三公消費(fèi)論文:三公消費(fèi)特點(diǎn)與提議簡述
時間:2022-02-06 10:41:41
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本文作者:逄詠梅朱瑩工作單位:中國海洋大學(xué)
“三公消費(fèi)”的披露方式與公共預(yù)算的編制方式目前“三公消費(fèi)”的公開沒有細(xì)化項(xiàng)目,多數(shù)部門采用混合披露。從2011年中央部門公布的預(yù)決算情況看,除審計(jì)署細(xì)化到因公出國的人次、接待國外來訪的人次及每輛公車的平均費(fèi)用外,大多數(shù)部門只是交代幾個簡單數(shù)據(jù),未將“三公消費(fèi)”的具體情況公之于眾。我國公共預(yù)算編制方式不科學(xué)。一方面,各部門收支預(yù)算總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表中所列的支出項(xiàng)目都是支出功能分類的一級科目,缺乏細(xì)化分類信息。另一方面我國公共預(yù)算采用增量預(yù)算的方法編制,即“上年基數(shù)+本年增長”的方式。這種預(yù)算編制方法理性程度比較低,政府支出的持續(xù)增長也就不可避免,各個部門出現(xiàn)了年底突擊花錢的現(xiàn)象,為了完成任務(wù),將撥款經(jīng)費(fèi)用于“三公消費(fèi)”便成了各部門花錢的好途徑。
公共預(yù)算體系是規(guī)范“三公消費(fèi)”的根本
(一)“價(jià)值與目標(biāo)”要素公共預(yù)算的目標(biāo)體系可分為價(jià)值目標(biāo)和效率目標(biāo)。價(jià)值目標(biāo)主要體現(xiàn)社會公平和社會綜合價(jià)值的提升,效率目標(biāo)則重點(diǎn)反映資源利用效率。公共預(yù)算的價(jià)值與目標(biāo)決策要素為合理設(shè)定“三公消費(fèi)”相關(guān)指標(biāo)提供了理論依據(jù)。一方面,“三公”經(jīng)費(fèi)主要來源于國家財(cái)政收入,充分利用預(yù)算在財(cái)政分配中的中心地位,調(diào)節(jié)社會分配,實(shí)現(xiàn)社會公平,增加社會總體福利水平就是其不可回避的責(zé)任。所以,“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算分配必須結(jié)合具體行政事業(yè)單位的發(fā)展計(jì)劃和需要,兼顧公平和發(fā)展需要;另一方面“,三公”經(jīng)費(fèi)應(yīng)提高使用效率,我國公用經(jīng)費(fèi)開支距離世界5%的標(biāo)準(zhǔn)還有很大差距,只有逐步降低“三公”開支,才能實(shí)現(xiàn)公共預(yù)算的效率目標(biāo)。(二)“決策參與者”要素我國目前實(shí)行部門預(yù)算,采取“二上二下”逐級匯總的程序?!耙簧稀边^程中各基層部門是決策參與者,各部門應(yīng)依據(jù)每年預(yù)算編制通知的精神和要求編制項(xiàng)目預(yù)算建議數(shù),并提供與預(yù)算相關(guān)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和相關(guān)資料“;一下”過程中財(cái)政部門是主要決策參與者,財(cái)政部應(yīng)對各部門上報(bào)的預(yù)算建議數(shù)進(jìn)行嚴(yán)格審核,對相關(guān)科目進(jìn)行增刪、核算和調(diào)整,匯總報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后下達(dá)預(yù)算控制限額“;二上”過程中各部門是主要決策者,各部門應(yīng)根據(jù)財(cái)政部下達(dá)的預(yù)算控制限額,并結(jié)合工作計(jì)劃編制部門預(yù)算草案上報(bào)財(cái)政部“;二下”過程中人大是最主要的決策參與者,財(cái)政部對各部門預(yù)算草案進(jìn)行審核調(diào)整后報(bào)人大審批,人大應(yīng)嚴(yán)格按照程序行使法律賦予的審批權(quán),發(fā)揮其監(jiān)督作用。人大批準(zhǔn)后財(cái)政部批復(fù)部門預(yù)算,各部門應(yīng)嚴(yán)格按要求執(zhí)行。在預(yù)算編制流程中各個決策參與者應(yīng)各司其職,各盡其責(zé),保證預(yù)算的嚴(yán)格性,從根本上遏制“三公消費(fèi)”的過度增長。(三)“信息”要素公共預(yù)算的過程實(shí)質(zhì)上是對信息進(jìn)行收集整理和分析運(yùn)用的過程。公共預(yù)算依據(jù)信息的變化不斷調(diào)整,隨著環(huán)境開放性的增加信息對預(yù)算決策的影響越來越顯著。一方面,信息的準(zhǔn)確性和合理性影響預(yù)算編制的合理性。公共預(yù)算的制定依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃,各部門在編制預(yù)算時依據(jù)上年度預(yù)算執(zhí)行情況和本年度工作計(jì)劃,增量預(yù)算方式下提供的信息并不能保證預(yù)算決策的合理性“,三公消費(fèi)”在增量預(yù)算方式下只會愈演愈烈,因此改革預(yù)算編制方式對提高信息合理性至關(guān)重要。另一方面,民主社會中提高透明度的要求向公共預(yù)算施加了越來越大的壓力,要求進(jìn)一步公開信息,接受公眾監(jiān)督。因此“三公消費(fèi)”情況也應(yīng)該向社會全面公開。(四)“權(quán)力”要素預(yù)算決策的過程也是權(quán)力分配的過程,公共財(cái)政的建立,在本質(zhì)上是權(quán)力方式的變遷,其方向和結(jié)果是民主的不斷發(fā)展。預(yù)算是民主的載體,怎樣有效地利用公眾的錢去為人民服務(wù)是公共預(yù)算的核心。公共預(yù)算過程中應(yīng)有權(quán)力制衡機(jī)制,防止濫用權(quán)力,以權(quán)謀私“。三公消費(fèi)”的高額數(shù)字和過度增長表明我國公共管理領(lǐng)域存在高昂成本,缺乏完善的監(jiān)督和懲罰措施。因此,當(dāng)前改革的要點(diǎn)應(yīng)該是在公共預(yù)算和管理領(lǐng)域建立相應(yīng)權(quán)力制衡和監(jiān)督機(jī)制。
