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我國現(xiàn)行公共圖書館法人治理存在的問題

在我國，公共圖書館作為事業(yè)單位法人是國家和地方政府出資建設(shè)，這就意味著政府作為公共圖書館的建設(shè)者有權(quán)對公共圖書館的活動進(jìn)行制約。然而在我國大部分地區(qū)的現(xiàn)狀是政府對公共圖書館實(shí)行全面的管理，公共圖書館也對政府部門產(chǎn)生依賴，不能獨(dú)立自主地實(shí)行組織的管理。針對公共圖書館存在的治理機(jī)制方面的問題，筆者簡要總結(jié)了以下幾個方面。2雖然我國的公共圖書館法正在建立的進(jìn)程中，北京、深圳等省市公共圖書館都有本地區(qū)單獨(dú)的公共圖書館管理?xiàng)l例、規(guī)章和辦法等，然而這些地方的公共圖書館在規(guī)劃建設(shè)和管理機(jī)制方面上缺乏科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，呈現(xiàn)出無序管理狀態(tài)，這一切都亟待通過立法加以保障。2008年文化部將制定一部完整的公共圖書館法提上日程，但是，時至今日，只形成了《中華人民共和國公共圖書館法征求意見稿》，尚沒有確定一部完整的具有法律效力的公共圖書館基本法律。沒有立法對公共圖書館的保障就會產(chǎn)生公共圖書館的的地位模糊、管理不善和經(jīng)費(fèi)不足等問題，所以法制的建立是我們首要面臨的、亟需解決的問題。在我國公共圖書館的概念被定為“由國家中央或地方政府管理、資助和支持的免費(fèi)為社會公共服務(wù)的圖書館”[5]。從這一概念中可以看出公共圖書館的建設(shè)者是國家中央或地方政府，這就導(dǎo)致政府對圖書館無所不管，包攬一切，而公共圖書館也對政府產(chǎn)生依賴，獨(dú)立性差，不能自主的管理館內(nèi)重大事務(wù)，例如購書類別也須得到政府的批準(zhǔn)等，這就模糊了公共圖書館的社會地位定位。同時，在政府的庇佑下，公共圖書館的競爭環(huán)境也出現(xiàn)弱化的局面，使得公共圖書館不能積極主動的進(jìn)行創(chuàng)新服務(wù)，不能以讀者的利益為核心，模糊了公共圖書館的職能定位。我國公共圖書館現(xiàn)行的管理制度實(shí)行館長負(fù)責(zé)制，館長對圖書館擁有決策權(quán)、財(cái)務(wù)權(quán)和任免權(quán)等[6]。這種制度雖然明確了館長的法人代表地位和職責(zé)權(quán)力，明確了公共圖書館是具有法人資格的辦館實(shí)體，但是另一方面卻容易產(chǎn)生館長對圖書館事業(yè)不作為，不利于圖書館服務(wù)效率的提高；還容易造成館長對圖書館事業(yè)發(fā)展獨(dú)斷，濫用職權(quán)的現(xiàn)象，長此以往就會造成圖書館內(nèi)部民主思想和民主機(jī)制的缺乏，不利于圖書館事業(yè)的發(fā)展?？傊^長負(fù)責(zé)制有利也有弊，我們要承認(rèn)缺陷的存在，揚(yáng)長避短，完善公共圖書館管理機(jī)制。據(jù)調(diào)查，我國大部分地區(qū)現(xiàn)行公共圖書館內(nèi)部沒有建立起專門的監(jiān)督約束體系，對圖書館館長和工作人員的監(jiān)督主要依靠政府部門和上級主管單位，其約束僅靠各圖書館內(nèi)部的管理?xiàng)l例和規(guī)章，顯然這是明顯不健全的。監(jiān)督機(jī)制不健全就會導(dǎo)致圖書館內(nèi)部腐敗和工作低效的產(chǎn)生。公共圖書館作為獨(dú)立的事業(yè)單位法人，其工作宗旨就是為讀者服務(wù)，沒有一個有效的監(jiān)督約束機(jī)制就很難滿足讀者的需求，引起讀者的不滿，造成圖書館公眾失信的局面。上述問題的存在歸根結(jié)底是因?yàn)楣矆D書館法制不健全、參與公共圖書館管理的各利益主體關(guān)系不明確、公共圖書館內(nèi)部治理機(jī)制不完善。因此，要構(gòu)建一個完善的公共圖書館治理機(jī)制就要針對存在的各種問題找到解決思路，進(jìn)行改革，實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)發(fā)展。

優(yōu)化公共圖書館法人治理機(jī)制的措施

