導(dǎo)語(yǔ)：城市水務(wù)管理體制改革思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

我國(guó)從20世紀(jì)90年代開(kāi)始陸續(xù)開(kāi)展城市水務(wù)管理體制改革。這一改革適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，由點(diǎn)到面，逐步在全國(guó)推廣，成為水管理體制改革領(lǐng)域的一項(xiàng)重要標(biāo)志。多年的改革實(shí)踐表明，在一些規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較高的重要城市，如北京、上海、廣州、西安、成都等，水務(wù)改革的成效尤其突出，在提高城市水管理效率、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共水服務(wù)均等化等方面發(fā)揮了重要作用，為城市水務(wù)管理工作樹(shù)立了標(biāo)桿。當(dāng)前，這類(lèi)重要城市已具有水務(wù)管理方面的良好基礎(chǔ)，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)其改革走向深入，并發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用，從整體上提升我國(guó)城市水公共服務(wù)水平?；诖耍疚木椭匾鞘兴畡?wù)管理體制改革提出若干思考和建議。

1重要城市水務(wù)管理體制改革的基本情況

本文選取了4個(gè)直轄市、5個(gè)計(jì)劃單列市、27個(gè)省會(huì)城市和44個(gè)重要地級(jí)城市，總計(jì)80個(gè)城市列入調(diào)查范圍。其中，重要地級(jí)城市的選擇，主要考慮人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。在80個(gè)重要城市中，根據(jù)2014年底的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，53個(gè)城市進(jìn)行了水務(wù)體制改革，占總數(shù)的66.25%，其中，成立水務(wù)局的46個(gè)，占總數(shù)的57.5%;由水利局承擔(dān)水務(wù)管理職能的7個(gè)，占總數(shù)的8.75%。重要城市水務(wù)體制改革實(shí)施情況如圖1所示。圖1重要城市水務(wù)體制改革實(shí)施情況統(tǒng)計(jì)就各項(xiàng)水務(wù)管理職能而言，在已成立水務(wù)局或由水利局承擔(dān)水務(wù)管理職能的重要城市中，水行政職能納入水務(wù)管理的有53個(gè)，占100%;城市防洪職能納入水務(wù)管理的有46個(gè)，占86.79%;城市供水職能納入水務(wù)管理的有34個(gè)，占64.15%;城市節(jié)水職能納入水務(wù)管理的有43個(gè)，占81.13%;城市排水職能納入水務(wù)管理的有29個(gè)，占54.72%;污水處理和回用職能納入水務(wù)管理的有29個(gè)，占54.72%。各類(lèi)城市水務(wù)職能落實(shí)情況如圖2所示。

2對(duì)重要城市水務(wù)管理體制改革的基本認(rèn)識(shí)

我國(guó)的水務(wù)管理體制改革，是城市政府根據(jù)城市水問(wèn)題綜合治理的現(xiàn)實(shí)需求自發(fā)開(kāi)展的改革。而隨著改革走向縱深，不僅顯示出水務(wù)體制在解決城市水問(wèn)題上的巨大優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也高度契合了城市現(xiàn)代管理和行政職能轉(zhuǎn)變的方向。如今這一改革已走過(guò)20余年發(fā)展歷程，重要城市的改革實(shí)踐反復(fù)印證了一些客觀規(guī)律，說(shuō)明其擁有內(nèi)在的優(yōu)越性和吸引力。2.1水務(wù)管理體制是城市現(xiàn)代化管理的重要體現(xiàn)，是順應(yīng)我國(guó)城市化進(jìn)程的必然趨勢(shì)。事實(shí)證明，城市水務(wù)管理是伴隨我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)程而產(chǎn)生，并隨著城市化不斷發(fā)展而壯大的?，F(xiàn)代化的城市管理是以城市基礎(chǔ)設(shè)施和城市公共資源為主要對(duì)象，以發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境整體效益為特征的綜合管理。具體到涉水事務(wù)管理，要求將體現(xiàn)在社會(huì)效益的防洪除澇、體現(xiàn)在環(huán)境效益的水環(huán)境保護(hù)和污水排放處理、體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)效益的城市供水集中在一起，按照水循環(huán)的客觀規(guī)律進(jìn)行科學(xué)管理。正是由于城市化過(guò)程中日益嚴(yán)重的水問(wèn)題催生了水務(wù)體制改革，而改革的實(shí)踐也表明，越是城市化進(jìn)程快的地區(qū)，水務(wù)體制改革的程度越深，越被認(rèn)可和接受。如圖3所示，對(duì)全國(guó)31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))的水務(wù)體制改革比例與城市化率(城鎮(zhèn)人口比重)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)學(xué)上的相關(guān)性分析。結(jié)果表明，兩者存在顯著相關(guān)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快，水務(wù)體制改革優(yōu)越性將日益體現(xiàn)，被認(rèn)可的程度將越來(lái)越深。2.2水務(wù)管理體制有助于統(tǒng)籌解決城鄉(xiāng)水安全問(wèn)題，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要實(shí)踐。通過(guò)實(shí)施水務(wù)管理，統(tǒng)一調(diào)配水資源，統(tǒng)一規(guī)劃和推進(jìn)城市與農(nóng)村的水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一方面保證城市的發(fā)展規(guī)模布局與當(dāng)?shù)厮Y源條件相匹配和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，提高城市防洪安全、供水安全與生態(tài)環(huán)境安全保證率;另一方面有效解決農(nóng)村水公共服務(wù)不足問(wèn)題，為農(nóng)村健康發(fā)展提供保障。水務(wù)管理體制為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的水安全、水服務(wù)保障提供有力支撐。2.3水務(wù)管理體制響應(yīng)了國(guó)家行政體制改革方向，是促進(jìn)水行政職能轉(zhuǎn)變和提升水治理能力的必然要求。水務(wù)管理體制是水行政管理職能的重大變革。通過(guò)水務(wù)體制改革，從指導(dǎo)思想、工作領(lǐng)域、管理模式、隊(duì)伍建設(shè)、組織行為、服務(wù)手段、管理辦法和管理觀念等進(jìn)行全面調(diào)整和轉(zhuǎn)變，建立起適應(yīng)新時(shí)期治水方針，符合市場(chǎng)規(guī)律要求的現(xiàn)代水管理體制。更多通過(guò)發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)政策、市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)監(jiān)管等各類(lèi)手段進(jìn)行行業(yè)管理，把政府該管好的管好，把該由市場(chǎng)管理的交給市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)水公共服務(wù)方式的創(chuàng)新，促進(jìn)水公共服務(wù)水平的提高。

