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摘要:南京市規(guī)劃和自然資源局深入推進行政審批“放管服”改革，著力突破審批運轉低效瓶頸，提升行政審批效率，提高行政服務水平。南京市城市建設檔案館負責行政審批檔案的接收、整理與提供利用工作。在行政審批無紙化流轉的大環(huán)境下，檔案館要找準定位，根據行政審批檔案的新特點適時變革管理模式，確保行政審批檔案順利移交歸檔。

關鍵詞:行政審批;城建檔案;移交

自2001年10月以來，中國逐步推行行政審批制度改革，破除生產力發(fā)展中的體制性障礙。深化行政審批制度改革需要以“放管服”為重點和關鍵，“放管服”改革就是簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務［1］。南京市規(guī)劃和自然資源局依法對目前實施的各類行政審批項目做出取消、整合、新立處理，革新行政審批制度，推行建設工程項目審批事項報建、受理、審批無紙化，全面實現(xiàn)“網上辦”“立即辦”快速應對。在審批紙質檔案向無紙化流轉的過程中，南京市城市建設檔案館(以下簡稱“南京館”)擺正自身位置，對審批檔案的生成與移交全程跟蹤，有效保障了社會公眾利用行政審批檔案的權利。

一、行政審批檔案管理的必要性與重要性

行政審批檔案具有明顯的行業(yè)特征和較強的專業(yè)性。它是各級政府部門在行政許可、行政處罰、公共服務等日常工作中形成的專門檔案，與百姓生活息息相關，具有較高的查考利用價值，在維持公序良德等方面有重要意義。

(一)檔案專業(yè)性強，與公眾權利密切相關

行政審批檔案的形成者多為各專業(yè)領域的行政職能管理者，檔案記錄的是各級政府在依法行使行政權力、提供公共服務中的相關信息，是一種原生的、獨有的檔案信息資源［2］。例如:南京市規(guī)劃和自然資源局形成的行政審批檔案，既包含準予個人或單位從事某種特定活動的規(guī)劃管理檔案，也包含依法確定公民獲取不動產權利的不動產登記檔案等。這些檔案與公眾權利密切相關，是行政執(zhí)法、房屋確權的重要依據，在查考利用中能夠有效解決社會矛盾，保障企事業(yè)單位和公民個人相關權益［3］。

(二)檔案形成速度快，體量較大

行政審批事項多，生成的檔案數(shù)量較大。在城市大開發(fā)期間，筆者所在單位接收的由南京市規(guī)劃和自然資源局移交的規(guī)劃管理檔案逐年遞增，且每一個建設工程規(guī)劃許可證下的檔案體量逐年增大。2010年“南京館”接收由南京市規(guī)劃和自然資源局移交的建筑類規(guī)劃許可工程404個，2013年升至488個，且逐年上升。隨著行政審批流程日益規(guī)范化和系統(tǒng)化，單項工程的文件數(shù)量逐年增加，年移交體量不斷加大，給檔案實體整理和庫房管理帶來了前所未有的壓力。

(三)公眾利用頻率較高，時效性強

行政審批檔案與公眾權利密切相關，查考利用需求迫切。目前南京市明確規(guī)定:涉及實體經濟企業(yè)或者個人類的不動產首次登記時限為3個工作日，其他類為5個工作日。自窗口進件到公眾取件，需要查考、核實、校對的內容眾多，必須有強大的數(shù)據作支撐。在規(guī)定時間內精準定位所需檔案，依賴的是有條不紊的檔案管理工作。排列有序、標識清晰的檔案實體管理，輔以著錄精準、檢索便捷的檔案信息化管理系統(tǒng)，能有效提高行政審批檔案的利用效率。

二、行政審批檔案管理存在的問題

(一)受重視程度不夠

2020年修訂的《中華人民共和國檔案法》第九條明確規(guī)定:機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織應當確定檔案機構或者檔案工作人員負責管理本單位的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監(jiān)督和指導。但是，目前各單位普遍存在“重用輕管”“重業(yè)務輕檔案”的情況。行政審批檔案多形成于各級政府部門，此類機構對檔案管理的重視程度不夠，對業(yè)務工作中形成的審批檔案缺乏歸檔與整理意識，隨手放置、任意丟棄的情況時有發(fā)生。加之審批結果的出件與留存多由行政服務窗口負責，造成審批結果與審批過程性文件的存放位置不一致。經辦人員輕視審批檔案管理工作，在行政審批流程結束后未及時從審批業(yè)務系統(tǒng)中導出需要歸檔的審批檔案，致使在系統(tǒng)升級或數(shù)據庫維護時大量過程性審批檔案被誤刪或丟失，帶來不可彌補的損失。

(二)辦公地點分散，管理松散

行政審批檔案是政府各部門在公共服務中形成的，受限于機構設置與上下級隸屬關系，同級部門往往按照級別及區(qū)域劃分分布在不同的地理位置，彼此之間缺乏溝通交流，造成行政審批檔案分散，管理水平與標準不統(tǒng)一，嚴重制約了公眾利用審批檔案的便利性。

(三)歸檔方式不科學

目前南京市及其所轄各區(qū)均成立了行政服務大廳，辦事人員在大廳完成送件，審批完成后在同一地點取件。這種模式雖然方便了辦事人員，但從歸檔的角度來看，對于已走完電子審批流程的審批事項，辦事人員在取件時打印紙質件并歸檔，帶有過程性元數(shù)據的電子檔案卻滯留在業(yè)務系統(tǒng)中，隨著系統(tǒng)的更新升級而丟失，不利于檔案的科學管理。這樣的歸檔現(xiàn)狀背離了“放管服”改革的初衷，增加了行政審批尤其是窗口出件人員的工作量，且元數(shù)據的丟失使得行政審批檔案的真實性和完整性大打折扣。

