導語：高速公路產業(yè)發(fā)展論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：高速公路產業(yè)是典型的自然壟斷產業(yè)，政府必須加以管制，而現(xiàn)行高速公路管制體制存在較多弊端，難以適應高速公路產業(yè)進一步發(fā)展所必須的制度安排，必須對其進行改革。指出了現(xiàn)行高速公路產業(yè)政府管制體制中存在的問題，提出了高速公路產業(yè)政府管制體制改革的基本思路。

關鍵詞：高速公路產業(yè)；政府管制；體制改革

高速公路產業(yè)在我國的形成與發(fā)展源自于公路收費制度的實施。公路收費制度是改革開放以來，我國實施的一項比較成功的經濟產業(yè)政策，其意義在于建立了一種有效的投融資機制，緩解了公路建設資金嚴重不足的矛盾，使我國在不到二十年的時間內建成了超過5.3萬公里的高速公路，居世界第二位，走過了發(fā)達國家一般需要50多年才能完成的里程。

隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深入和高速公路產業(yè)的不斷發(fā)展，如何使政府在高速公路管理中由過去的事業(yè)管理轉變?yōu)樾袠I(yè)管制？如何按照市場規(guī)律規(guī)范和引導高速公路產業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展，促進高速公路產業(yè)的良性循環(huán)以及有效的解決高速公路產業(yè)當前發(fā)展中存在的問題，便成為政府在新時期對高速公路產業(yè)進行管制的一個重要課題。

1現(xiàn)行高速公路產業(yè)政府管制體制中存在的問題

政府管制是指具有法律地位的、相對獨立的政府管制者，依照一定法規(guī)對被管制者(企業(yè))所采取的一系列管理與監(jiān)督行為。因此要對高速公路產業(yè)政府管制體制進行改革，就應該從規(guī)范管制主體、管制客體以及管制依據等三個方面進行，即從政府管制機構、高速公路經營企業(yè)以及相關的法律法規(guī)等方面展開論述。

1.1高速公路產業(yè)政府管制機構存在的問題

（1）管制機構不統(tǒng)一，政出多門。

根據《公路法》和《收費公路管理條例》的規(guī)定，對高速公路產業(yè)實施管的機構是國務院交通主管部門和省、自治區(qū)、直轄市的人民政府交通主管部門，另外還有省級物價主管部門和財政部門，如收費管理條例第50條規(guī)定：“政府還貸公路的收費標準，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門、財政部門審核后，報本級人民政府審查批準”。另外對于有關高速公路路政管理問題，公安部門也介入其中。多家管制機構同時并存，一方面使得高速公路產業(yè)管制政策難以協(xié)調，另一方面也會出現(xiàn)管制機構互相扯皮、推委現(xiàn)象的產生。

（2）管制機構職能的多重定位。

在高速公路產業(yè)中，除了一部分社會性管制措施是由專業(yè)化的獨立的政府職能部門承擔外，其余管制措施主要由交通主管部門實施。在現(xiàn)行的政府管理體制中，交通主管部門普遍承擔四重職能，扮演四種角色。即：①行業(yè)管制者。其職責無疑是根據有關法律法規(guī)或行業(yè)性條例對業(yè)內企業(yè)或事業(yè)單位的相關行為實施管制；②行業(yè)發(fā)展的指導者、重大計劃的制定者和執(zhí)行者；③行業(yè)的國有資產所有者代表；④收費還貸公路的實際經營者。

1.2高速公路產業(yè)政府管制客體存在的問題

（1）高速公路經營主體存在“雙軌制”，即事業(yè)性質的收費還貸經營主體和企業(yè)性質的收費經營主體同時并存。根據《中華人民共和國公路法》對收費公路類型的有關規(guī)定，目前理論界普遍將收費公路分為兩類：收費還貸公路和收費經營公路。這兩類公路建成投入運營以后，都表現(xiàn)為設立收費站收取通行費，車輛交費之后就可以通行，從表面上是看不到兩者有什么區(qū)別。但是政府部門無論是建章立制，還是在實際工作中，都將兩者截然區(qū)分開來，幾乎按完全不同的方式操作。收費還貸公路與收費經營公路相比，帶有明顯的行政色彩，是一種“政企合一”的經濟組織。

