形式,流于形式、不痛不癢。因?yàn)樵u(píng)估組織體系的混亂,造成各類先進(jìn)、優(yōu)秀的含金量各不相同,表面上評(píng)價(jià)體系很完備,但在實(shí)際衡量和比較個(gè)人或者組織績效時(shí)往往陷入迷茫。

另外,評(píng)估的系統(tǒng)性要求績效評(píng)價(jià)時(shí)間具有持續(xù)性和可預(yù)期性。這一點(diǎn)非常重要,它能幫助組織和個(gè)人提前確定奮斗方向并規(guī)劃組織和個(gè)人發(fā)展前途,自覺和學(xué)校的整體利益融合在一起。這種預(yù)期能有效地避免組織和個(gè)人的機(jī)會(huì)主義傾向。

(2)法定性評(píng)估理念?？冃гu(píng)價(jià)是一種績效管理的工具,參與考核與評(píng)估是組織和個(gè)人的權(quán)利,接受考核和評(píng)估是組織和個(gè)人的義務(wù),績效評(píng)價(jià)具有制度化、責(zé)任化、法律化的含義。

第一,績效評(píng)價(jià)不是可有可無的“錦上添花”,而是績效管理和績效預(yù)算制度中不可缺少的重要環(huán)節(jié)。績效預(yù)算倡導(dǎo)的“管理責(zé)任”和“結(jié)果導(dǎo)向”都必然要求對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行有效的評(píng)估。

第二,與政治性評(píng)估和先進(jìn)性評(píng)估不同,績效評(píng)價(jià)不是自愿性、獎(jiǎng)勵(lì)性評(píng)估,而是義務(wù)性評(píng)估和責(zé)任性評(píng)估,一旦占用和消耗教育資源,就必須接受評(píng)價(jià),帶有強(qiáng)制性。任何人都有權(quán)去評(píng)估;沒有人可以不被評(píng)估。

第三,是一種契約式評(píng)估和結(jié)果導(dǎo)向性評(píng)估,不是只體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)偏好或者個(gè)人主觀感覺式的印象評(píng)估,有明確的績效標(biāo)準(zhǔn)和具體的績效指標(biāo),具有操作性強(qiáng)、責(zé)任明晰化、可追究的特點(diǎn),直接與個(gè)人或組織的利益掛鉤,一方面增強(qiáng)了外部約束的力量;另一方面也有利于個(gè)人和組織自律意識(shí)的培育。

(3)開放性評(píng)估理念

績效評(píng)價(jià)的開放性非常重要,是績效評(píng)價(jià)能否成功的關(guān)鍵。

第一,績效評(píng)估是全員參與的工作,內(nèi)部組織和成員既接受評(píng)估,也評(píng)估別人。組織和成員擁有是否享有資源的自由;相應(yīng)地,可選擇是否接受評(píng)估。但是,每個(gè)組織和成員無論是否享有資源,都擁有參與評(píng)估的義務(wù)和權(quán)利。

第二,組織績效和個(gè)人績效相結(jié)合。資源配置與組織成員的工作及其績效責(zé)任相聯(lián)系。組織成員擁有進(jìn)入和退出評(píng)估的自由,前提是不影響他人和組織的績效。

第三,鑒于評(píng)估對(duì)象和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的特殊性,評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系是開放性的,具有階段性和不斷完善的特點(diǎn)。當(dāng)然,標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)的調(diào)整必須是將來預(yù)算期開始之前,并得到大家的認(rèn)可和通過。

第四,評(píng)估的程序、方法、過程和結(jié)果都是公開、透明的,具有可觀察性和可驗(yàn)證性?？冃гu(píng)估信息公開,內(nèi)部組織和成員共享。

第五,評(píng)估形式多樣,內(nèi)容豐富。如外部評(píng)估和內(nèi)部評(píng)估;正式評(píng)估、非正式評(píng)估等等。

(二)關(guān)系創(chuàng)新與制度基礎(chǔ)變革

高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和管理體制是預(yù)算績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)的制度基礎(chǔ),它決定了績效預(yù)算評(píng)價(jià)系統(tǒng)的目標(biāo)、內(nèi)容和發(fā)展方向。另外,績效管理和績效評(píng)價(jià)不僅改變著內(nèi)部組織和成員的資源占用權(quán)和利益分配格局,也改變著管理方式和管理制度,不可避免地要求制度基礎(chǔ)的相應(yīng)變革。績效評(píng)價(jià)系統(tǒng)能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵,就是它與制度基礎(chǔ)的適應(yīng)或符合程度。

