導(dǎo)語：國有資產(chǎn)管理體制改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

同志在中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會上的報告中指出，要繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制。在堅持國家所有的前提，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性，建立中央和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。這一戰(zhàn)略性改革思路，必將對我國構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制，產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)影響。

本文將探討黨的十六大在國有資產(chǎn)管理體制改革上的實質(zhì)性突破，并著重對構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制過程中，將會遇到的難點，作初步分析。前者使我們明確改革方向，堅定改革信心，以便沿著黨的十六大指引的方向，努力構(gòu)建適合于社會主義市場經(jīng)濟要求的新體制；后者則使我們明白，在從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，要真正構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制，必將遇到一系列體制性障礙。這些障礙不除，改革難于奏效，甚至有可能誤入歧途。不少經(jīng)濟學(xué)家曾經(jīng)說過，社會主義經(jīng)濟體制改革的重點和難點，在于國有企業(yè)改革，這是完全正確的。但是，20多年波瀾壯闊的改革歷程，似乎使我們認(rèn)識到，社會主義經(jīng)濟體制改革的重中之重、難中之難，集中在國有資產(chǎn)管理體制改革。沒有國有資產(chǎn)管理體制改革的成功，便不可能有國有企業(yè)改革的成功，這正應(yīng)驗了那句至理名言，叫做經(jīng)濟管理體制，決定經(jīng)濟運行體制；經(jīng)濟運行機制，決定企業(yè)活力。用不少企業(yè)家的話來說，叫做“下動上不動，越改越被動”。

一、國有資產(chǎn)管理體制改革的實質(zhì)性突破

（一）對“所有者缺位”的匡正

現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制的根本缺陷，在于沒有實現(xiàn)“所有者到位”這一最基本要求，造成國有資產(chǎn)所有者缺位，這是國有資產(chǎn)發(fā)生經(jīng)營性虧損，無人負(fù)責(zé)，國有資產(chǎn)流失，無“法”確定責(zé)任人的根本原因。

社會主義國有資產(chǎn)所有者，看起來是十分明確的，即全民所有。但是，由于13億所有者中的任何一個自然人，都只擁有1/13億的資產(chǎn)所有權(quán)，因而都不能以“個體”身份“所有”國有資產(chǎn)。這種情況下，只能由國家代表全民行使國有資產(chǎn)所有權(quán)。問題在于，作為國有資產(chǎn)所有者的國家，應(yīng)當(dāng)怎樣認(rèn)定？或者說，誰是國有資產(chǎn)的責(zé)任主體？只要這樣提問，就會發(fā)現(xiàn)，在實際操作中，國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體十分不明確。至少，國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委、國家財政部、國家勞動與社會保障部，以及國家組織人事等部門，都可以代表國家，都擁有部分實實在在的出資人權(quán)益。就是說，現(xiàn)行國有資產(chǎn)所有權(quán)被分割在不同的行政管理部門，這不僅是形成條塊分割的深層次原因，而且也是國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體缺位的體制性原因。當(dāng)國有資產(chǎn)發(fā)生經(jīng)營性虧損，出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失狀況時，由于管資產(chǎn)的不管事，可以對此后果不負(fù)責(zé)任；由于管事的不管人，同樣不應(yīng)負(fù)責(zé)任；管人的，不管資產(chǎn)，就更有理由不對資產(chǎn)流失負(fù)責(zé)。

由此可見，所謂國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體不明確，實質(zhì)是國有資產(chǎn)處于無人負(fù)責(zé)狀態(tài)，國有資產(chǎn)責(zé)任主體不明確，國有資產(chǎn)缺少強有力的有效監(jiān)督主體；所謂國有資產(chǎn)所有者缺位，是缺少充分享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一的“出資人”。黨的十六大針對現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制存在的根本缺陷，明確提出，即將建立的新型國有資產(chǎn)管理體制，將是“權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一”，“管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合”的體制。這一個“統(tǒng)一”和一個“結(jié)合”，匡正了原有體制中的兩個“分離”；“出資人職責(zé)”，監(jiān)督管理職責(zé)，明確落實到中央和地方兩級政府。中央和地方兩級政府，對應(yīng)于他所監(jiān)管的那部分國有資產(chǎn)，是唯一的出資人，并且享有對國有資產(chǎn)主要經(jīng)營者的任免獎懲權(quán)力。國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體明確，國有資產(chǎn)所有者終將“到位”。

還應(yīng)當(dāng)指出，黨的十六大關(guān)于建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的決定，并沒有否定國有資產(chǎn)的國家所有性質(zhì)，但卻對只有中央政府才是國有資產(chǎn)出資人這一格局進(jìn)行了重大改革，確認(rèn)省市政府的出資人地位實現(xiàn)了“分級所有，分級管理”的辯證統(tǒng)一。