（2）高速公路經營企業(yè)在經營管理中存在諸多問題，集中表現(xiàn)在以下方面：

①粗放經營、分散低效，目前高速公路經營大部分都是“一路一公司”或“一路一局”式個別運作，管理機構、人員和設備重復設置嚴重，造成資源浪費、成本增加、效率低下，并且由于分散經營、各自為政，使得整條高速公路乃至區(qū)域網絡高速公路被人為割鋸，造成技術升級困難，高速公路整體效益優(yōu)勢難以發(fā)揮；②由于分散經營，沒有形成規(guī)模經濟，經營風險大，融資成本高，融資規(guī)模受到限制，融資能力，再發(fā)展能力低，難以實現(xiàn)滾動發(fā)展；③收費標準和行為規(guī)范不統(tǒng)一，自成體系，約束和管理困難；④企業(yè)規(guī)模小，發(fā)展空間有限，無力形成技術創(chuàng)新機制，制約了技術進步，高速公路技術水平和服務水平升級困難，影響高速公路經營效益和社會效益的有效發(fā)揮。

（3）高速公路產業(yè)政府管制依據存在的問題。

為了促進我國收費道路的規(guī)范、健康、穩(wěn)定發(fā)展，交通部及相關部門先后頒布了《中華人民共和國公路法》、《關于轉讓公路經營權有關問題的通知》、《關于公路股份有限公司國有股權管理有關規(guī)定的通知》及《公路經營權有償轉讓管理辦法》《收費公路管理條例》等法律、法規(guī)，為包括高速公路在內的收費公路的融資、建設、特許經營、資產管理等提供了法律依據，成為我國收費公路實踐探索和發(fā)展的法律基礎。

但是現(xiàn)有政策及法規(guī)體系一是不配套、不完善，二是基本上泛泛針對各類收費公路，沒有專門適合高速公路這種國家全局性、戰(zhàn)略性公共結構工程的規(guī)劃、建設、管理、運營及發(fā)展的政策及法律、法規(guī)體系，只有各省、自治區(qū)、直轄市依據本地情況制定的地方性政策和法規(guī)。體制及法律建設相對落后，是我國高速公路發(fā)展過程中出現(xiàn)的許多問題的重要根源之一。

2高速公路產業(yè)政府管制體制改革的基本思路

2.1設置集中、統(tǒng)一的高速公路產業(yè)政府管制機構

高速公路產業(yè)目前在我國還處于初級發(fā)展階段，從國家的長遠規(guī)劃來看，高速公路產業(yè)將有很大的發(fā)展?jié)摿?。因此為了進一步提高產業(yè)的運營效率和政府管制效率，必須結合高速公路自身特點，設置一個符合高速公路產業(yè)化發(fā)展要求的、集中統(tǒng)一的政府管制機構。設置政府管制機構應注意以下幾點：（1）要將政府對高速公路產業(yè)的管制職能集中到一個機構，避免管制機構職能過度分散導致管制責任無法落實，影響管制效率。（2）管制機構必須通過有關管制法律的授權，依法行使管制職能。（3）管制機構在實施管制政策時應與政府的其它相關機構相對獨立，使政府與管制機構之間的職責分開。（4）管制機構應包括技術、產業(yè)、經濟、法律等四個方面的專家，管制機構應有一批真正掌握現(xiàn)代經濟理論和管制理論的財務、審計、經濟、法律等方面的專業(yè)人才，這樣才能滿足現(xiàn)代管制政策性、專業(yè)性、時效性強的基本要求。2.2建立健全高速公路產業(yè)化發(fā)展所需的法律法規(guī)

市場經濟是法治經濟，政府對高速公路產業(yè)的管制必須適應法治經濟的要求。根據發(fā)達國家在政府管制法律制度方面的可資借鑒的經驗，我國應該建立政府管制體制的法律框架，作為政府管制的基礎。從我國實踐情況來看，高速公路的法制建設滯后于高速公路的產業(yè)化發(fā)展，有關高速公路產業(yè)管理的法律尚未制定?，F(xiàn)有的《公路法》和《收費公路管理條例》中的一些規(guī)定對高速公路過于原則，缺乏可操作性。