1.高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)主體

黨委是政治權(quán)力的代表,是績效評(píng)價(jià)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和初級(jí)人的角色,校長、歸口管理部門負(fù)責(zé)人、院系(部門)負(fù)責(zé)人是行政權(quán)力的代表,教授委員會(huì)以及各專門委員會(huì)是學(xué)術(shù)權(quán)力的代表,教代會(huì)和群團(tuán)組織是群眾性權(quán)力的代表。它們之間的關(guān)系如圖3:

校長是學(xué)校內(nèi)部績效管理以及院系績效評(píng)估的組織者,校長就學(xué)校的總體績效對(duì)黨委負(fù)責(zé)。

歸口管理部門是其專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展績效管理的組織者和對(duì)院系(部門)所轄業(yè)務(wù)的績效考評(píng)主體,對(duì)分管校領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé);分管校領(lǐng)導(dǎo)向校長負(fù)責(zé)。學(xué)?？冃ьA(yù)算發(fā)展在組織體系上其實(shí)有兩個(gè)選擇,一是科層制組織,它有利于層層分解目標(biāo),也有利于控制和責(zé)任的落實(shí)。一是事業(yè)部制,使高等院校組織結(jié)構(gòu)扁平化,減少控制層級(jí)和指令性控制,而以團(tuán)隊(duì)及其協(xié)同控制為特征。學(xué)校專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展由歸口管理部門統(tǒng)一負(fù)責(zé),是“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理”體制的內(nèi)在要求。即使實(shí)行“校院兩級(jí)管理”體制,歸口管理部門對(duì)學(xué)院(部門)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專項(xiàng)考核也是必不可少的。另外,專項(xiàng)事業(yè)委員會(huì)作為學(xué)校層級(jí)的專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)、咨詢性組織,對(duì)歸口管理部門以及專項(xiàng)事業(yè)總體績效的評(píng)價(jià)也很重要。

院系(部門)領(lǐng)導(dǎo)人是內(nèi)部組織績效管理以及項(xiàng)目績效評(píng)估的組織者,對(duì)校長負(fù)責(zé)。

教授委員會(huì)以及各專門委員會(huì),是學(xué)術(shù)權(quán)力的代表,是各專項(xiàng)事業(yè)績效評(píng)估的組織者,既對(duì)歸口管理的職能部門進(jìn)行績效考核,也可直接指導(dǎo)院系(部門)的績效管理工作,對(duì)黨委和校長負(fù)責(zé)。

教代會(huì)和群團(tuán)組織是群眾性權(quán)力的代表,對(duì)關(guān)系學(xué)校整體發(fā)展和師生員工切身利益的事項(xiàng)實(shí)施績效評(píng)估。在這些特定事項(xiàng)上,黨委和校長對(duì)教代會(huì)負(fù)責(zé),并尊重群團(tuán)組織的合法利益。同時(shí),教代會(huì)、工會(huì)等群團(tuán)組織在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下,參與對(duì)學(xué)校總體績效和專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展績效的評(píng)估。

2.高等院校預(yù)算績效評(píng)價(jià)關(guān)系創(chuàng)新

(1)契約型關(guān)系創(chuàng)新。目前公共受托責(zé)任是靠“經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”來維護(hù)和保障的。校長對(duì)公眾負(fù)責(zé),各部門領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)校長負(fù)責(zé),內(nèi)部成員對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)。為了落實(shí)“經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”,推行了經(jīng)費(fèi)簽批“一支筆”原則。年底對(duì)部門及其領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)施考核,以決定獎(jiǎng)懲和任免,輔之以“離任審計(jì)”和“專項(xiàng)審計(jì)”,督促其遵守“經(jīng)濟(jì)責(zé)任制”。

