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本文作者：蔣蘇淮程亮工作單位：江蘇警官學院偵查系

制度機制風險分析

如前所述，現(xiàn)有法律規(guī)定從文件效力層次上看已涵蓋法律規(guī)范的所有層級，同時，根據(jù)法律的規(guī)定和授權(quán)，對工業(yè)固體廢物進口業(yè)已形成海關(guān)、商檢、環(huán)保等多部門分工負責，齊抓共管的局面，并形成了一整套較為詳細的監(jiān)管制度，然而，由于某些制度訂立尚欠科學，部分機制缺乏相互支撐、制約，難以形成有效的常規(guī)化工作措施，制度機制風險仍現(xiàn)實存在，使得工業(yè)廢物走私行為屢禁不止。1．工業(yè)固廢分類標準單一，以堵代疏?？紤]到工業(yè)固體廢物入境可能對環(huán)境帶來的影響以及可能對本國工業(yè)固體廢物的再利用及處置帶來的沖擊，我國嚴格限制進口固體廢物的種類。將固體廢物按照資源化程度和環(huán)境風險高低分為禁止進口類、限制進口類和自動許可類，分別制定目錄，實行分類管理。具體到工業(yè)廢物上，以礦渣為例，我國現(xiàn)行政策幾乎將所有經(jīng)過提煉生產(chǎn)的礦物殘渣均置于禁止進口類別。即便少量允許進口，也要求必須經(jīng)過嚴格的再加工，達到近乎化工產(chǎn)品的要求。這種主要以品名而非金屬含量來確定是否允許進口的方式，使得很多僅提取了部分所含元素，尚有大量可利用元素，提煉工藝簡單，對環(huán)境污染性較低，量大而價優(yōu)的“二次礦”①被嚴格禁止進口。在巨大需求和價格優(yōu)勢的誘惑之下，眾多工礦企業(yè)鋌而走險，選擇走私進口。某種程度上，這也是導致近年來各類所謂礦渣走私進口數(shù)量激增的原因之一。2．許可證制度設(shè)計存在漏洞。我國對限制類工業(yè)固體廢物的進口采用許可證管理，由國家環(huán)?？偩趾灠l(fā)《固體廢物進口許可證》，方準予進口，并由各地環(huán)保部門負責對進口后的工業(yè)固體廢物的流向、貯存、處置進行監(jiān)管，保證許可證的正當使用。然而，按照現(xiàn)行審批思路及做法，對許可證的發(fā)放主要考慮申請企業(yè)的生產(chǎn)能力及是否具有相應的污染防治設(shè)備，多采用核定總額按年發(fā)放的方式，而非根據(jù)企業(yè)生產(chǎn)能力、經(jīng)營狀態(tài)適時調(diào)整，對工業(yè)固體廢物入境后的流向等也主要依靠書面審查。如此，《許可證》核發(fā)企業(yè)的固廢進口及處置行為基本游離于環(huán)保部門的實質(zhì)監(jiān)控。實踐中，部分企業(yè)申領(lǐng)到許可證后直接進行倒賣?；虿捎孟刃信c買證企業(yè)商談好，再以自己的名義與外商制作一整套外貿(mào)單據(jù)，繼而在獲得通關(guān)放行后再以內(nèi)貿(mào)形式銷售給實際貨主的方式走私固體廢物。由于缺乏必要的監(jiān)管，違法犯罪懲罰成本較小，倒賣許可證走私已成為近年來新興的工業(yè)固廢走私方式。3．HS編碼與固廢目錄未能實現(xiàn)完全對接。HS編碼是編碼協(xié)調(diào)制度的簡稱，其全稱為《商品名稱及編碼協(xié)調(diào)制度的國際公約》（InternationalConventionforHarmonizedCommodityDescriptionandCodingSystem）。該制度是科學的、系統(tǒng)的國際貿(mào)易商品分類體系，目前已成為國際貿(mào)易的一種標準語言，全球貿(mào)易量90%以上使用這一目錄，我國從1992年1月1日起進出口稅開始采用HS制度。HS編碼與固廢目錄之間的銜接不順，其實是國際通例與本土政策性規(guī)定之間的矛盾使然。