（二）為國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整創(chuàng)造了體制前提

同志在黨的十六大報告中，把“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)”同“改革國有資產(chǎn)管理體制”，緊密地聯(lián)結(jié)在一起，有著深刻的涵義。深化國有資產(chǎn)管理體制改革，構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制，是加快國有經(jīng)濟布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，并使之收到實效的體制前提。

國有經(jīng)濟布局戰(zhàn)略性調(diào)整的實質(zhì)，是國有資產(chǎn)（資本）的優(yōu)化配置。這種優(yōu)化配置，不僅僅是一個對國有資產(chǎn)存在空間重新布局的過程，也不僅僅是一個對國有資產(chǎn)投入方向重新定位的過程，而且更重要的是，這是一個涉及到方方面面、上下左右經(jīng)濟利益關(guān)系的調(diào)整過程。我們越是強調(diào)要充分發(fā)揮市場機制作用，要靠市場導(dǎo)向來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)整國有經(jīng)濟布局，就越應(yīng)當(dāng)明確，關(guān)鍵在于要過經(jīng)濟利益調(diào)整這個“大關(guān)”，要正確處理中央與地方、地方與企業(yè)、地區(qū)之間、部門之間的經(jīng)濟利益關(guān)系。

現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理，實現(xiàn)在“條塊分割”的管理體制中。所謂“條塊分割”，就其實質(zhì)來說，就是把部門的局部利益、地區(qū)的局部利益，放在國家（全民）利益之上，從而使國有經(jīng)濟的應(yīng)有優(yōu)越性難以發(fā)揮，國有資本的總體運營效益低下，也使對國有資產(chǎn)運行監(jiān)督軟化。明明是國家即全民的資產(chǎn)，只要布局在某一行政主管部門，就成了該部門的行政附屬物，成為這個行政部門的所有財產(chǎn)，甚至成為其“尋租”的籌碼。這是國有資產(chǎn)難以按市場經(jīng)濟規(guī)律自由合理流動的深層次原因，是國有資產(chǎn)專業(yè)化協(xié)作難于展開，生產(chǎn)社會化程度不高的體制性障礙。

黨的十六大，揚棄了過去那種對國有資產(chǎn)實行行政性分割管理的體制，把國有資產(chǎn)置于權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相統(tǒng)一的中央政府和地方政府手中，這就切斷了國有資產(chǎn)布局同各個行政主管部門之間的直接經(jīng)濟利害關(guān)系，為國有資產(chǎn)布局的戰(zhàn)略性調(diào)整，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，創(chuàng)造了現(xiàn)實可能性。

二、構(gòu)建國有資產(chǎn)管理新體制的難點

（一）關(guān)于經(jīng)濟利益關(guān)系的變動

任何一項經(jīng)濟改革措施的出臺，都必然伴隨著特定經(jīng)濟利益關(guān)系的調(diào)整。一般說來，改革引起的原有經(jīng)濟利益關(guān)系變動越大，這項改革引起的震動就會越大，這種改革遇到的阻力也會越大，這也是改革發(fā)展的一般規(guī)律性。

可以預(yù)料，國有資產(chǎn)管理體制改革不會違背上述這一改革發(fā)展的一般規(guī)律性。由于這項改革極其深刻地涉及到管資產(chǎn)的、管人的，以及管事的等各個方面經(jīng)濟利益關(guān)系的調(diào)整，不可能不受到一定的阻力。具體地說，黨的十六大關(guān)于構(gòu)建新的國有資產(chǎn)管理體制的決定徹底打破了原有條塊分割所形成的經(jīng)濟利益格局，過去那種憑借行政審批權(quán)力，只收取“管理費用”，而可以不對國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，再也不能存在下去了；過去那種掌握有人事任免獎懲權(quán)力，而對國有資產(chǎn)經(jīng)營虧損可以不承擔(dān)任何責(zé)任的現(xiàn)象，再也不能存在下去了……總之，利用所有者缺位，出資人不清，責(zé)任難于界定而撈取“免費午餐”，甚至侵占國有資產(chǎn)的行為，將很難產(chǎn)生，至少有了有效的防范制度。而這一切，必將引發(fā)來自既得利益者的阻礙，這種阻礙作為一種“摩擦阻力”，將不斷延緩改革進(jìn)程，甚至使改革停滯。從這個意義上，可以說，國有資產(chǎn)管理體制改革的成功，在很大程度上決定于現(xiàn)行體制范圍內(nèi)經(jīng)濟利益關(guān)系調(diào)整的成功，同時，也呼喚著新一輪政府機構(gòu)改革，特別是行政審批制度改革。