績效預(yù)算評(píng)價(jià)系統(tǒng)中,公共受托責(zé)任是靠“績效合同”和績效管理來實(shí)現(xiàn)的。經(jīng)濟(jì)責(zé)任制顯性化了,評(píng)價(jià)主體與評(píng)價(jià)對(duì)象的權(quán)利義務(wù)關(guān)系就更明確,更具有經(jīng)濟(jì)契約性質(zhì)。契約責(zé)任和合同責(zé)任比起抽象而籠統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任制,更具有現(xiàn)實(shí)意義上的約束力。因?yàn)樨?zé)任細(xì)分后,變得可以追究,責(zé)任者也能夠承擔(dān)。

另外,組織內(nèi)部的團(tuán)隊(duì)和個(gè)人也通過“績效合同”聯(lián)結(jié)在一起,有利于簡化服務(wù)關(guān)系,降低交易成本。

(2)共生型關(guān)系創(chuàng)新。這里的共生有兩個(gè)含義,一是績效的共生,績效評(píng)價(jià)是一個(gè)系統(tǒng)工程,沒有各個(gè)利益主體的協(xié)調(diào)、配合及共同努力,績效評(píng)價(jià)就將流于形式,績效預(yù)算和績效管理就會(huì)功虧一簣;二是利益的共生,績效評(píng)價(jià)是績效預(yù)算順利實(shí)施的關(guān)鍵,而這些都是為了強(qiáng)化績效管理,追求預(yù)算績效的提高。無論是外部評(píng)估與內(nèi)部管理、組織績效與個(gè)人績效、法定評(píng)估與自省性評(píng)估,都會(huì)影響整體辦學(xué)效益的高低,從而影響每個(gè)人的利益。

(三)預(yù)算績效評(píng)價(jià)制度構(gòu)建

1.“分層管理、分級(jí)評(píng)估”的預(yù)算績效層級(jí)評(píng)價(jià)體制

所謂的分層管理,是指校長負(fù)責(zé)校級(jí)評(píng)估,不干涉院系級(jí)和項(xiàng)目級(jí)評(píng)估事宜,把院系級(jí)評(píng)估的立法權(quán)、組織權(quán)、實(shí)施權(quán)和解釋權(quán)統(tǒng)統(tǒng)下放給院系(部門)領(lǐng)導(dǎo)者,以行使院系(部門)自治。

分層管理有一個(gè)十分值得重視的含義,即上級(jí)績效評(píng)估與本級(jí)績效管理(或者說自評(píng))結(jié)合在一起。如校級(jí)評(píng)估,在外部評(píng)價(jià)之外,校長組織的自評(píng)與本級(jí)績效管理能有效地與外部評(píng)價(jià)結(jié)合起來,真正做到“以評(píng)促建,以評(píng)促改,評(píng)建結(jié)合”。專項(xiàng)事業(yè)評(píng)估和院系評(píng)估也是如此,在學(xué)校對(duì)其進(jìn)行績效評(píng)估的同時(shí),各歸口管理部門和院系進(jìn)行自評(píng)和內(nèi)部績效管理。

所謂的分級(jí)評(píng)估,是指對(duì)學(xué)?？傮w績效逐級(jí)落實(shí),并分別制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系。具體包括校級(jí)績效評(píng)估、院系(部門)級(jí)績效評(píng)估和項(xiàng)目級(jí)績效評(píng)估。校級(jí)評(píng)估的內(nèi)容包括校級(jí)績效管理和自評(píng);專項(xiàng)事業(yè)績效評(píng)估;院系(部門)績效評(píng)估。院系(部門)級(jí)評(píng)估包括專項(xiàng)事業(yè)績效管理和自評(píng);院系(部門)內(nèi)部績效管理和自評(píng);項(xiàng)目績效評(píng)估;內(nèi)部組織和成員績效評(píng)估。項(xiàng)目級(jí)評(píng)估包括項(xiàng)目績效管理和自評(píng);團(tuán)隊(duì)或個(gè)人績效管理和自評(píng)。

2.預(yù)算績效動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制(見圖4)

