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通過近幾年國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制改革，不少城市對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制的改革進(jìn)行了可貴探索，形成了不同類別的國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制，如深圳、上海、北京、武漢、青島、石家莊、滿洲里等。這些國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制盡管各有特色，但本質(zhì)上沒有多大的區(qū)別，基本上可以分為兩類，一類是深圳模式（如武漢、滿洲里等），另一類是上海模式（如青島、石家莊等）。

一、深圳模式及其主要問題

（一）深圳模式的特色

深圳市國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制經(jīng)過了幾年的改革和探索，在實(shí)踐中逐步完善，目前已形成了以產(chǎn)權(quán)管理為主線的“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)——國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——企業(yè)”三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理新體制，形成了比較穩(wěn)定的國(guó)有產(chǎn)權(quán)制度和運(yùn)營(yíng)體制模式。

第一層次：市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)

市國(guó)資委是市政府領(lǐng)導(dǎo)下專門行使國(guó)有資產(chǎn)管理職能的決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。它是按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分離的要求而建立的一個(gè)職能機(jī)構(gòu)。對(duì)全市市屬國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)進(jìn)行全方位的宏觀管理和監(jiān)督，并直接對(duì)三家市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司行使管理權(quán)。

為了保證市國(guó)資委能夠統(tǒng)一、權(quán)威、科學(xué)、有效地進(jìn)行決策和行使管理職能，國(guó)資委的組成具有廣泛的代表性和權(quán)威性。市國(guó)資委成員由市體改辦、財(cái)政局、國(guó)土局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局、貿(mào)易發(fā)展局、運(yùn)輸局、計(jì)劃局等14個(gè)部門的主要負(fù)責(zé)人組成；市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)任主任和副主任。

市國(guó)資委的主要職能是：（1）制定國(guó)有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度，貫徹執(zhí)行國(guó)有資產(chǎn)管理的法律、法規(guī)和政策，并檢查、監(jiān)督執(zhí)行情況，依法處罰違法行為；（2）決定國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的設(shè)立、變更和終止，審查批準(zhǔn)市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)則、年度經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、收益運(yùn)用計(jì)劃和受理有關(guān)重大事項(xiàng)的報(bào)告；（3）編制國(guó)有資產(chǎn)收益預(yù)算等，經(jīng)市人民代表大會(huì)或其常委會(huì)審查批準(zhǔn)后組織實(shí)施；（4）按干部管理權(quán)限和規(guī)定程序考核、推薦、獎(jiǎng)懲國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的黨委書記、副書記、董事局主席、總裁、副總裁、監(jiān)事會(huì)主席等主要領(lǐng)導(dǎo)人員；（5）協(xié)調(diào)處理市屬經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性、資源性國(guó)有資產(chǎn)管理中的重大事項(xiàng)，指導(dǎo)、監(jiān)督各區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的工作及監(jiān)管境外國(guó)有資產(chǎn)等。

市國(guó)資委下設(shè)國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室，國(guó)資辦既是市國(guó)資委的日常辦事機(jī)構(gòu)，又是市政府主管市屬國(guó)有資產(chǎn)的職能機(jī)構(gòu)。

第二層次：市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司

市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是市國(guó)資委授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，是代表國(guó)家對(duì)部分國(guó)有資產(chǎn)直接行使資產(chǎn)受益、重大決策、選擇管理者等出資者權(quán)利的特殊企業(yè)法人和國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是按照國(guó)有資產(chǎn)管理職能與經(jīng)營(yíng)職能分離的要求而設(shè)立的主要從事國(guó)有資產(chǎn)的資本經(jīng)營(yíng)和產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的企業(yè)，它不行使行業(yè)管理和行政管理職能。市級(jí)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司擔(dān)負(fù)著國(guó)有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，并對(duì)市國(guó)資委負(fù)責(zé)，接受市國(guó)資委的監(jiān)督。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司既不是行政管理部門，也不是一般普通企業(yè)，其特殊性質(zhì)和職能決定了資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司必須按照產(chǎn)權(quán)運(yùn)作的要求轉(zhuǎn)變運(yùn)營(yíng)機(jī)制和運(yùn)營(yíng)方式，必須根據(jù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司整體發(fā)展的要求，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，以國(guó)家出資者的身份對(duì)所屬企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理和監(jiān)督，而不是直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司要著重抓好產(chǎn)權(quán)代表的委派和管理、企業(yè)的公司制改造、國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)經(jīng)營(yíng)、企業(yè)重大投資決策和財(cái)務(wù)管理，同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)企業(yè)貸款擔(dān)保、利潤(rùn)分配及工資總額的控制，真正做到對(duì)下屬企業(yè)既放得開、又管得住，保證下屬企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，確保國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。