（二）關(guān)于可能出現(xiàn)的新的政企不分

正在構(gòu)建中的新型國有資產(chǎn)管理體制的一個重大突破，就是地方政府在國有資產(chǎn)管理序列中的地位發(fā)生了重大變化。過去是“國家所有”，即“中央政府所有”，而地方政府只有“分級管理”的權(quán)了。新體制在堅持國家所有前提下，確立了地方政府對國有資產(chǎn)的“出資人”地位，就是說，地方政府不僅擁有國有資產(chǎn)的管理權(quán)，而且同時擁有法定的那部分國有資產(chǎn)的相對所有權(quán)，享有所有者權(quán)益，并以“出資人”身份擁有管資產(chǎn)、管人和管事的權(quán)利。這種所有權(quán)對管理權(quán)在兩個層次上的統(tǒng)一，無疑是國有資產(chǎn)管理體制改革上的實質(zhì)性突破。但是，同時應(yīng)當(dāng)指出，所有權(quán)與管理權(quán)的“重合”，特別是在地方政府這一級的“重合”，應(yīng)當(dāng)有必要的制度安排和配套改革予以保證和規(guī)范，否則，很有可能強化地方政府的行政干預(yù)，在新形勢下出現(xiàn)新的政企不分。

從經(jīng)濟管理原理上說，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)是辯證統(tǒng)一的。其中，有決定性作用、起最終支配作用的是所有權(quán)。所有權(quán)從根本上制約著經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)是所有權(quán)在生產(chǎn)經(jīng)營管理中的體現(xiàn)。所謂“經(jīng)營方式”，是所有者為了實現(xiàn)自身最大利益選擇的最佳實現(xiàn)形式。從這個意義上說，國有企業(yè)改革之所以在放權(quán)讓利階段沒有取得實質(zhì)性成果，而在股份制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革推動下，有了實質(zhì)性進(jìn)展關(guān)鍵在于觸動了產(chǎn)權(quán)制度，確認(rèn)了企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)了企業(yè)管理權(quán)與其法人財產(chǎn)權(quán)的辯證統(tǒng)一。由此可見，確認(rèn)地方政府對國有資產(chǎn)的相對所有權(quán)，確認(rèn)地方政府的出資人地位，將極大地擴張其管理國有資產(chǎn)的權(quán)力。這就提出了一個新問題，如果地方政府這種權(quán)力擴張，實現(xiàn)在政企分開、政資不分的舊格局中，實現(xiàn)在政府職能沒有根本轉(zhuǎn)變的條件下，那就有可能強化對企業(yè)的行政干預(yù)，出現(xiàn)新的政企不分。

提出這個問題，不是說正在進(jìn)行的國有資產(chǎn)管理體制改革，必然會強化政企不分。而是說，即使政府作為出資人，也要把政府的一般行政管理職能，同國有資產(chǎn)管理職能分開，政府作為“出資人”，應(yīng)當(dāng)成為股東，并通過建立中介經(jīng)營公司，搞好股權(quán)管理和資本運營，而不能直接經(jīng)營管理企業(yè)，更不能用行政命令方法，干預(yù)企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（三）關(guān)于用人觀念的轉(zhuǎn)變

在過去很長一段時間內(nèi)，國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人一直被當(dāng)作黨的干部來選拔和培養(yǎng)，我們姑且稱之為“伯樂選馬”機制。這種機制注重干部的政治思想素質(zhì)，忽視業(yè)務(wù)能力。我們知道，對政府官員的要求和對企業(yè)家的要求存在重大差別，甚至在某些方面可能恰恰相反。如：要求企業(yè)家要敢于冒風(fēng)險、善于冒風(fēng)險，而對于政府官員則希望他穩(wěn)健、四平八穩(wěn)。資本采取市場化方式配置，企業(yè)家作為企業(yè)最重要的資本——人力資本也應(yīng)按市場化方式配置，即采取“賽場競馬”機制。目前，由企業(yè)工委管理獨立國有企業(yè)老總的“烏紗帽”的現(xiàn)狀必須改變，管人、管事和管資產(chǎn)必須相結(jié)合。根據(jù)十六大精神，我們認(rèn)為，未來我國的政治體制將這樣發(fā)展，政府官員從公務(wù)員中通過組織部門考察、通過人大選舉產(chǎn)生，國有企業(yè)的經(jīng)營者將通過市場化的方式產(chǎn)生，即根據(jù)國有企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)由股東大會或董事會聘任，經(jīng)營者的來源將是人才市場中的職業(yè)經(jīng)理。