預(yù)算績效動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)與反饋機(jī)制包括三個(gè)方面的運(yùn)行和作用機(jī)制:目標(biāo)管理和政策監(jiān)督機(jī)制;項(xiàng)目管理和績效報(bào)告機(jī)制;審計(jì)評(píng)估與預(yù)算控制機(jī)制。目標(biāo)管理和政策監(jiān)督主要由外部評(píng)價(jià),即黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政治權(quán)力、群團(tuán)權(quán)力代表來完成;項(xiàng)目管理和績效報(bào)告主要由支出機(jī)構(gòu)管理者和項(xiàng)目、團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人來完成;審計(jì)評(píng)估與預(yù)算控制機(jī)制主要由校級(jí)管理者授權(quán)的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)來完成。

(1)評(píng)價(jià)是全程式動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià),貫穿預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、審計(jì)和評(píng)估階段,包括事前、事中和事后評(píng)價(jià)。

(2)評(píng)價(jià)與預(yù)算調(diào)整緊密相關(guān),并據(jù)此影響政策調(diào)整和項(xiàng)目實(shí)施調(diào)整。如果是項(xiàng)目實(shí)施和管理責(zé)任,預(yù)算控制和政策監(jiān)督機(jī)制將發(fā)揮作用,調(diào)減預(yù)算、追究責(zé)任人;如果是政策目標(biāo)確定不當(dāng),或者預(yù)算安排不當(dāng),可以在項(xiàng)目或部門負(fù)責(zé)人申訴理由后,按程序予以審批和調(diào)整,績效合同隨之調(diào)整。

3.工具選擇與技術(shù)創(chuàng)新

績效預(yù)算制度本質(zhì)上是戰(zhàn)略式績效管理思想在預(yù)算領(lǐng)域的應(yīng)用。預(yù)算績效評(píng)價(jià)工具的選擇既要吸收和借鑒現(xiàn)代先進(jìn)的管理思想和方法,也要考慮到高等院?？冃ьA(yù)算制度建設(shè)的實(shí)際需要。安秀梅在探討“推進(jìn)中國政府預(yù)算管理改革:政府公共支出績效考評(píng)”時(shí)提出了戰(zhàn)略導(dǎo)向的績效管理模型、結(jié)果導(dǎo)向的CAP戰(zhàn)略規(guī)劃模型、7-S模型和業(yè)務(wù)整合模型、多維框架模型在公共支出績效考評(píng)中的應(yīng)用問題。馮俏彬在《美國財(cái)政績效評(píng)級(jí)方法與借鑒》中詳細(xì)介紹了美國近年來績效管理的“項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具”——TheProgramAssessmentRatingTool(簡稱PART)?！八^項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具,實(shí)際上是一套用來評(píng)估聯(lián)邦機(jī)構(gòu)某項(xiàng)目管理與績效的調(diào)查問卷,涉及項(xiàng)目的目標(biāo)與設(shè)計(jì)、戰(zhàn)略計(jì)劃、管理、結(jié)果與會(huì)計(jì)責(zé)任等多個(gè)方面,所有這些方面的得分加在一起,就得到某項(xiàng)目的評(píng)估等級(jí)。進(jìn)一步地,項(xiàng)目所獲得的評(píng)級(jí)將影響它能否繼續(xù)獲得預(yù)算”。葛玉良、李寶元提出了“三層四維戰(zhàn)略性績效評(píng)估”思想,以“戰(zhàn)略性激勵(lì)”為核心理念,將“個(gè)人、團(tuán)隊(duì)和整個(gè)組織績效”三個(gè)層次和“創(chuàng)新學(xué)習(xí)、內(nèi)部流程、外部顧客和財(cái)務(wù)收益”四種績效標(biāo)度貫通起來,整合管理。這個(gè)思想實(shí)際上是以目標(biāo)管理為基礎(chǔ)框架,并將KPI技法和BSC方法統(tǒng)一整合起來實(shí)行全面質(zhì)量管理。他們認(rèn)為戰(zhàn)略性績效評(píng)估的要義,是要求組織績效評(píng)估與組織戰(zhàn)略要求相一致、相匹配,績效評(píng)估系統(tǒng)應(yīng)有利于把內(nèi)部單位和成員的行為統(tǒng)攝和導(dǎo)向到戰(zhàn)略目標(biāo)上來。