市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的主要職能是：“投資、管理、監(jiān)督、服務(wù)”，具體包括以下幾個(gè)方面：（1）代表市國(guó)資委持有企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)；（2）通過對(duì)所持國(guó)有產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的運(yùn)作，盤活和重組國(guó)有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的優(yōu)化組合；（3）任免企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人員并通過向企業(yè)委派產(chǎn)權(quán)代表，參與企業(yè)重大決策，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；（4）對(duì)市屬國(guó)有資產(chǎn)的收益進(jìn)行管理，運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)的收益進(jìn)行再投資；（5）監(jiān)控所屬企業(yè)重大投資、貸款擔(dān)保及資產(chǎn)運(yùn)作情況，并對(duì)所屬企業(yè)的融資提供擔(dān)保。

深圳市市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司共有三家，市投資管理公司、市建設(shè)集團(tuán)公司、市物資集團(tuán)公司。第一家和第三家是純粹的控股公司，第二家是混合控股公司。

第三層次：國(guó)有全資企業(yè)和國(guó)有控股、參股企業(yè)

深圳市屬國(guó)有全資企業(yè)和國(guó)有控股、參股企業(yè)按產(chǎn)權(quán)關(guān)系分別隸屬于三家資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。市屬國(guó)有企業(yè)是獨(dú)立的企業(yè)法人。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與下屬企業(yè)的關(guān)系不是上級(jí)與下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是國(guó)家作為出資者與企業(yè)法人的關(guān)系。深圳市通過近幾年對(duì)國(guó)有公司制企業(yè)的改革，大多數(shù)企業(yè)真正實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體多元化、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)市場(chǎng)化、產(chǎn)權(quán)管理法制化和產(chǎn)權(quán)運(yùn)作人格化。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司以產(chǎn)權(quán)為紐帶行使出資者權(quán)利，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與下屬企業(yè)簽訂《資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)責(zé)任書》，市屬企業(yè)對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值責(zé)任，按照法律規(guī)定，國(guó)有企業(yè)擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，具有法人資格。為了落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，在認(rèn)真做好清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權(quán)工作的基礎(chǔ)上，市國(guó)資委對(duì)71戶產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰的國(guó)有控股企業(yè)和全資企業(yè)頒發(fā)了《國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)占用證書》，作為國(guó)家出資的法律憑證?！蹲C書》頒發(fā)后，企業(yè)以國(guó)家及其他投資者投資形成的全部法人財(cái)產(chǎn)依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，享有獨(dú)立民事權(quán)利，承擔(dān)民事責(zé)任，并承擔(dān)資產(chǎn)保值增值的任務(wù)。政府以產(chǎn)權(quán)為紐帶同企業(yè)發(fā)生關(guān)系，主要負(fù)責(zé)對(duì)企業(yè)進(jìn)行宏觀管理和指導(dǎo)，不再直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，在上層實(shí)現(xiàn)了政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與資產(chǎn)所有者職能的分開；在中層實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能的分開；在下層實(shí)現(xiàn)了國(guó)家終極所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分開，明確了企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，調(diào)整了政府與企業(yè)的關(guān)系，做到了政企職責(zé)分開，通過層層授權(quán)，建立責(zé)任制度，解決了國(guó)有資產(chǎn)主體缺位問題，體現(xiàn)了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府管好所有權(quán)、放開經(jīng)營(yíng)權(quán)、行使宏觀調(diào)控權(quán)的改革要求，有效地保障了國(guó)有資產(chǎn)的安全和增值。

（二）深圳模式中需要進(jìn)一步探討的問題

深圳模式中國(guó)有公司的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從理論上講，似乎在上、中、下三個(gè)層次上解決了“政企分開”的問題，明晰了企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。但在實(shí)際操作過程中，三個(gè)層次的關(guān)系都沒有理順，不同程度上存在一些糾纏不清的問題和矛盾。