三、新體制下運作應(yīng)注意的幾個問題

十六大報告中關(guān)于國有資產(chǎn)管理體制的論述大多是指南針性質(zhì)的，有不少問題還有待深入探討。

（一）國有財產(chǎn)與國有資產(chǎn)的分離

在國有資產(chǎn)管理體制發(fā)生重大變革的時候，我們一定要重新審視國有企業(yè)的雙重目標(biāo)問題。國有資本與其他資本的大融合是必然趨勢。資本是追逐利潤的，國有資本莫能例外。十六大報告中指出，初次分配注重效率，再分配注重公平。既然國有資本要介入競爭性經(jīng)濟活動，就必須講究財務(wù)規(guī)律，不能同時追逐社會公平和效率雙重目標(biāo)。我們進(jìn)一步認(rèn)為，國有企業(yè)的提法應(yīng)該完成歷史使命了。建議使用“國資企業(yè)”（包括國家獨資、國家控股和國家參股企業(yè)三種）提法。國資企業(yè)與其他類型的企業(yè)都是市場主體，唯一的不同是這類企業(yè)國家各級政府有一定的資本投入。要做到這一點，我們在宏觀上必須區(qū)分兩類不同性質(zhì)的資產(chǎn)，經(jīng)營性國有資產(chǎn)和非經(jīng)營性國有資產(chǎn)（實為國有財產(chǎn)），前者追逐經(jīng)濟效益注重效率，后者追逐社會效益注重公平?；煜@兩類不同性質(zhì)資產(chǎn)在理論和實踐上是十分有害的，比如公檢法軍辦企業(yè)、國有企業(yè)從事非盈利性的社會活動、國有股減持充實社會保障資金等等。企業(yè)目標(biāo)的唯一性會真正解放國資企業(yè)的生產(chǎn)力和生命力，提高國有資本配置的效率。

（二）建立國有資本中介經(jīng)營公司，搞好股權(quán)管理

地方政府可以代表國家履行出資者職責(zé)，并不等于政府可以直接辦企業(yè)，直接插手企業(yè)的事務(wù)，否則又將回到政企不分的老路上去。我們認(rèn)為，十六大報告所明確的僅僅是地方政府可以成為直接的股東，而不是讓地方政府直接辦企業(yè)或直接管理企業(yè)。根據(jù)《公司法》規(guī)定，政府公務(wù)員不能成為公司的董事。因此，在政府和國資企業(yè)之間必須有一個中介組織，完成政府對國資企業(yè)股權(quán)管理的需要。我們把這一組織稱為國有資本中介經(jīng)營公司，可以按行業(yè)來組建。中介公司必須辦成市場化、專家化、企業(yè)化的組織，通過“用手投票”、“用腳投票”等方式進(jìn)行虛擬資本的管理。組建國有資本中介經(jīng)營公司，不僅較好地理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對所控制的企業(yè)進(jìn)行有效的激勵和約束，維護(hù)國有資本的正當(dāng)權(quán)益，防止國有資產(chǎn)流失，而且由于其專家云集，控制的企業(yè)眾多，可利用信息占有上的優(yōu)勢，對下屬的國資企業(yè)存量資產(chǎn)進(jìn)行重組，形成新的生產(chǎn)能力，也可通過兼并等方式取得規(guī)模經(jīng)濟效益。明確了中介公司成為國資企業(yè)的投資主體身份，確立其權(quán)力、責(zé)任和義務(wù)，對于提高國有資本總體運營效益，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化都有重要意義，也有利于今后國有股產(chǎn)權(quán)的流動。

（三）建立國有資產(chǎn)監(jiān)督機構(gòu)，完善國有資產(chǎn)管理體系

根據(jù)郭復(fù)初教授（2001）的研究，我國國有資產(chǎn)監(jiān)督體系存在的主要問題有：重外部監(jiān)督，輕內(nèi)部監(jiān)督，行政色彩太濃；重行政級別，輕業(yè)務(wù)技能，專業(yè)色彩太濃；重對經(jīng)營者的監(jiān)督，輕中間層次管理者的監(jiān)督，片面色彩太濃；重上面監(jiān)督，輕企業(yè)職工監(jiān)督，群眾色彩太淡。結(jié)合十六大精神，我們認(rèn)為，國有資產(chǎn)的監(jiān)督體系應(yīng)該與營運體系同時構(gòu)建。營運體系由政府來抓，國有資產(chǎn)監(jiān)督體系則應(yīng)由人大的常務(wù)委員會（建議成立專家型的國有資產(chǎn)監(jiān)督委員會，通過設(shè)立舉報信箱、聘請會計師事務(wù)所等方式進(jìn)行監(jiān)督）來抓，政協(xié)則對國有資產(chǎn)的營運、監(jiān)督效果進(jìn)行評議。

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