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一、公共服務(wù)“為了什么”：樹立“民本位”公共服務(wù)理念

政府具有公共性。公民是公共權(quán)力唯一合法的擁有者，而政府不過是公共權(quán)力的人。“公民和政府之間的關(guān)系可以看成是一種委托—關(guān)系，公民同意選舉某人以其名義進行治理，但是被選舉人必須滿足公民的利益并為公民服務(wù)?！盵3]268如果政府背離了責任原則，也就背離了政府的公共性，就會失去公民的信任而面臨合法性危機。在現(xiàn)代政治生活中，公民的公共需求應(yīng)該具有至高無上性，政府應(yīng)以滿足公民的公共需求為己任。政府不應(yīng)是一個統(tǒng)治和控制機構(gòu)，如公共政策專家安德森指出的那樣，“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進公共利益”[4]222。人類歷史上第一個無產(chǎn)階級政權(quán)巴黎公社開創(chuàng)了執(zhí)政為民的先例。馬克思和恩格斯在總結(jié)巴黎公社經(jīng)驗時，論述了無產(chǎn)階級政權(quán)的性質(zhì)和特點，指出無產(chǎn)階級政權(quán)是人民當家作主的政權(quán)，是為人民服務(wù)的政權(quán)。政府工作人員是人民的勤務(wù)員或“公仆”，對人民負責，受人民監(jiān)督。人民通過普選選舉政府工作人員，也有權(quán)撤換不稱職人員[5]12-13。巴黎公社深深影響了國際共產(chǎn)主義運動，以后建立的社會主義國家都遵循了巴黎公社確立的“民本位”理念和為民服務(wù)原則。我國憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！蔽覈嗣窈驼g內(nèi)在的邏輯關(guān)系是：（1）人民作為整體，在法律上是一切權(quán)力的源泉；（2）全國人民代表大會享有法律上的最高權(quán)力地位，它以再授權(quán)的方式將具體的執(zhí)行權(quán)力授予行政機關(guān)；（3）掌握行政權(quán)的行政機關(guān)在法律上必須對其授權(quán)者及人民代表大會直接負責，并最終向選舉產(chǎn)生人民代表大會的全體人民負責；（4）人民有權(quán)參加國家事務(wù)的管理。公民才是公共權(quán)力的最終擁有者，是國家主人，而政府及其工作人員只是公共權(quán)力的者，是為實現(xiàn)公民利益提供各種服務(wù)的“公仆”。這樣的關(guān)系定位，也是新中國成立以來，我們黨和政府一直堅持的執(zhí)政和治國理念?！耙匀藶楸?、執(zhí)政為民”[6]14，這是黨在新的歷史時期，對處于執(zhí)政地位的黨與人民關(guān)系的再次明確定位。強調(diào)“以人為本、執(zhí)政為民”，就是堅持將人民群眾置于“根”和“本”的地位，要求黨必須忠實代表最廣大人民的根本利益而不能有任何特殊利益追求，要求政府必須為實現(xiàn)公民利益而努力提供各種公共服務(wù)，始終把實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為各項工作的出發(fā)點和落腳點，真正做到施政為了人民、施政依靠人民、施政成果由人民共享。當前，由于種種因素的影響，“民本位”的公共服務(wù)理念在現(xiàn)實中還沒有得到充分體現(xiàn)，人民群眾的一些實際困難和部分重大關(guān)切還沒有得到切實解決和有效回應(yīng)。創(chuàng)新發(fā)展公共管理，首先要牢固確立“民本位”的公共服務(wù)理念，唯其如此，政府才有可能在公共管理中將首要職能轉(zhuǎn)向以保障和改善民生為重點的公共服務(wù)。