3重要城市水務(wù)管理體制改革存在的主要問(wèn)題

一是部分城市水務(wù)職能調(diào)整不到位。部分城市未實(shí)現(xiàn)職能的完全調(diào)整，特別是不少城市未將排水、污水處理兩項(xiàng)職能納入水務(wù)管理范疇。水務(wù)與城建、環(huán)保的分工協(xié)作未完全理順，一定程度上提高了協(xié)調(diào)成本，也給行政相對(duì)人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)造成影響。二是水務(wù)監(jiān)管方式和管理能力仍有待提升。一些城市尚未及時(shí)實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)換，傳統(tǒng)監(jiān)管機(jī)制難以適應(yīng)對(duì)水務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管的要求。一些城市開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)后，迫切需要發(fā)展以法律手段和經(jīng)濟(jì)手段為主的監(jiān)管手段，但目前對(duì)水務(wù)市場(chǎng)的有效監(jiān)管手段和規(guī)則體系的構(gòu)建還有待加強(qiáng)。三是水務(wù)發(fā)展利用市場(chǎng)機(jī)制仍不充分。一是引入市場(chǎng)機(jī)制的范圍偏窄，集中以吸引資本投入為主要目標(biāo)，而對(duì)水資源需求管理和產(chǎn)權(quán)管理方面，利用市場(chǎng)機(jī)制的作用仍不充分。二是對(duì)于價(jià)格的杠桿作用發(fā)揮不夠深入，節(jié)約用水激勵(lì)機(jī)制仍不健全，節(jié)水效果有待提升。三是對(duì)于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)引入不到位，市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出相關(guān)規(guī)則還不健全。四是水務(wù)社會(huì)管理和公眾參與有待加強(qiáng)。用水者參與程度不夠，不利于各項(xiàng)水務(wù)職能落到實(shí)處。需要盡快暢通用水者利益訴求的渠道，完善水務(wù)運(yùn)行質(zhì)量問(wèn)題的監(jiān)督、反饋與解決機(jī)制，創(chuàng)造政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與的水務(wù)管理形態(tài)。