上述思想都給人們很多啟示。筆者認(rèn)為,針對(duì)不同層級(jí)的績效管理,有必要采用不同的工具和技術(shù)。

(1)項(xiàng)目績效、團(tuán)隊(duì)或個(gè)人績效:績效合同。這里的項(xiàng)目,一般指最底層級(jí)的執(zhí)行性明細(xì)項(xiàng)目,在預(yù)算會(huì)計(jì)系統(tǒng)中專門立項(xiàng)核算的項(xiàng)目。它區(qū)別于包括很多子項(xiàng)目的大類項(xiàng)目,也區(qū)別于項(xiàng)目實(shí)施過程中項(xiàng)目負(fù)責(zé)人再次細(xì)分到團(tuán)隊(duì)或個(gè)人的具體任務(wù)。對(duì)于這類項(xiàng)目,可以通過細(xì)化合同內(nèi)容的方式來進(jìn)行績效評(píng)估,完全以契約式責(zé)任檢查和評(píng)估。

至于團(tuán)隊(duì)績效和個(gè)人績效,也可以由院系(部門)或者項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與團(tuán)隊(duì)和個(gè)人在平等自愿的基礎(chǔ)上,擬定具體實(shí)施任務(wù)及雙方的權(quán)利義務(wù),以績效合同的形式進(jìn)行管理。

(2)院系(部門)績效評(píng)估:平衡記分卡(見圖5)。院系(部門)績效是學(xué)校總體績效的基石;院系(部門)發(fā)展是學(xué)校發(fā)展的主力軍。院系(部門)應(yīng)該借鑒企業(yè)“三層四維戰(zhàn)略性績效評(píng)估”思想,全面評(píng)估院系(部門)績效,并促進(jìn)其加強(qiáng)績效管理。

目前,不少高校實(shí)行的部門聘期目標(biāo)及考核工具如果以平衡記分卡方法為指導(dǎo),加以規(guī)范化,并充實(shí)和豐富相關(guān)內(nèi)容,也可以成為院系績效評(píng)價(jià)的工具。

(3)學(xué)校總體績效和專項(xiàng)事業(yè)績效評(píng)估:項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具(PART)

學(xué)?？傮w績效和專項(xiàng)事業(yè)績效的評(píng)估必須考慮很多政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面的因素,其中很多目標(biāo)難以量化。而且,過于詳細(xì)的指標(biāo)控制往往導(dǎo)致為指標(biāo)而指標(biāo)的風(fēng)氣。所以,應(yīng)該針對(duì)大類項(xiàng)目、專項(xiàng)事業(yè)整體發(fā)展、學(xué)校發(fā)展關(guān)鍵性指標(biāo)進(jìn)行管理和評(píng)價(jià),而將更具體的評(píng)價(jià)下移到院系層級(jí)。“項(xiàng)目評(píng)級(jí)工具”的做法很有借鑒意義。它的項(xiàng)目分類思想和問卷設(shè)計(jì)思想對(duì)于學(xué)校層級(jí)的評(píng)估是簡便易行的。

對(duì)于高等院校預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系的設(shè)計(jì),應(yīng)倡導(dǎo)開放式和成長性。也就是說,把標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)選擇的權(quán)利交給基層,并鼓勵(lì)自我評(píng)價(jià)和自我管理。當(dāng)然,學(xué)校要設(shè)計(jì)一套關(guān)鍵指標(biāo)和相應(yīng)的指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)。

在關(guān)鍵指標(biāo)的選擇上,筆者傾向于分類確定關(guān)鍵指標(biāo)的做法,如總體績效指標(biāo);專項(xiàng)事業(yè)績效指標(biāo);院系(部門)績效指標(biāo);重大項(xiàng)目績效指標(biāo);績效合同基本條款等等。

至于績效評(píng)價(jià)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn),筆者傾向于標(biāo)桿管理法,即選擇同類高校相對(duì)優(yōu)秀的績效標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí),在獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)和懲罰標(biāo)準(zhǔn)之間,留下足夠的空間,或者分不同檔次設(shè)計(jì)獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰標(biāo)準(zhǔn)。

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