二、公共服務(wù)“提供什么”：社會轉(zhuǎn)型期應(yīng)以保障和改善民生為重點

公共服務(wù)“提供什么”，是檢驗政府性質(zhì)的試金石。提供公共服務(wù)是政府的天職。然而在提供公共服務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容和方式上，資產(chǎn)階級政府和無產(chǎn)階級政權(quán)有著根本區(qū)別。資產(chǎn)階級政府作為“管理整個資產(chǎn)階級的共同事務(wù)的委員會”[7]274，只是在無產(chǎn)階級長期斗爭的強大壓力下，出于維護自己統(tǒng)治和維護自身利益的需要，才被迫有一些讓步，逐步推行了縮短工時、增加工資、建立社會保障、改善社會福利等一些改良措施。而無產(chǎn)階級政權(quán)則從一開始就代表著最廣大勞動人民的利益，自覺地把保障和改善民生作為黨執(zhí)掌政權(quán)和政府公共管理的宗旨和目的。巴黎公社一成立，就頒行法令禁止面包工人做夜工，禁止雇主利用各種借口課收工人罰金等，就充分體現(xiàn)了這一宗旨和目的。同樣，十月革命后蘇維埃政府實行的新經(jīng)濟政策和新中國成立后的社會主義探索與發(fā)展，都彰顯了保障和改善民生的政策價值取向。社會公共需求決定著政府公共供給的政策目標和實現(xiàn)路徑，而民生構(gòu)成社會基本公共需求。在不同的歷史發(fā)展階段，民生內(nèi)涵不盡相同，內(nèi)容不斷演變。在生存性民生階段，社會的基本公共需求更多地反映在簡單的吃飽穿暖。而在發(fā)展性民生階段，滿足更高層次的多元化需要，提高物質(zhì)生活質(zhì)量和精神生活品味成為社會的基本公共需求。所以，當經(jīng)濟社會發(fā)展到一定水平時，人們就會開始要求政府在市政建設(shè)、生態(tài)環(huán)境、公共娛樂以及教育資源等方面提供更多的公共服務(wù)；當經(jīng)濟社會發(fā)展到更高水平時，人們就會進一步要求政府放松各種經(jīng)濟性和社會性的管制并提供更多更高質(zhì)量的公共服務(wù)。這種由經(jīng)濟社會發(fā)展與人民生活水平所處階段不同而導致的公共需求的變化，決定了不同時期政府公共供給重點的不同。改革開放以來，我國政府公共服務(wù)的主要目標和側(cè)重點也隨著社會發(fā)展而相應(yīng)調(diào)整：十一屆三中全會至80年代末，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值翻一番，消除貧困，基本解決人民的溫飽問題；90年代至20世紀末，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值再翻一番，人民生活基本達到小康；十六大至十七大，全面建設(shè)小康社會，努力構(gòu)建和諧社會，加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)；十八大以來，全面建成小康社會，強調(diào)以政府為主導，轉(zhuǎn)變政府職能，改革社會管理體制。政府作為上層建筑具有的相對獨立性，可能會對社會公共需求產(chǎn)生反作用，使得社會公共需求與政府公共供給之間出現(xiàn)不協(xié)調(diào)、不同步甚至矛盾和沖突現(xiàn)象。30多年來，我國從解決溫飽問題到總體實現(xiàn)小康，再到為全面建成小康社會而奮斗，民生狀況已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生巨大變化。但是，政府的公共服務(wù)能力和水平卻相對滯后，未能很好地適應(yīng)時代和社會的發(fā)展。首先，由于轉(zhuǎn)型期社會分化的存在，公共需求呈現(xiàn)多個層次：一方面是經(jīng)濟發(fā)展后產(chǎn)生的高層次需求有所增加，如高等教育、文化娛樂、衛(wèi)生保健、路政設(shè)施和生態(tài)環(huán)境等方面的公共需求；另一方面是大部分公民還停留在基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生和基本社會保障等較低層次的公共需求，甚至部分公民還在為溫飽問題抗爭。而目前政府的社會資源整合能力和公共服務(wù)供給能力尚難以適應(yīng)這種多層次化的公共需求。其次，在經(jīng)濟市場化進程中，我國社會利益分化加快，“城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距和居民收入分配差距較大”[8]，社會矛盾明顯上升，公平正義受到挑戰(zhàn)，政府公共服務(wù)均等化問題提上議事日程?！叭嗣駥γ篮蒙畹南蛲?，就是我們的奮斗目標。”[9]正是基于人民群眾對改善民生的熱切期盼和我黨對現(xiàn)實國情社情的深刻認識，中央先后提出了貫徹落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等重大戰(zhàn)略思想，要求加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，把保障和改善民生作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式這條主線的出發(fā)點和落腳點，完善保障和改善民生的制度性安排，提高政府公信力，加強和創(chuàng)新社會管理，注重從源頭上化解矛盾。十八大以來，中央進一步強調(diào)在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)[10]34，要“堅持轉(zhuǎn)變政府職能，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”[8]。當前，在保障和改善民生中創(chuàng)新公共管理，其著力點在于堅持發(fā)展經(jīng)濟與改善民生、維護社會公平正義的內(nèi)在統(tǒng)一，把保障和改善民生作為經(jīng)濟社會發(fā)展的出發(fā)點、落腳點和持久動力[11]。應(yīng)在“民本位”的公共管理理念指導下，轉(zhuǎn)變政府職能，為全體社會成員提供滿足多層次多方面需求的公共產(chǎn)品，不斷提高公共服務(wù)水平。其主要任務(wù)，一是努力辦好人民滿意的教育，切實把教育放在經(jīng)濟社會發(fā)展的優(yōu)先位置，加強教育重點領(lǐng)域建設(shè)，促進教育公平化發(fā)展；二是推動實現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，推進就業(yè)體制改革創(chuàng)新，促進以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)，加強職業(yè)技能培訓，完善就業(yè)服務(wù)體系，千方百計增加居民收入，同時加強勞動保障監(jiān)察和爭議調(diào)解仲裁，構(gòu)建和諧勞動關(guān)系；三是加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民群眾基本生活；四是扎實推進醫(yī)療衛(wèi)生體制重點改革，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平；五是加快推進住房保障體系建設(shè)，建立適應(yīng)全體居民需要的多層次住房保障；六是深化收入分配制度改革，加大收入分配調(diào)節(jié)力度，促進社會公平；七是加快文化體制改革，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系；八是推進社會管理體制創(chuàng)新，持續(xù)激發(fā)社會活力，切實維護社會穩(wěn)定。上述這些任務(wù)，政府僅憑一己之力是難以完成的。政府以“直接提供”或“全部提供”公共服務(wù)的方式來保障和改善民生已不符合今天的社會現(xiàn)實和深化行政體制改革的要求，一種科學、高效、廉潔、可持續(xù)的公共管理模式亟待建立。