4重要城市水務(wù)管理體制改革的總體思路和對(duì)策措施

4.1總體思路。黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)提出了加快政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等方面的要求，針對(duì)國(guó)家水安全保障提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水新方針。新形勢(shì)要求有新思路，新任務(wù)要求有新起點(diǎn)，以推動(dòng)實(shí)現(xiàn)重要城市水務(wù)管理體制向縱深發(fā)展。要注意發(fā)揮已經(jīng)開(kāi)展水務(wù)一體化管理并取得良好成效的重要城市的典型示范作用，通過(guò)制度競(jìng)爭(zhēng)，在制度實(shí)踐中體現(xiàn)水務(wù)一體化管理的效果，帶動(dòng)更多城市實(shí)施水務(wù)管理體制改革。針對(duì)已經(jīng)實(shí)施水務(wù)一體化管理和尚未實(shí)施水務(wù)一體化管理的重要城市，進(jìn)行分類(lèi)指導(dǎo)，因地制宜明確重點(diǎn)任務(wù)。4.1.1已成立水務(wù)局并實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)水務(wù)職能統(tǒng)一管理的城市。這類(lèi)城市水務(wù)各項(xiàng)體制機(jī)制建設(shè)已經(jīng)初步成型，應(yīng)著眼于水務(wù)體制和機(jī)制的不斷創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)更高層次和更高水平的水務(wù)管理和運(yùn)營(yíng)形態(tài)，從而起到示范引領(lǐng)作用。特別要努力實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理機(jī)制轉(zhuǎn)變，全面推進(jìn)水務(wù)綜合執(zhí)法。還要培育大型水務(wù)集團(tuán)，構(gòu)建統(tǒng)一的水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則，創(chuàng)新社會(huì)資本參與模式，不斷改進(jìn)公共水服務(wù)質(zhì)量。4.1.2已經(jīng)成立水務(wù)局但未完全實(shí)現(xiàn)水務(wù)職能統(tǒng)一管理的城市。這類(lèi)城市推進(jìn)水務(wù)管理仍面臨一些制約因素。未來(lái)改革要注意抓住新型城鎮(zhèn)化這一利好因素，通過(guò)統(tǒng)籌資源管理和發(fā)展規(guī)劃，提供更有力的水公共服務(wù)設(shè)施支持城市化發(fā)展，在這一過(guò)程中體現(xiàn)水務(wù)管理體制的優(yōu)勢(shì)，來(lái)達(dá)成擴(kuò)大改革面的目標(biāo)。要在資金、人員、運(yùn)行等各方面加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取盡快完成管理職能的全面調(diào)整。要引進(jìn)各類(lèi)人才，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)工作，不斷提高水務(wù)管理能力和水平。4.1.3未開(kāi)展水務(wù)管理體制改革的城市。尊重當(dāng)?shù)卣畬?duì)其自身情況的考慮，發(fā)揮已經(jīng)改革的重要城市的示范引領(lǐng)作用，體現(xiàn)水務(wù)管理的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)制度競(jìng)爭(zhēng)，逐步推動(dòng)完成水務(wù)管理職能的調(diào)整和轉(zhuǎn)變。對(duì)于沒(méi)有開(kāi)展水務(wù)體制改革，但較好實(shí)現(xiàn)部門(mén)協(xié)調(diào)和水務(wù)工作高效開(kāi)展的城市，上級(jí)相關(guān)行政主管部門(mén)應(yīng)總結(jié)良好經(jīng)驗(yàn)，為豐富城市水務(wù)管理的協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)提供借鑒。4.2完善重要城市水務(wù)管理體制的對(duì)策措施。第一，加快水務(wù)管理職能和管理方式轉(zhuǎn)變。推進(jìn)涉水事務(wù)管理機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，加快研究制定并全面詳細(xì)的涉水事務(wù)權(quán)力清單，全面涵蓋行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政征收等各類(lèi)權(quán)力，明確各級(jí)及各部門(mén)責(zé)任邊界及認(rèn)定方式。推進(jìn)水工程建設(shè)規(guī)劃同意書(shū)、建設(shè)項(xiàng)目水資源論證、洪水影響評(píng)價(jià)、水土保持方案、涉河建設(shè)項(xiàng)目、水利基建前期工作等審查審批項(xiàng)目分類(lèi)合并實(shí)施。對(duì)取消的審批事項(xiàng)，要加強(qiáng)行業(yè)指導(dǎo)和事中事后監(jiān)管問(wèn)責(zé)，落實(shí)考核評(píng)估措施。第二，創(chuàng)新城市水公共服務(wù)提供方式。創(chuàng)新水務(wù)公共財(cái)政資金投入支持方式，從支持項(xiàng)目改為購(gòu)買(mǎi)產(chǎn)品和服務(wù)，將財(cái)政支持與水公共服務(wù)效果掛鉤。具體而言，就是要大力發(fā)展專(zhuān)業(yè)化水務(wù)運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)，清晰界定政府與企業(yè)各自應(yīng)負(fù)的責(zé)任以及各自應(yīng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，在逐漸完善水公共設(shè)施政府投入支持、水公共服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)制度的基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的水務(wù)企業(yè)績(jī)效評(píng)估和獎(jiǎng)懲制度。水務(wù)企業(yè)(運(yùn)營(yíng)者)與政府(監(jiān)管者和服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者)分別作為獨(dú)立主體運(yùn)作，企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)時(shí)應(yīng)獲得足額成本費(fèi)用補(bǔ)償并獲得獎(jiǎng)勵(lì)，企業(yè)提供的服務(wù)不合格時(shí)應(yīng)受到相應(yīng)處罰。