1.國(guó)資委同市政府的關(guān)系問題

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定：“深圳市人民政府設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，代表市政府行使國(guó)有資產(chǎn)管理職能”。第10條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)的組成和議事規(guī)則，由市政府規(guī)定”。從國(guó)資委組成人員來(lái)看，基本上是政府各部門的主要官員。由于政府的目標(biāo)是多重的，必然要求資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的目標(biāo)也是多重的，絕不會(huì)容許資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司單純以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)。從投資管理公司幾年來(lái)的投資來(lái)看，只有30％左右由管理公司自主決定投資，其余70％要根據(jù)政府計(jì)劃，用于重點(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)企業(yè)和重點(diǎn)產(chǎn)品以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、“菜籃子”工程、扶持性和公益性市政投資。很多項(xiàng)目建成后沒有較好的經(jīng)濟(jì)效益，甚至成為投資管理公司的沉重包袱。因此，管理公司所要實(shí)現(xiàn)的盈利目標(biāo)同市政府要求管理公司所實(shí)現(xiàn)的社會(huì)目標(biāo)存在著尖銳的矛盾。事實(shí)上，市國(guó)資委同市政府并無(wú)本質(zhì)差別，不能認(rèn)為設(shè)立了國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司就實(shí)現(xiàn)了政資分開和政企分開。

2.關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的法律地位問題

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定：國(guó)有資產(chǎn)“運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)是代表市、區(qū)人民政府行使國(guó)有資產(chǎn)出資者權(quán)利的企業(yè)法人，是國(guó)家授權(quán)投資的機(jī)構(gòu)”。這一規(guī)定確立了國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為一般企業(yè)法人的地位。這與上面所說(shuō)的深圳將國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司定為特殊法人企業(yè)是相矛盾的。但第37條和第34條確定的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)的權(quán)利和義務(wù)中既規(guī)定了作為出資者的各項(xiàng)權(quán)利和保值的目標(biāo)，又規(guī)定了具有法律、法規(guī)效力的其他權(quán)利和義務(wù)。法規(guī)往往是政府部門制定的，如果法規(guī)賦予運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)超出一般企業(yè)法人之外的其他權(quán)利和義務(wù)，該運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)就不是一般企業(yè)法人，而成為特殊企業(yè)法人。作為特殊企業(yè)法人，在現(xiàn)行《公司法》中找不到依據(jù)，那就必須制定相應(yīng)的法律，否則，公司在法律之外，就不是真正的法人機(jī)構(gòu)。

3.關(guān)于國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定問題

《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》第14條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定是指依法確定國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)以及與所有權(quán)有關(guān)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為”。該《條例》第15條規(guī)定：“國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定，遵循誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”的原則。而第16條則規(guī)定：“市、區(qū)人民政府所投資的貨幣、實(shí)物和無(wú)形資產(chǎn)”依法界定為國(guó)有資產(chǎn)。這里就存在著明顯的矛盾，按照“誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，深圳市就應(yīng)擁有產(chǎn)權(quán)，而不存在界定為國(guó)有資產(chǎn)的問題，由于國(guó)家規(guī)定：國(guó)有資產(chǎn)實(shí)行“國(guó)家統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”的原則，深圳市政府不能違背這一原則。因此，就出現(xiàn)了“統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”與“誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”兩個(gè)原則相互矛盾的情況。

4.關(guān)于國(guó)有公司是否真正擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)問題

深圳市國(guó)有公司擁有的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是依據(jù)市國(guó)資委為其頒發(fā)的《國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)占用證書》作為法律憑據(jù)的。這里明確規(guī)定公司所擁有的產(chǎn)權(quán)只是授權(quán)占用，授權(quán)占用并不等于企業(yè)真正擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是以公司法人制度形式成為前提的，公司法人對(duì)公司財(cái)產(chǎn)的占有、使用和依法處置的權(quán)利，其實(shí)質(zhì)是對(duì)他人資產(chǎn)的支配權(quán)或控制權(quán)。如果僅憑國(guó)資委給公司頒發(fā)的一紙證書，公司就擁有了法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，何況這一紙證書也只規(guī)定公司對(duì)財(cái)產(chǎn)的占用權(quán)，并不具備支配權(quán)或控制權(quán)。由此看來(lái)，深圳市的國(guó)有公司并不是實(shí)質(zhì)上擁有企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