三、公共服務(wù)“怎么提供”：黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障

怎么提供公共服務(wù)直接反映政府的職能定位和行政科學化水平。建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，要求在黨的領(lǐng)導下，政府承擔起公共服務(wù)的職責，盡可能滿足公民的服務(wù)需求。然而，政府的服務(wù)意識和服務(wù)能力再強，也不可能包攬所有公共服務(wù)的供給，更不可能滿足社會公眾的所有利益訴求。這不僅是因為政府的公共供給能力有限，而且也是為了防止政府打著“為公民著想”的旗號混淆“公域”和“私域”的界限，走向新的“全能政府”和“保姆國家”。當前，我國社會中“第三部門”的崛起，正在逐步改變原有的單一的政府供給公共服務(wù)模式。對此，十八大報告指出，要“改進政府提供公共服務(wù)方式，加強基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強化企事業(yè)單位、人民團體在社會管理和服務(wù)中的職責，引導社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”[10]38。

其一，以增進社會公平為重點，發(fā)揮并進一步完善政府作為公共服務(wù)供給主體的主導作用，著力提高政府公共服務(wù)均等化能力。十八大報告強調(diào)指出，要充分發(fā)揮政府的主導作用。國際經(jīng)驗已經(jīng)充分表明，在后發(fā)國家尤其是轉(zhuǎn)型社會中，必須堅持政府作為公共服務(wù)供給主體的主導作用。強調(diào)政府職能的有限性與發(fā)展“第三部門”的必要性，以及強調(diào)社會化和市場化是公共管理和服務(wù)的發(fā)展趨勢，并不意味著政府可以“甩包袱”。我們可以把部分“執(zhí)行”性事務(wù)社會化和市場化，“但是不能把治理的全過程都私有化。如果這樣做，我們就會失去作出集體共同決定的機制，就沒有為市場制定規(guī)章條文的途徑，就會失去強制執(zhí)行行為規(guī)范的手段。我們就會喪失社會公平感和利他主義精神，不管是為無家可歸者提供住房還是為窮人提供健康醫(yī)療，任何不能賺錢營利的社會服務(wù)都將不復存在”[12]18。所以，公共服務(wù)的重擔不應(yīng)該也不可能全部由“私人部門”和“第三部門”來承擔。需要特別注意的是，中國社會的政治生態(tài)環(huán)境和中國政府所擔負的歷史責任，都與西方國家不同，絕不能簡單地照搬西方的經(jīng)驗，從緩解政府財政壓力、政府職能轉(zhuǎn)移的角度來推卸政府公共管理的責任。就轉(zhuǎn)型期的中國社會而言，政府在一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域特別是涉及社會公平正義的基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障等并不適合推行市場化或者社會化改革的方面，并不是做得太多，而是做得還不夠。因此必須繼續(xù)發(fā)揮政府主導作用，加大公共服務(wù)投入力度，在努力實現(xiàn)重點突破的基礎(chǔ)上提升政府供給整體水平，努力提高公共服務(wù)均等化水平。