公共圖書館作為社會大系統(tǒng)中的一員，其法人治理機(jī)制是否完善決定著其發(fā)展進(jìn)程。上文論述了公共圖書館存在的各種問題，這些問題的存在使公共圖書館不能有效地實(shí)現(xiàn)自身的社會價值。因此，筆者構(gòu)建出一種新型的公共圖書館法人治理機(jī)制模型（如圖1所示），通過模型來闡述優(yōu)化公共圖書館法人治理的一系列措施，以期完善其治理，實(shí)現(xiàn)其價值。政治學(xué)家告訴我們民意是使一個事物合法化的基礎(chǔ)。因此，完善圖書館立法的前提就是要確立圖書館在社會民眾中的地位，贏得公眾的尊重和認(rèn)可。這就需要圖書館提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，擴(kuò)大立法宣傳力度，加強(qiáng)同社會各界的交流。完善圖書館立法建設(shè)的另一個重要條件，就是建立一個高素質(zhì)的研究圖書館立法的專業(yè)隊(duì)伍，做好立法的組織領(lǐng)導(dǎo)工作，統(tǒng)籌各個地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀來制定一個普適性的法律規(guī)范，才能使公共圖書館走向法制化管理的軌道。最后還要借鑒國外圖書館立法的成功經(jīng)驗(yàn)，例如英國于1850年就頒布了《公共圖書館法》，這是世界上第一部全國性的公共圖書館法，后經(jīng)幾次修改，不斷完善[7]。我們應(yīng)結(jié)合我國國情，有選擇地吸取國外成功經(jīng)驗(yàn)，來完善我國圖書館的立法。公共圖書館處在社會大系統(tǒng)下，與其相關(guān)的利益主體有政府、上級圖書館、讀者和相關(guān)競爭者等。這些主體都在影響著公共圖書館的運(yùn)作，只有理順情彼此之間的關(guān)系才能更好地完善法人治理。政府作為公共圖書館的建設(shè)者，為其提供經(jīng)費(fèi)來源，這就決定了政府在公共圖書館的管理體系中處于主導(dǎo)地位。這種主導(dǎo)地位主要體現(xiàn)在政府的“掌舵”職能中，即對圖書館實(shí)行宏觀管理，確定公共圖書館的各種發(fā)展戰(zhàn)略，制定其事業(yè)規(guī)劃，指導(dǎo)并協(xié)調(diào)各級圖書館之間的關(guān)系，做到統(tǒng)籌規(guī)劃，而不是事無巨細(xì)的管理，要做到政事分開，管辦分離。公共圖書館也要在政府的大政方針下對內(nèi)部實(shí)施有效的組織與管理。公共圖書館作為事業(yè)單位，上下級之間屬于業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。上級公共圖書館應(yīng)該本著普遍均等惠及全民的原則，協(xié)調(diào)地區(qū)之間的圖書館事業(yè)，對下級公共圖書館開展的業(yè)務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，以建立覆蓋全社會的公共圖書館服務(wù)體系。借鑒國外的總館分館治理模式，上下級公共圖書館應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)交流，實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)資源共享，例如我國深圳實(shí)行“圖書館之城”的治理模式，加強(qiáng)了上下級圖書館的溝通和聯(lián)系，做到集中管理。讀者作為公共圖書館服務(wù)的對象，公共圖書館應(yīng)本著全心全意為讀者服務(wù)的宗旨開展各項(xiàng)工作。讀者也應(yīng)樹立納稅人意識，意識到自己是公共圖書館的所有者，理應(yīng)得到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，當(dāng)對服務(wù)不滿意時應(yīng)該提出自己的意見，維護(hù)自己的權(quán)益。隨著知識經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對知識的需求不斷增加，加上公共圖書館在館藏和服務(wù)方面的缺陷，各種提供知識服務(wù)的組織開始出現(xiàn)，其中包括各種民辦圖書館、私人圖書館和科技檢索中心等。例如號稱全球最大的中文網(wǎng)上實(shí)體書圖書館———青番茄圖書館，實(shí)行免費(fèi)借閱、送還和上門服務(wù)等，這些服務(wù)內(nèi)容比公共圖書館提供的服務(wù)質(zhì)優(yōu)，這就對公共圖書館造成一定的壓力。公共圖書館應(yīng)及時改進(jìn)自身管理和服務(wù)，并與競爭者進(jìn)行溝通，爭取實(shí)現(xiàn)文獻(xiàn)資源共享，促使兩者和諧發(fā)展。鑒于我國單一的館長負(fù)責(zé)制存在的缺陷和國外對公共圖書館管理的有效措施及成功經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)對我國的公共圖書館管理機(jī)制進(jìn)行變革，使其更有效率地運(yùn)行。