二、上海模式及其主要問題

（一）上海模式的特色

上海市國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制的基本構(gòu)架同深圳類似，也是分為“國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)——國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——企業(yè)”三層次的國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制。但上海同深圳不同的是，上海市實(shí)行“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的基本原則，即：市屬國(guó)有資產(chǎn)按“市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)——市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——市屬企業(yè)”的構(gòu)架管理。兩級(jí)政府所實(shí)行的兩級(jí)管理職能基本相同。下面僅以市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)體制作為考察的對(duì)象。

第一層次：市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)

上海市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)，它是作為本市國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的總代表。在國(guó)資委之下設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室作為常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，同時(shí)又是市政府專司國(guó)有資產(chǎn)管理的職能部門，市國(guó)資委是市政府領(lǐng)導(dǎo)下專門行使國(guó)有資產(chǎn)管理和決策的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。它遵循社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能與國(guó)有資產(chǎn)所有者職能分離的原則，對(duì)全市市屬國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)進(jìn)行全面管理和監(jiān)督。市國(guó)資委的主要職能同深圳市國(guó)資委的主要職能大體相同。

第二層次：國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司

上海工業(yè)系統(tǒng)按照政資分開和政企分開的原則，撤銷企業(yè)主管局，先后成立了機(jī)電、儀表、紡織、冶金等十幾家行業(yè)性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，原來(lái)行業(yè)主管局的行業(yè)管理職能，由上海市經(jīng)委成立相應(yīng)的行業(yè)管理辦公室負(fù)責(zé)。

國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的具體形式主要是國(guó)有控股公司。國(guó)產(chǎn)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司建立后，使政府同企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化。第一，明確投資主體。上海組建國(guó)有控股公司分為兩大類型：投資控股公司，主要職能是資本經(jīng)營(yíng)、資產(chǎn)運(yùn)作；經(jīng)營(yíng)控股公司，主要職能是資本經(jīng)營(yíng)，資產(chǎn)運(yùn)作與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)相結(jié)合。兩大類型的控股公司都是投資主體，以產(chǎn)權(quán)為紐帶，與下屬企業(yè)形成母子公司關(guān)系。第二，實(shí)行政企分開。根據(jù)政企分開的原則，將行政管理局改制為投資控股公司或經(jīng)營(yíng)控股公司。行政管理局原有的政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)移至市政府有關(guān)委辦，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能由控股公司承擔(dān)。這樣，既進(jìn)行了行政管理機(jī)構(gòu)的改革，轉(zhuǎn)變了職能，又使國(guó)有控股公司有了明確的功能定位。第三，進(jìn)行資本經(jīng)營(yíng)。這是國(guó)有控股公司的主要職能。國(guó)有控股公司通過資本經(jīng)營(yíng)以及戰(zhàn)略規(guī)劃、投資決策、資產(chǎn)收益、產(chǎn)權(quán)代表管理等職能，進(jìn)行產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)和企業(yè)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和效益。第四，承擔(dān)資產(chǎn)責(zé)任。上海國(guó)有控股公司首要責(zé)任是負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。市國(guó)資辦對(duì)各國(guó)有控股公司建立國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任制考核辦法。各國(guó)有控股公司還通過管人與管資產(chǎn)相結(jié)合，明確資產(chǎn)責(zé)任代表，將對(duì)產(chǎn)權(quán)代表考核與資產(chǎn)保值增值的考核掛鉤。

第三層次：國(guó)有全資、國(guó)有控股、參股企業(yè)

這一層次是市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司將其經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)，按不同份額投入到各種類型的企業(yè)后形成的國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有控股公司和參股公司，形成企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司與下屬企業(yè)的關(guān)系不是上級(jí)與下級(jí)、領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而是國(guó)家作為出資者與企業(yè)的法人關(guān)系。上海市近幾年通過這些措施的實(shí)行，不僅優(yōu)化了資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，而且使大多數(shù)企業(yè)同深圳一樣，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)權(quán)主體的多元化、產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的市場(chǎng)化、產(chǎn)權(quán)管理的法制化。資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司以產(chǎn)權(quán)紐帶行使出資者權(quán)利，企業(yè)擁有國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司和其他資本所有權(quán)主體投入的資本形成的法人財(cái)產(chǎn)，擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（二）上海模式中需要進(jìn)一步探討的問題

上海模式同深圳模式存在著許多共同之處，因此，深圳模式中存在的問題在上海模式中也同樣存在。當(dāng)然上海模式也有自身的特點(diǎn)，這些特點(diǎn)決定了上海模式中存在著需要探討的特殊問題。