其二，以社會管理體制改革為動力，培育和引入多元化供給主體，充分激發(fā)企業(yè)和社會組織活力，完善社會服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。按照十八大提出的要求，推進社會協(xié)同與公眾參與，對于公益程度相對較弱或不適宜政府直接提供的社會服務(wù)，應(yīng)交由社會組織承擔，政府或者通過直接或間接資助的方式以及相關(guān)的規(guī)制手段鼓勵、引導其發(fā)展，或者統(tǒng)一采購并面向社會提供。在公共服務(wù)的供給上，適當引入競爭機制，運用市場化、社會化手段，增加社會服務(wù)供給。首先，充分發(fā)揮各類企業(yè)在公共服務(wù)供給中的重要作用，通過降低準入門檻，實行稅收、土地使用和貸款優(yōu)惠等政策，打破國有企事業(yè)單位的壟斷地位，引導各類企業(yè)和民間資本進入就業(yè)服務(wù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、托幼等社會服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵競爭，促進社會服務(wù)質(zhì)量的提高。其次，充分發(fā)揮“第三部門”的作用，加大對公益類民間組織的扶持力度。在“全能政府”向“有限政府”轉(zhuǎn)型的過程中，許多不該承擔的職能必將還權(quán)于社會，這就需要各類社會組織承接以往由政府包攬的部分調(diào)控及組織公共產(chǎn)品生產(chǎn)或服務(wù)的供給職能。由于社會經(jīng)濟尚不足以為各種非政府組織或非營利性機構(gòu)的運作提供雄厚的財力支撐，加之社會自治的歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實制度保證都很欠缺，當前我國社會中“第三部門”的發(fā)展遠未達到發(fā)達國家的水平。最后，加強志愿者隊伍建設(shè)，鼓勵公民個人參與到社會服務(wù)中。我們可以借鑒發(fā)達國家的成功經(jīng)驗，探索有效動員志愿者參與社會服務(wù)活動的辦法，以有效緩解社會服務(wù)組織人力資源缺乏的問題。

其三，以加強和創(chuàng)新社會管理為突破口，確立政府與社會的良性互動體系，建構(gòu)社會管理有效機制，努力提高公共管理科學化、法制化水平。按照十八大報告“加快形成政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”的要求，在公共服務(wù)供給過程中，明確區(qū)分政府與社會的界限，找準各自的角色定位，善于依法行政，尊重社會自治。要以轉(zhuǎn)變政府職能為契機，努力建設(shè)讓人民滿意的創(chuàng)新政府、廉潔政府、法治政府、責任政府，增強政府的創(chuàng)造力、公信力、執(zhí)行力和效率，進而形成政府能真正負責的公共管理體制。首先，厘清和理順政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系，依靠制度化的協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)政府主導與社會自我組織和自我管理之間的和諧發(fā)展與良性互動。政府可以建立公共服務(wù)資格認證和登記制度，制定行業(yè)服務(wù)規(guī)劃政策、服務(wù)標準、質(zhì)量要求和收費標準并嚴格監(jiān)管，對提供公共服務(wù)的組織和公眾提供政府資助并嚴格審計；社會組織和公眾按照市場化運作模式提供公共服務(wù)的同時，接受政府的支持、引導和監(jiān)督。其次，改進政府提供公共服務(wù)的實踐模式，充分調(diào)動村委會和社區(qū)、企事業(yè)單位、人民團體和其他社會組織等多方面力量的積極性，充分發(fā)揮社會力量和人民群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。再次，創(chuàng)新思路和辦法，正確處理人民內(nèi)部矛盾，完善維護群眾權(quán)益機制，建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制和立體化社會治安防控體系。政府更要從自身做起，堅決貫徹執(zhí)行依法治國方略，把法律放在神圣的位置，任何人、辦任何事，都不能超越法律的權(quán)限，用法治精神來建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟、現(xiàn)代社會、現(xiàn)代政府[13]，從而真正形成以法治為保障的化解矛盾、維護穩(wěn)定的公共管理機制。

作者：夏燕盧繼元毛志龍工作單位：后勤工程學院政教室南京政治學院馬克思主義理論系