在此，筆者建議在公共圖書館館長負(fù)責(zé)制基礎(chǔ)上建立理事會[8]，理事會可以對公共圖書館內(nèi)部的重大事務(wù)進(jìn)行決策，館長領(lǐng)導(dǎo)館內(nèi)人員執(zhí)行，并對其進(jìn)行管理，從而形成一個三級管理體系，即高級決策層—理事會、中級管理層—館內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和基層執(zhí)行人員?！硎聲诠矆D書館法人治理結(jié)構(gòu)中，重大事務(wù)的決策權(quán)由理事會來承擔(dān)。理事會成員由政府部門杰出代表、社會知名人士和館內(nèi)重要領(lǐng)導(dǎo)組成[9]。理事會成員應(yīng)由政府相關(guān)職能部門提名候選人然后經(jīng)過館內(nèi)工作人員選舉產(chǎn)生，成員在受聘期間需了解圖書館的使命、政策和服務(wù)內(nèi)容，及時做出決策應(yīng)對不斷變化發(fā)展的環(huán)境；理事會應(yīng)對自己做出的決策負(fù)責(zé)，實(shí)行問責(zé)制。中級管理層作為公共圖書館的管理機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)館內(nèi)日常運(yùn)行與業(yè)務(wù)的管理，其成員包括館長及其副職。館長作為公共圖書館的法定代表人，一方面作為理事會成員參與理事會的決策，定期向理事會匯報(bào)館內(nèi)運(yùn)行情況，另一方面館長可以下達(dá)理事會的各種決策，領(lǐng)導(dǎo)館內(nèi)人員執(zhí)行理事會決策，為其工作提供便利和保障。基層執(zhí)行人員即公共圖書館內(nèi)基層職位的工作員工，分布在館內(nèi)各個不同的部門，這部分人員作為館內(nèi)工作的主體，是通過考試選拔程序產(chǎn)生的，其工作內(nèi)容是執(zhí)行管理領(lǐng)導(dǎo)層的決策，完成自己的工作任務(wù)，并與其他館員進(jìn)行協(xié)作，發(fā)現(xiàn)圖書館內(nèi)存在的問題并提出完善意見上傳領(lǐng)導(dǎo)層，不斷優(yōu)化圖書館工作。綜上所述，公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)是一個金字塔形的三個層級的運(yùn)行機(jī)制，理事會根據(jù)不斷變化的環(huán)境開會討論制定公共圖書館的戰(zhàn)略決策，下達(dá)中級管理層，由其領(lǐng)導(dǎo)基層工作人員執(zhí)行決策?；鶎訄?zhí)行人員在執(zhí)行決策后將問題反饋給中級管理層，中級管理層通過整合意見上傳理事會，以使理事會可以有效地監(jiān)督并完善其工作。當(dāng)遇到突發(fā)的嚴(yán)重危機(jī)事件時，基層工作人員可以通過“法約爾橋”[10]（意指在管理機(jī)構(gòu)中遇到特殊情況時，可以跨越等級進(jìn)行溝通，以保持信息傳遞的時效性），直接與理事會進(jìn)行對話，確保理事會及時采取措施予以應(yīng)對。如圖2所示，我們可以看出公共圖書館法人治理應(yīng)是一個具有反饋機(jī)制的上下不斷溝通的運(yùn)行機(jī)制。激勵約束機(jī)制可以刺激員工工作的積極性和主動性，一個有效率的組織一定有相應(yīng)的激勵約束機(jī)制的存在，公共圖書館也不例外。公共圖書館應(yīng)實(shí)施績效工資制，針對不同的崗位明確績效評價的標(biāo)準(zhǔn)和程序，刺激員工發(fā)揮個人潛力，提高工作績效，以使公共圖書館更好地為讀者服務(wù)。公共圖書館的監(jiān)督機(jī)制作為法人治理不可缺少的環(huán)節(jié)，可以保證法人治理的有效性和科學(xué)性，可以發(fā)現(xiàn)問題不斷完善法人治理機(jī)制。按照監(jiān)督主體的不同，筆者把公共圖書館的監(jiān)督分為政府監(jiān)督、上下級監(jiān)督、專門監(jiān)督和讀者監(jiān)督等[11]。政府可以通過其職能部門對公共圖書館開展的工作進(jìn)行監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題予以批評指正；上級公共圖書館可以對下級公共圖書館進(jìn)行工作業(yè)務(wù)的監(jiān)督，在一個公共圖書館內(nèi)部上級領(lǐng)導(dǎo)也可以對下級工作人員進(jìn)行工作監(jiān)督；理事會可以設(shè)立專門的監(jiān)督委員會，對公共圖書館內(nèi)部各項(xiàng)工作進(jìn)行監(jiān)督；讀者作為其服務(wù)對象有權(quán)利對其開展的各項(xiàng)服務(wù)工作進(jìn)行監(jiān)督，并提出意見。

本文作者：祝淑君工作單位：安徽大學(xué)管理學(xué)院