由此促進(jìn)城市水服務(wù)水平和運(yùn)營(yíng)效率的不斷提高，并保證水務(wù)運(yùn)行安全。第三，整合水務(wù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培育新常態(tài)下水務(wù)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。未來(lái)伴隨著我國(guó)新型城市化進(jìn)程的加快，水公共產(chǎn)品和水公共服務(wù)的需求必將迎來(lái)一個(gè)快速發(fā)展期。一方面，大規(guī)模供排水管網(wǎng)改造將對(duì)相關(guān)市場(chǎng)形成強(qiáng)力拉動(dòng)，另一方面，一些潛在的新興環(huán)保和資源節(jié)約利用產(chǎn)業(yè)，如節(jié)水灌溉、雨水利用、再生水利用、海水淡化、污水治理等，必將帶來(lái)水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)。水務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，要以一批上規(guī)模、經(jīng)驗(yàn)豐富的水務(wù)集團(tuán)作為基礎(chǔ)。我國(guó)當(dāng)前多數(shù)供排水企業(yè)經(jīng)營(yíng)仍呈現(xiàn)區(qū)域分散的特性。建議各地政府積極創(chuàng)新制度和政策，鼓勵(lì)和支持水務(wù)企業(yè)迅速壯大，加快在我國(guó)形成一批資本雄厚，股權(quán)清晰，具有現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，達(dá)到一定國(guó)際影響力的水務(wù)集團(tuán)。第四，健全城市水務(wù)PPP模式政策支撐。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，理順?biāo)畡?wù)PPP項(xiàng)目涉及的財(cái)政、投資、融資、價(jià)格、市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等多個(gè)方面與環(huán)節(jié)，構(gòu)建系統(tǒng)的水務(wù)PPP項(xiàng)目?jī)?yōu)惠政策體系。一是根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)，綜合考慮建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)務(wù)中長(zhǎng)期承受能力等因素，對(duì)水務(wù)項(xiàng)目維修養(yǎng)護(hù)和管護(hù)經(jīng)費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，合理確定財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)模和方式。二是通過(guò)挖掘配套項(xiàng)目資源、授權(quán)提供配套服務(wù)、開(kāi)發(fā)副產(chǎn)品等方式，如土地資源、旅游資源、物業(yè)資源等，作為必要的運(yùn)行補(bǔ)償，從而提高項(xiàng)目吸引力。三是合理優(yōu)化項(xiàng)目?jī)?nèi)容和結(jié)構(gòu)設(shè)置，包括:對(duì)大項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)分割，按功能、效益對(duì)投資進(jìn)行合理分?jǐn)?，部分?nèi)容采取PPP模式;對(duì)小項(xiàng)目打包運(yùn)作形成規(guī)模效應(yīng)，降低單位產(chǎn)品成本;將盈虧狀況不同的產(chǎn)品捆綁，平衡利潤(rùn)目標(biāo)。第五，強(qiáng)化城市水務(wù)專(zhuān)業(yè)監(jiān)管體系。確立規(guī)范的水務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入與退出規(guī)則，強(qiáng)化對(duì)水務(wù)企業(yè)生產(chǎn)成本、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)行安全、應(yīng)急處置等方面監(jiān)管。推動(dòng)水務(wù)綜合執(zhí)法，逐步建立集水資源管理、水工程、水環(huán)境保護(hù)、節(jié)排水監(jiān)管、水保、防汛、水文設(shè)施保護(hù)于一體的水務(wù)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，推進(jìn)形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水務(wù)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，保證執(zhí)法履職到位。加快水務(wù)信息化建設(shè)步伐，推進(jìn)現(xiàn)代通信技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、遙測(cè)遙感技術(shù)等在水資源管理、防汛防旱調(diào)度指揮、水務(wù)工程運(yùn)行管理等方面的應(yīng)用，升級(jí)改造水務(wù)決策支持系統(tǒng)，提高管理現(xiàn)代化水平。第六，加強(qiáng)水務(wù)社會(huì)管理和健全社會(huì)監(jiān)督參與機(jī)制。健全社會(huì)組織參與水務(wù)決策和監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮獨(dú)立、專(zhuān)業(yè)、公信力強(qiáng)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)的作用，委托進(jìn)行采樣取證、現(xiàn)場(chǎng)稽查、檢查評(píng)估等工作，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)性、獨(dú)立性以及公信力。完善水務(wù)運(yùn)行質(zhì)量問(wèn)題的信息反饋與解決機(jī)制，豐富監(jiān)督渠道和手段。全面拓展公眾參與的內(nèi)容，建立用戶(hù)需求導(dǎo)向理念，建立健全信息機(jī)制，確保水務(wù)管理過(guò)程公開(kāi)和透明，促進(jìn)水務(wù)決策的科學(xué)化、民主化。

作者:王亦寧 陳博 單位:水利部發(fā)展研究中心