三、城建檔案在無紙化審批流轉中的移交與管理

在工程建設項目審批無紙化流轉下，要使行政審批檔案及時、完整歸檔，必須打通檔案館在此環(huán)節(jié)中的數(shù)據孤島?！澳暇^”在南京市規(guī)劃和自然資源局建設工程項目審批無紙化流轉改革的背景下主動出擊，從檔案保管利用角度出發(fā)，提出有針對性的《無紙化審批檔案移交的原則方案》，利用檔案館優(yōu)勢，制訂審批檔案移交計劃。

(一)找準站位，從源頭把控檔案質量

行政審批檔案形成于業(yè)務科室，在部門檔案室歸檔，永久保存于各級檔案館。檔案館處于行政審批檔案生命周期的最后環(huán)節(jié)，無論是在業(yè)務流程方面還是在業(yè)務系統(tǒng)上，都與前端工作脫節(jié)且信息不共享?！澳暇^”充分認清現(xiàn)實，在無紙化審批構想形成的初期，結合文件生命周期理論，提出《無紙化審批檔案移交的原則方案》，從移交載體與內容、電子檔案移交要求、歸檔文件信息著錄與描述及移交形式四個方面考慮無紙化審批環(huán)境下審批檔案的特點，預估可能面對的新情況，并做好了預案，擬定了解決方法。

(二)著眼實際，豐富檔案移交形式

無紙化審批流程下形成的檔案以電子文件居多。“南京館”從便于保管和利用的角度出發(fā)，秉承檔案齊全、完整、正確的原則，要求形成單位移交全套電子檔案。電子檔案包括內容數(shù)據和元數(shù)據信息，兩者缺一不可，其中元數(shù)據信息包括辦文的基本信息、過程信息和電子文件的結構信息等。每份符合歸檔要求的電子文件除了要移交電子簽章數(shù)據的原格式文件外，還需要移交一份固化的通用PDF格式文件，以增加流通閱讀的方便性，提高利用效率。存儲數(shù)據庫分為核心庫與利用庫:包含元數(shù)據信息的原生電子檔案存儲在核心庫內，用于異地備份，滿足特殊利用需求;利用庫內存放PDF格式文件，用于經辦人和社會公眾查考利用，確保檔案數(shù)據的真實性和安全性。對于行政審批中形成的具有結論性和法定性的行政許可類文件，如建設工程規(guī)劃許可證及其附圖等，檔案館在接收符合條件的電子文件的基礎上，仍需接收一份具有憑證作用的紙質原文件，以防在利用過程中出現(xiàn)扯皮推諉現(xiàn)象，維護審批檔案的權威性。

(三)強化落實，約定檔案移交格式

從便于打開和利用的角度出發(fā)，“南京館”要求以通用格式形成、收集并歸檔電子文件，規(guī)定行政公文正本以版式文件格式歸檔，版式文件格式參照DA/T47—2009執(zhí)行，一般采用PDF版式格式。文檔、音頻、視頻等電子文件以WPS、MP3、MP4等通用格式歸檔。網頁和社交媒體類電子文件及二維矢量、三維矢量文件等均需以其通用的原文件格式歸檔，如HTML、STEP格式等?！澳暇^”接收的行政審批檔案涉及較多圖紙資料。鑒于此，“南京館”明確規(guī)定，當大型圖紙電子文件(如dwg文件)轉換為PDF固化格式時，為保證比例尺的有效性，需采用全尺寸轉化，不得私自降低圖紙規(guī)格，以保證后期輸出打印或有其他需求時能完整、清晰地還原檔案信息。

(四)約定時效，保證行政審批檔案的完整性和安全性

行政審批檔案移交采用在線和離線相結合的方式。項目審批完后，南京市規(guī)劃和自然資源局以建設工程規(guī)劃許可證為區(qū)分，向“南京館”專網專線推送包含電子檔案元數(shù)據和內容數(shù)據的信息包。在主管局和檔案館之間設置中間交換(接收)平臺，獲得相應編輯權限的工作人員可以按照雙邊需求，完成信息的推送和接收工作。在檔案移交過程中有效利用信息技術手段，可以減少人工操作，避免帶來不良后果。離線移交就是按照約定好的移交清單，以許可證等唯一標識碼為線索存儲電子文件，通過移動硬盤、可錄類藍光光盤等大容量存儲介質進行線下移交，簽訂移交責任書，避免產生矛盾。檔案移交是檔案全流程管理工作開展的基石，檔案接收工作質量直接影響檔案整理工作質量。檔案館只有順應行政審批制度改革要求，在無紙化審批環(huán)境下找準自身定位，弘揚“店小二”的服務精神，從檔案的長期利用角度出發(fā)，認識移交工作的重要性，化被動為主動，從頭要求，從嚴要求，才能從根本上提高行政審批檔案的真實性、完整性、可用性和安全性，保證行政審批檔案發(fā)揮應有的作用。目前，行政審批檔案管理對于包括“南京館”在內的各類專門檔案館來說，都是一個新的挑戰(zhàn)。如何成功實現(xiàn)從純實體檔案移交到電子檔案移交的轉變，值得每一個檔案從業(yè)者深思與探究。

參考文獻:

［1］劉魯生，郭世俊．“放管服”改革背景下檔案工作創(chuàng)新與實踐［J］．蘭臺內外，2020(6):34-35．

［2］蔣建峰，金懌．“放管服”背景下的行政審批電子檔案管理平臺構建［J］．檔案與建設，2019(11):51-53．

［3］黃衍潔．加強行政審批檔案管理利用的若干思考［J］．辦公室業(yè)務，2019(23):55-56．

作者：趙靜 單位：南京市城市建設檔案館