高速公路管理法規(guī)滯后，已經成為影響我國高速公路產業(yè)健康、持續(xù)、快速發(fā)展的一個重要因素，因此應該盡快制定出臺有關《高速公路管理辦法》、《公路路政管理規(guī)定》、《高速公路養(yǎng)護質量評定標準》等行政規(guī)章和技術法規(guī)，改變高速公路管理法規(guī)、技術規(guī)定缺乏的現(xiàn)狀。

2.3建立規(guī)范的高速公路經營企業(yè)，逐步擴大市場機制作用的范圍（1）實現(xiàn)高速公路經營企業(yè)政企分離。

高速公路產業(yè)作為具有自然壟斷屬性的網絡型基礎產業(yè)，和我國大多數自然壟斷產業(yè)一樣，現(xiàn)行的政府管制體制的基本特征仍然是政企合一，所以要實現(xiàn)高速公路產業(yè)的良性發(fā)展、建立規(guī)范的政府管制體系，其前提就是實行政企分離。只有在政企分離的管制體制下，企業(yè)才能形成作為市場主體所必須的經營機制；政府則由高速公路產業(yè)的壟斷經營者轉變?yōu)楦偁幮越洜I的組織者和管理者，從而提高政府管制的效率。

（2）建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的高速公路經營企業(yè)。

高速公路經營企業(yè)作為高速公路產業(yè)的主體，應該適應社會化大生產和市場經濟發(fā)展的要求，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。建立現(xiàn)代企業(yè)制度是高速公路產業(yè)政府管制體制改革的重要內容之一，高速公路企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面應該注意以下幾個方面：①建立符合現(xiàn)代企業(yè)制度的、規(guī)范的公路經營公司；②企業(yè)的規(guī)模應當符合經濟原則。

（3）建立公路經營權二級轉讓市場。

目前，我國的公路經營權交易市場仍主要限制在一級市場即政府與公路經營企業(yè)之間，而公路經營企業(yè)之間的公路經營權轉讓是不允許的。《公路經營權有償轉讓管理辦法》中規(guī)定：“公路經營權轉讓之后，轉讓方在轉讓期內不得收回公路經營權，受讓方不得以任何理由再將公路經營權轉讓給第三方”。這就使得公路經營企業(yè)之間難以通過公路經營權轉讓實現(xiàn)公路公司之間的優(yōu)化重組，不利于企業(yè)的資本運作。也不利于提高公路經營公司的經營管理水平。隨著我國高速公路產業(yè)化的不斷發(fā)展，應該開辟公路經營權二級市場，使市場機制在高速公路的建設運營中發(fā)揮更大的作用。

2.4建立和完善對管制機構的社會參與和監(jiān)督機制

從現(xiàn)代經濟理論分析可知，由于受政府管制機構“有限理性”所決定，因此要制定和實施科學的管制政策，就需要各方面的社會公眾向管制機構提供信息，參與管制政策的制定和實施過程。同時由于管制機構是由具體的管制人員組成，這些人也是“經濟人”，也具有私利的特性，因而存在管制者被受管制者“俘虜”的潛在可能性，為了避免這種潛在可能性變?yōu)楝F(xiàn)實可能性，就要求社會公眾、司法機構和其他政府機構對高速公路產業(yè)管制機構進行監(jiān)督，以形成制衡關系。因此，建立和不斷完善社會參與和監(jiān)督機構，是政府管制機構公平、公開、公正地制定和執(zhí)行管制政策的制度保證。

參考文獻

［1］王俊豪.政府管制經濟學導論［M］.北京：商務印書館，2003.

［2］劉步存.高速公路企業(yè)經營管理學［M］.北京：人民交通出版社，2000.

［3］王國清.論中國公路的產業(yè)屬性及高速公路產業(yè)化［J］.西安公路交通大學學報，2000，（4）.

［4］林敏暉.關于高速公路管理體制設置方案的探索［J］.引進與咨詢，2003，（3）.轉貼于中國論文下載中心