1.上海模式同深圳模式存在著共同缺陷

上海模式的國(guó)有產(chǎn)權(quán)關(guān)系三層次的構(gòu)架以及第一層次同第二層次的關(guān)系和第二層次同第三層次的關(guān)系同深圳模式基本相同。因此，上海模式同深圳模式一樣，也存在四個(gè)共同的問題，具體來(lái)說(shuō)：一是國(guó)資委同市政府的目標(biāo)函數(shù)不同引起的矛盾。即市政府目標(biāo)是多重性的，而國(guó)資委的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的利潤(rùn)最大化。國(guó)資委在市政府領(lǐng)導(dǎo)之下，必須要扭曲自己的行為。二是由于國(guó)資委本身行為的扭曲，它也不可能要求國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司按照利潤(rùn)最大化的目標(biāo)來(lái)運(yùn)作國(guó)有資產(chǎn)，必須要實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化之外的其他社會(huì)目標(biāo)。這樣，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司就不是普通的法人，而是一個(gè)特殊的法人，作為特殊的法人，在現(xiàn)行《公司法》中找不到法律依據(jù)，因此，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的法律地位便不能確立。三是國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的界定，同樣存在著“誰(shuí)投資，誰(shuí)擁有產(chǎn)權(quán)”的原則同現(xiàn)行的國(guó)家“統(tǒng)一所有，分級(jí)管理”的原則的矛盾。四是由于上面三個(gè)問題的存在，國(guó)有公司的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)問題沒有解決。

2.上海模式中政企不分的問題更為突出

在深圳模式中，市國(guó)資委同市政府并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，國(guó)資委和國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的設(shè)立并沒有實(shí)現(xiàn)真正的政企分開和政資分開。而在上海模式中，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司就直接是在原主管局基礎(chǔ)上組建的，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是個(gè)“翻牌”公司，還是原班人馬管理同一塊國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司屬下的企業(yè)還是原來(lái)的那些企業(yè)。雖然國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的組建對(duì)于實(shí)現(xiàn)政企分開和政資分開，轉(zhuǎn)換企業(yè)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制起到了一定作用，但并未真正做到政企分開和政資分開。相反，“翻牌”公司不利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，而是習(xí)慣于用行政手段來(lái)管理企業(yè)，政企不分和政資不分的問題比深圳模式更加突出。

三、兩種不同模式的比較分析

以上在分析兩種不同模式及其存在的問題時(shí)，實(shí)際上在一定程度上已涉及二者的比較分析，這里僅就兩種模式的異同和優(yōu)劣作一個(gè)概括性的說(shuō)明。

（一）兩種不同模式的異同

兩種模式的共同點(diǎn)在于：第一，兩種模式的基本構(gòu)架相同。不管是深圳模式還是上海模式。國(guó)有產(chǎn)權(quán)的管理和運(yùn)作都是分為三個(gè)層次即市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)——市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——企業(yè)。在國(guó)資委之下都設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)管理辦公室，作為負(fù)責(zé)國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)營(yíng)的日常機(jī)構(gòu)。第二，兩種模式在兩個(gè)層次上所構(gòu)建的國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和所履行的職能基本相同，在第一個(gè)層次上，即市國(guó)資委同市國(guó)資經(jīng)營(yíng)公司的關(guān)系和角度定位上，兩種模式完全一致，前者是市政府領(lǐng)導(dǎo)下專門行使國(guó)有資產(chǎn)管理職能的決策和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，后者是市國(guó)資委授權(quán)的國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。在第二層次上，即市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司同國(guó)有公司制企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系上，兩種模式都是以國(guó)有產(chǎn)權(quán)為紐帶所形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，而不是行政上下級(jí)關(guān)系。企業(yè)都擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。第三，由上述兩點(diǎn)決定，兩種模式所存在的問題也是相似的，即都難以做到政企分開和政資分開，企業(yè)不能真正做到擁有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

