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內(nèi)容摘要:本文認為在制度適應的視角下,由于征地補償制度,現(xiàn)行的戶籍制度以及土地產(chǎn)權制度的問題,導致了失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度建設出現(xiàn)困難,因此應該相應改革或者改進現(xiàn)有的征地、戶籍以及土地產(chǎn)權政策制度,確保失地農(nóng)民養(yǎng)老保障利益不被侵害。

關鍵詞:城鄉(xiāng)一體化；失地農(nóng)民；養(yǎng)老保障；制度適應

城郊失地農(nóng)民是城鄉(xiāng)一體化的必然產(chǎn)物

在城鄉(xiāng)一體化進程中,需要城市與鄉(xiāng)村兩個不同特質的經(jīng)濟社會單元和人類聚落空間在一個相互依存的區(qū)域范圍內(nèi)謀求融合發(fā)展、協(xié)調共生,而城郊則是城市和農(nóng)村共同依存空間范圍的聯(lián)系紐帶。從分布地區(qū)來看,土地被征用主要集中在大中城市的郊區(qū)。據(jù)四川省成都市農(nóng)工辦統(tǒng)計,1999年到2004年初,共有失地農(nóng)民59萬人。其中,完全失地的農(nóng)民24.78萬人,人均耕地0.3畝以下的農(nóng)民34.23萬人,占全市農(nóng)民總數(shù)10%左右,約占全國失地農(nóng)民總數(shù)1/70。

絕大數(shù)城郊農(nóng)民的生存狀態(tài)正處在一個尷尬的境地。在“進路”上,由于其文化素質和專業(yè)技能低下等因素,他們很難進入城市化的生活,成為三無的困難戶。在“退路”上,由于土地被征用,農(nóng)民失去了基本收入來源;現(xiàn)行失地農(nóng)民即期補償普遍只能維持3-5年,可持續(xù)的養(yǎng)老保障缺失。據(jù)2007年統(tǒng)計,在北京市自謀職業(yè)的失地農(nóng)民中,自己繳費參加養(yǎng)老保險不到30%,而江蘇省無錫市失地農(nóng)民參加各種養(yǎng)老保險的人數(shù)僅占失地農(nóng)民總數(shù)的15%(楊炳照,2009)。城郊失地農(nóng)民處于養(yǎng)老保障體制的真空地帶,使失地農(nóng)民大量轉化為城市貧民,嚴重影響社會穩(wěn)定。

城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障困境的制度原因分析

(一)征地補償安置制度不符合市場經(jīng)濟規(guī)律

1.補償安置的標準過低。現(xiàn)有的補償是一種即期性、非可持續(xù)性的補償,既沒體現(xiàn)土地潛在收益,又沒考慮土地對農(nóng)民承擔生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能,更沒體現(xiàn)土地市場的供求關系。這種補償標準與飛漲的房地產(chǎn)價格形成了強烈反差,與國民經(jīng)濟增長率極不相稱。例如按《成都市征用土地管理辦法》采取一次性貨幣補償辦法,中心城區(qū)土地被征用可獲得補償6-8萬元/人,郊縣為2-4萬元/人,中心城區(qū)勞動力可得1.8萬元,18歲以下0.6萬元,女50歲,男60歲以上為1.6萬元,補償款主要用于生活補償。按城市最低生活保障標準計算,只能維持7-8年,而且絕大多數(shù)沒有養(yǎng)老和醫(yī)療保險(劉家強等,2007)。

2.補償安置金額分配不明確。我國征地補償沒有明確規(guī)定集體和農(nóng)民兩者之間的經(jīng)濟補償分配比例,集體組織支配著土地補償費的大部分。由于集體組織最終決策權集中在少數(shù)人手中,為尋租提供了有利載體,易侵犯失地農(nóng)民補償權益。據(jù)有關資料顯示,改革開放以來,政府通過征地農(nóng)民的價格“剪刀差”從農(nóng)民身上拿走了大約2萬億元人民幣。各個主體所占征地成本的比重大約為:政府及各部門60%-70%,農(nóng)村集體25%-30%,而農(nóng)民只占5%-10%,從絕對量來看,農(nóng)村集體所得每畝地約為3000-30000元(張壽正,2004)。由于目前對征地補償安置補助費的分配缺乏細則,造成各地對征地安置補償費分配混亂,這也直接導致了失地農(nóng)民利益受損。

(二)現(xiàn)行戶籍制度的不合理導致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障二元化

我國戶籍制度是治安戶籍和人口統(tǒng)計戶籍的綜合形式?，F(xiàn)行戶籍制度更多與糧油供應、勞動就業(yè)、福利保障、義務教育等制度緊密聯(lián)系在一起。在此制度上衍生出固化公民先天身份、控制人口自由遷移等附屬職能,這些附屬職能逐漸成為各類保障城鄉(xiāng)差異的重要因素。從保障體制建設上看,城市的社會保障已經(jīng)建立起涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、社會優(yōu)撫和救助,以及最低生活保障等項目的廣覆蓋、多層次的社會保障體制。但在農(nóng)村,社會保障卻存在整體性的制度缺失,社會保障項目殘缺不全。以養(yǎng)老保障為例,目前并未完全普及開展,并且保障的內(nèi)容上還存在很大的差距(孫文基,2006)。而城郊失地農(nóng)民處在一個尷尬的境地,他們失去土地卻未能完全轉變成為城市居民,得不到城市居民享有的各種完善的社會保障。此外,城郊失地農(nóng)民屬于農(nóng)轉非人員已不是單純的農(nóng)民,養(yǎng)老保障歸屬也很難得到一個合理的回應。