對于工業(yè)固體廢物進口，我國持嚴格限制之態(tài)度，事實上，某些列入我國可用作原料的廢物目錄的固體廢物（如廢鋼、廢銅、廢鋁、廢紙）在國際其他國家屬于自由貿(mào)易商品。固體廢物目錄中列明的固體廢物并不能完全對應于HS編碼，因此實際監(jiān)管中，海關(guān)關(guān)員需要在對照HS編碼的同時對照固體廢物進口目錄等貿(mào)易管制性文件，操作難度較大。4．檢驗鑒定機制不完善。根據(jù)現(xiàn)有法律，國家商檢局統(tǒng)一管理全國進口廢物的檢驗工作。具體到口岸監(jiān)管來說，對以“廢物”申報進境的固體廢物，必須經(jīng)質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門檢驗合格，發(fā)放《入境貨物通關(guān)單》后，海關(guān)方可放行。而對于以偽報為“其他貨物”申報進口的固體貨物——這是工業(yè)固廢走私最為常見的一種情形——海關(guān)則有權(quán)根據(jù)固廢法進行認定，必要時，亦可直接送口岸檢驗檢疫部門進行固體廢物屬性檢驗。2008年，國家環(huán)保總局確定了中國環(huán)境科學研究院固體廢物污染控制技術(shù)研究所、中國海關(guān)化驗室以及深圳出入境檢驗檢疫局工業(yè)品檢測技術(shù)中心再生原料檢驗鑒定實驗室等三家機構(gòu)有權(quán)對固體廢物屬性進行鑒別。據(jù)此，海關(guān)、環(huán)保、檢驗檢疫部門均可對固體廢物進行認定，且無效力上的差別。同時，由于三部門間對固廢監(jiān)管的路徑以及依據(jù)不同，導致一些案件中，不同的認定主體對同一批次貨物作出不同的認定結(jié)論，造成違法事實不清。鑒定時間長、費用高，是海關(guān)口岸固廢走私查控的另一阻力。如上所述，大部分禁止進口的固體廢物在走私入境時采用的是偽報品名的方式，海關(guān)關(guān)員在審單時較難發(fā)現(xiàn)異常，而對海關(guān)實貨查驗現(xiàn)場關(guān)員來說，受專業(yè)性的限制，對于貨物真實屬性更多需依靠鑒定和檢驗。然而，受鑒定機構(gòu)的數(shù)量、鑒定流程等方面的限制，對是否是固廢的鑒定通常需要近一個月的時間，而對于疑似固體廢物的貨物原則上不能繳納保證金放行的，這近一個月的集港將產(chǎn)生大量費用。在追求通關(guān)效率的今天，面對企業(yè)動輒就投訴上訪的威脅，現(xiàn)場關(guān)員的壓力可想而知。同時，由于固體廢物的鑒定采用排除法，同時需要多名專家的實驗分析，鑒定費用不可避免地高居不下?，F(xiàn)實中，大約每單送檢貨物鑒定費用在8000-10000元間，這對辦案部門來說實難承受。在實際上也阻礙了固廢走私行為的發(fā)現(xiàn)和查處。5．對走私進境工業(yè)固廢的處置制度存在設(shè)計缺陷。按照制度設(shè)計，對走私進境的工業(yè)固廢應退運，對確屬無法退運出境或者海關(guān)決定不予退運的工業(yè)固體廢物，經(jīng)當事人向口岸海關(guān)申請，可由相關(guān)具有無害化利用或者處置能力的單位進行綜合利用或者無害化處置。然而，實踐中對工業(yè)固廢的退運十分困難。最簡單的原因是，難以找到國外的固廢接收人或外國海關(guān)拒絕該廢物入境。作為《巴塞爾公約》的簽署國，遏止越境轉(zhuǎn)移危險廢料，特別是向發(fā)展中國家出口和轉(zhuǎn)移危險廢料乃本國的公約義務(wù)。而簡單退運極有可能導致工業(yè)固廢轉(zhuǎn)移或傾倒入海，難以從根本上遏制污染?；谏鲜鲈?，實踐中，對進境工業(yè)固廢一般由有資質(zhì)單位進行無害化處置和利用。然而，由于對無害化處置企業(yè)資質(zhì)核發(fā)缺乏標準規(guī)范，各地環(huán)境保護行政主管部門認定掌握的標準不一致。同時，也缺乏對企業(yè)無害化處理進程及結(jié)果的實質(zhì)監(jiān)管，導致實踐中無害化企業(yè)私賣工業(yè)固廢的情況時有發(fā)生。走私分子只要搞定無害化處理的企業(yè)，便可以實現(xiàn)在國內(nèi)再次購入被查獲的固體廢物，這變相地鼓勵了相關(guān)企業(yè)和當事人鋌而走險。