兩種模式的不同點(diǎn)在于：第一，深圳實(shí)行的是“一級(jí)政府、一級(jí)管理”的原則，而上海市實(shí)行的是“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”的原則。具體說(shuō)，深圳只設(shè)市級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)和相應(yīng)機(jī)構(gòu)，在區(qū)級(jí)政府則不設(shè)立國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)和相應(yīng)機(jī)構(gòu)。上海則在市、區(qū)（縣）兩級(jí)政府都設(shè)立國(guó)資委及相應(yīng)機(jī)構(gòu)。這種管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上的差別，主要是考慮到上海市國(guó)有資產(chǎn)量大面廣和國(guó)有企業(yè)眾多的特點(diǎn)，實(shí)行分級(jí)管理比較有利，并不影響兩個(gè)層次上產(chǎn)權(quán)關(guān)系的實(shí)質(zhì)和國(guó)有產(chǎn)權(quán)的運(yùn)作，第二，國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司組建的方式不同。深圳市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司一開始就是以實(shí)行政企分開和政資分開為目的，打破原主管行業(yè)的界限而組建的。從深圳國(guó)有資產(chǎn)投資公司的組建和調(diào)整來(lái)看，沒有什么行政色彩。而上海的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司是在原企業(yè)主管局基礎(chǔ)上成立的，即把原企業(yè)主管局改成行業(yè)性資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。因此，在資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的組建和運(yùn)作方式上，帶有濃厚的行政色彩。盡管從理論上講，原主管局把國(guó)有資產(chǎn)交給資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)公司作為國(guó)有資產(chǎn)所有者的人，以出資者的身份同企業(yè)發(fā)生關(guān)系，成為企業(yè)的股東，但在實(shí)際運(yùn)作過程中，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司仍習(xí)慣以行政管理辦法干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，政企不分和政資不分的現(xiàn)象比深圳更為突出。

（二）兩種模式的優(yōu)劣比較

上海模式和深圳模式各有特色，都是從當(dāng)時(shí)各地的實(shí)際出發(fā)而構(gòu)建的，因此，都具有一定的合理性和可行性。筆者認(rèn)為，簡(jiǎn)單地比較其孰優(yōu)孰劣恐怕不妥，當(dāng)然，既然兩種模式各有特色，必然是各有長(zhǎng)短，從相對(duì)意義上是可以比較的。首先，從兩種模式基本構(gòu)架來(lái)看。上海模式采用“兩級(jí)政府，兩級(jí)管理”的構(gòu)架，對(duì)于上海這樣特大的老工業(yè)基地來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)數(shù)量多，國(guó)有資產(chǎn)量大面廣，適宜于采用“兩級(jí)政府，兩級(jí)管理”的構(gòu)架。否則，僅靠市國(guó)資委來(lái)管理諾大的國(guó)有資本和眾多的國(guó)有企業(yè)，不符合管理幅度原則。而深圳相對(duì)于上海來(lái)說(shuō)，它是一個(gè)新的工業(yè)城市，國(guó)有企業(yè)的數(shù)量和國(guó)有資本的數(shù)量都遠(yuǎn)不及上海，采用“一級(jí)政府，一級(jí)管理”的構(gòu)架是適宜的，如果采用上海模式的做法，則會(huì)增加國(guó)有資本管理機(jī)構(gòu)，從而增加了國(guó)有資產(chǎn)管理和運(yùn)作的制度成本。當(dāng)然，深圳在未來(lái)國(guó)有企業(yè)發(fā)展了，國(guó)有資本數(shù)量增大了，根據(jù)需要也可采用上海的兩級(jí)管理體制。其次，從國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的設(shè)置來(lái)看。上海在原主管局基礎(chǔ)上，直接組建國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，也有其合理性和可行性，但也有明顯缺陷。從其合理性和可行性來(lái)看：一是原主管局有一大批對(duì)原行業(yè)和企業(yè)情況比較熟悉，既有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)又懂經(jīng)營(yíng)管理的干部；二是這批干部素質(zhì)較高，自始至終地參與了整個(gè)企業(yè)改制的過程，對(duì)企業(yè)改制的目標(biāo)非常明確，從而有利于迅速建立起有效的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系；三是利用原班人馬改制，能夠在不影響當(dāng)前工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行，可以實(shí)現(xiàn)在改革中求發(fā)展，求穩(wěn)定，改革成本較低。其明顯缺陷在于，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司還是原主管局的原班人馬，他們對(duì)企業(yè)管理方式和措施容易沿用過去駕輕就熟的行政管理方法，一時(shí)還很難適應(yīng)現(xiàn)代公司的管理和運(yùn)行機(jī)制，缺乏對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)觀念。深圳國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的組建則不存在此類問題。