公共預(yù)算視角下“三公消費(fèi)”管控的建議
(一)規(guī)范信息公開標(biāo)準(zhǔn),全面公開“三公消費(fèi)”的預(yù)算數(shù)與決算數(shù)目前我國需要盡快出臺一個關(guān)于公開“三公消費(fèi)”的具體要求和標(biāo)準(zhǔn),從制度層面對信息公開加以約束。公開范圍上,中央和地方要全面公開“三公消費(fèi)”的預(yù)算和支出數(shù)字;公開時間點(diǎn)上,“三公消費(fèi)”預(yù)算數(shù)應(yīng)與公共預(yù)算同步公開;公開內(nèi)容上,對“三公消費(fèi)”的披露要遵循項(xiàng)目細(xì)化和可理解性的原則,細(xì)化公開項(xiàng)目,并且用通俗的語言進(jìn)行解讀。對于涉及國家機(jī)密不予披露的內(nèi)容和數(shù)字,應(yīng)由專門的權(quán)威機(jī)構(gòu)進(jìn)行判定,其他信息則應(yīng)遵循公開披露的原則。(二)改進(jìn)預(yù)算編制方法,增量預(yù)算與零基預(yù)算相結(jié)合增量預(yù)算的編制方法也是助推“三公消費(fèi)”增長的原因之一。隨著技術(shù)變革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國際國內(nèi)環(huán)境的快速變化,預(yù)算編制的前提和基礎(chǔ)必然會發(fā)生改變,一味采用增量預(yù)算的傳統(tǒng)漸進(jìn)主義范式,就會造成預(yù)算脫離實(shí)際、流于形式的弊病。但如果簡單改用零基預(yù)算的理想主義范式又會存在實(shí)施難度大、成本高的問題。因此,我們建議采用零基預(yù)算與增量預(yù)算相結(jié)合的預(yù)算編制方法??梢钥紤]以五年為一周期,五年內(nèi)可以采用增量預(yù)算,五年末就必須采用零基預(yù)算進(jìn)行編制基礎(chǔ)的調(diào)整,從而讓預(yù)算跟上環(huán)境的變化,增強(qiáng)預(yù)算的管控能力。(三)嚴(yán)格制度規(guī)范,建立完善的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系國家應(yīng)出臺關(guān)于編制“三公消費(fèi)”預(yù)算的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求,建立起剛性預(yù)算約束機(jī)制。應(yīng)從制度上對預(yù)算體系中的每一個項(xiàng)目所包含的內(nèi)容加以詳細(xì)規(guī)定,統(tǒng)一計(jì)算口徑,并且要把政府預(yù)算外的消費(fèi)納入“三公消費(fèi)”之列,防止各部門自行調(diào)節(jié)賬目的行為。對預(yù)算編制內(nèi)容要進(jìn)行適度明細(xì)分類,尤其是地方單位在編制預(yù)算時要盡可能地細(xì)化,以便在增強(qiáng)單位部門間相關(guān)數(shù)字可比性的同時,也加強(qiáng)對各單位具體事項(xiàng)的管控。同時,對“三公消費(fèi)”情況應(yīng)單獨(dú)列示,預(yù)算表中要說明各種費(fèi)用的具體流向,當(dāng)年新增或減少的重點(diǎn)項(xiàng)目,增加本單位與往年的可比性。(四)建立完善的預(yù)算反饋與監(jiān)督機(jī)制,引進(jìn)外部審計(jì)建立健全權(quán)力制衡和預(yù)算反饋監(jiān)督機(jī)制,及時將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與預(yù)算目標(biāo)相比較,找出差異原因,并采取合理措施及時改正。同時應(yīng)從制度上規(guī)定嚴(yán)懲措施,對不合理的“三公消費(fèi)”進(jìn)行嚴(yán)懲,對違法行為進(jìn)行責(zé)任追究,并通過媒體進(jìn)行公開曝光,最后還要記入責(zé)任者的廉政考核內(nèi)容,記入領(lǐng)導(dǎo)干部個人廉政檔案。另外,引進(jìn)外部審計(jì),強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督改革是對權(quán)力約束的另一重要舉措。行政部門及事業(yè)單位門在披露信息時可借鑒上市公司的做法。在“三公消費(fèi)”預(yù)決算數(shù)字公開之前,應(yīng)有審計(jì)的基本結(jié)論。通過審計(jì),不僅可以發(fā)現(xiàn)“三公”預(yù)算中的超編、超標(biāo)等違規(guī)問題,還可以發(fā)現(xiàn)執(zhí)行過程中的違法問題,也可以看出“三公”安排的不合理性。通過引進(jìn)外部審計(jì),加強(qiáng)對權(quán)力的約束。