防控制度完善

1．改革分類制度。應從嚴把握禁止進口工業(yè)固體廢物。根據(jù)實際需求，科學設(shè)計工業(yè)固廢分類標準，適當擴大限制進口類別，通過嚴把許可證及商品檢驗關(guān)，變堵為疏。以礦渣為例，建議適度放開國內(nèi)緊缺的再生利用資源——如高含量稀缺金屬冶煉礦渣的進口，將金屬含量而非品名作為劃定類別的依據(jù)。對限制進口的工業(yè)礦渣主要通過許可證管理，對進口企業(yè)資質(zhì)、工藝水平以及環(huán)保能力進行評估，防止因加工工藝水平低而對環(huán)境可能帶來的惡劣影響，用入境檢驗保證入境礦渣的質(zhì)量。2．建立固廢進口統(tǒng)一管理制度。對固體廢物走私的監(jiān)管、打擊依賴于多部門的配合，應建立綜合治理的系統(tǒng)意識，將固體廢物的入境許可和國內(nèi)運輸、買賣、生產(chǎn)等各環(huán)節(jié)有效銜接起來，設(shè)計更為合理完整的管控渠道。（1）建立由環(huán)保部門牽頭，其他相關(guān)部門配合的固廢進口統(tǒng)一管理體制，切實形成監(jiān)管合力。具體而言，確立環(huán)保部門的主導地位，制度上保證環(huán)保部門對固廢進口從申請企業(yè)的資質(zhì)認證——許可證核發(fā)——通關(guān)后運輸——生產(chǎn)——固廢最終的利用、處置的全過程即時監(jiān)控和動態(tài)管理。環(huán)保部門應定期、不定期地對固體廢物經(jīng)營企業(yè)進行核查，加強對固體廢物源頭的管理控制。（2）充分發(fā)揮國檢部門檢驗檢疫效能，明確職責權(quán)限，強化國檢部門對進口固廢檢驗、鑒定工作的統(tǒng)一管理。逐步在各主要礦產(chǎn)品進口口岸建立國檢部門檢驗鑒定中心，對于常見固體廢物實現(xiàn)快速檢驗鑒定，鑒定有困難的再送國家檢驗中心實驗鑒定，以實現(xiàn)鑒定上的快速低價便捷，并結(jié)束鑒定混亂的局面，有利于固體廢物通關(guān)監(jiān)管，提高海關(guān)對固廢走私的打擊效能。（3）由海關(guān)部門負責對固體廢物通關(guān)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，發(fā)揮其“軸”的連接和主導作用，鑒于固體廢物的專業(yè)性以及固廢目錄與HS歸類方式的現(xiàn)實有縫對接，可考慮限定固體廢物的進口口岸，以實現(xiàn)快速通關(guān)和監(jiān)管。同時，加大機檢設(shè)備投入，建立固廢實物圖片庫，以便于現(xiàn)場關(guān)員發(fā)現(xiàn)疑點。對允許放行的固廢，可考慮由海關(guān)或環(huán)保部門通過加蓋封條，確保貨物流向。（4）國內(nèi)運輸部門應加強對運輸貨物的單貨相符監(jiān)管，加強貨物在運輸過程中的查驗。徒法不足以自行，制度的生命力在于執(zhí)行。2011年底環(huán)保部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局聯(lián)合印發(fā)了《環(huán)境保護部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局關(guān)于加強固體廢物進口管理和執(zhí)法信息共享的通知》，明確今后各級環(huán)保、海關(guān)、質(zhì)檢部門將及時相互通報有關(guān)固體廢物的相關(guān)信息和情報。如何將上述規(guī)定落到實處，并通過具體制度保證信息共享的實現(xiàn)，是下一步需著重研究的問題。