(三)土地產(chǎn)權制度不完備致使農(nóng)民社會主體地位低下

我國法律規(guī)定,農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有,農(nóng)民擁有使用權,這從法律上剝奪了農(nóng)民對土地的處置權(劉永佶,2004)。盡管農(nóng)民是鄉(xiāng)村地權的實際主人,但卻不是法理意義上的所有者,因此在實際征地過程中往往處于失語階層,屬于弱勢階層。他們不能根據(jù)自己的意愿來決定土地的去留,更沒有與征地單位對征收土地的補償安置費用進行定價和討價的權利。此外,農(nóng)民不擁有土地所有權,就喪失了對土地處置權以及土地出讓中的增值收益權?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定,農(nóng)村土地依法占有變?yōu)閲泻?政府成為土地所有權主體,從而享有土地出讓的增值收益。這樣土地增值收益依然與失地農(nóng)民無關。因此,法律對農(nóng)村土地所有權的規(guī)定,使農(nóng)民失去了對土地補償費的索取權,更失去了對土地出讓金的索取權,不能享受土地增值收益,導致了在土地補償及轉型中城郊失地農(nóng)民利益的雙重損失(公維才,2007)。

城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度建構

(一)完善征地補償機制,提升制度的替代性和績效性

現(xiàn)存補償標準是按照土地年均產(chǎn)值計量的,但若土地的價值補償僅以土地的產(chǎn)值為依據(jù),就不能體現(xiàn)土地價值的差異,應該以土地收益為依據(jù)進行補償。土地賠償費及安置補助費的多少決定失地農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的高低。首先屬于公共利益征用土地應以土地市場價格為基礎,以相當補償為原則,提高征地補償和安置標準,一次性足額支付補償安置費。其次以土地的市場價格為基礎,科學合理地確定土地補償和安置補助費標準,提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障總體水平。最后必須處理和協(xié)調好農(nóng)民、集體及政府之間的利益分配關系,建立科學的土地利益分配機制。

(二)改革現(xiàn)行戶籍制度,完善城郊失地農(nóng)民養(yǎng)老保障體制

失地的現(xiàn)實只能讓城郊失地農(nóng)民逐步進入城市,因此為了社會穩(wěn)定發(fā)展應該改革現(xiàn)行的戶籍制度,取消城鄉(xiāng)差異,建立完善統(tǒng)一的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度。政策的制定者更應該建立起專門針對城郊失地農(nóng)民為參保對象的險種,以失地農(nóng)民自愿為前提,將所得補償金全部或大部分用于參加不同檔次的養(yǎng)老保險。由政府的專門社會保障機構管理,專門用于解決失地農(nóng)民中的老弱病殘和生活特別困難者的最低生活保障以及養(yǎng)老保障(章安友,2004)。公務員之家

(三)明確農(nóng)民土地財產(chǎn)權,保護農(nóng)民各種權益

根據(jù)我國產(chǎn)權理論,農(nóng)村集體建設用地使用權、農(nóng)用地承包權和經(jīng)營權都直接來自于農(nóng)民集體土地所有權,應歸屬于農(nóng)民集體土地產(chǎn)權體系中的使用權。因財產(chǎn)的所有權屬于物權,使用權則是由這一物權派生的“準物權”。所以,應盡快明晰農(nóng)民的土地財產(chǎn)權,建立和完善農(nóng)民承包土地所具有“占有、使用、收益、處置”的完整物權制度,切實保障農(nóng)民土地財產(chǎn)合法權益。農(nóng)民集體土地權利其實質意義上是農(nóng)民集體的財產(chǎn)權,分割到農(nóng)民自然人即為私有財產(chǎn)權。國家實行土地征用時,應以平等的姿態(tài)與農(nóng)民對等洽談,不應再以“居高凌下”的國家意志作出征地“強制性”行為,而應充分尊重農(nóng)民的土地產(chǎn)權,實現(xiàn)農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權價值,確保被征地農(nóng)民的利益(陳彬文,2009)。

(四)構建保障機制,確保制度的操作性和持續(xù)性

政府應該更多地承擔起保障失地農(nóng)民基本生活的責任。首先,中央應設立專項資金補貼失地農(nóng)民養(yǎng)老保險。鑒于征地之后的土地收益主要由地方政府獲得,中央政府可專門設立“農(nóng)地交易特別稅”,實行累進制,將高出一定水平的貨幣化的級差收益集中到國家手里,建立“國家失地農(nóng)民保障金”。這部分保障金中的一部分就可作為中央補貼失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的資金來源。其次,地方各級政府適當提高承擔比例。征地后的收益主要集中于地方政府。地方政府應適當提高承擔比例,減輕失地農(nóng)民的經(jīng)濟負擔(林黎,2009)。

參考文獻:

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2.章安友.土地征用制度創(chuàng)新與失地農(nóng)民社會保障體系的構建.臺州論壇,2004(3)

3.陳彬文.城市化要保障失地農(nóng)民權益[J].社科論壇,2005(3)

4.林黎.推進失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的困難分析[J].社會科學家.2009(6)