導(dǎo)語(yǔ)：政府信息公告檔案管理任務(wù)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：《政府信息公開(kāi)條例》第16條規(guī)定：各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場(chǎng)所、設(shè)施，公開(kāi)政府信息。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國(guó)家檔案館、公共圖書館提供主動(dòng)公開(kāi)的政府信息。針對(duì)上述立法規(guī)定，中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)曾在2008年1月召開(kāi)了一次“新年峰會(huì)”，其重要議題就是“《政府信息公開(kāi)條例》的落實(shí)”。雖然圖書館學(xué)人對(duì)該議題重要程度的認(rèn)識(shí)以及在討論中形成的共識(shí)與成果都較為有限，但它卻啟發(fā)檔案學(xué)人也應(yīng)對(duì)該議題引起高度關(guān)注。由于公共檔案館與政府信息公開(kāi)有著天然聯(lián)系，公共檔案館現(xiàn)行文件開(kāi)放已在有關(guān)立法出臺(tái)以前先走了一步。幾年來(lái)的開(kāi)放實(shí)踐表明，公共檔案館在參與政府信息公開(kāi)進(jìn)程時(shí)面臨著很多過(guò)去從未碰到過(guò)的新問(wèn)題。①其中，在政府信息公開(kāi)進(jìn)程中公共檔案館究竟承擔(dān)何種責(zé)任以及如何規(guī)避這些責(zé)任就是一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。本文將對(duì)此進(jìn)行初步探討。

一、政府信息公開(kāi)進(jìn)程中產(chǎn)生

公共檔案館責(zé)任的基本原因

1、因管理制度或管理行為不到位引發(fā)的責(zé)任

公共檔案館參與政府信息公開(kāi)進(jìn)程依賴于一系列基本管理制度的到位，有關(guān)管理制度制定與落實(shí)既有各級(jí)人民政府及其行政機(jī)關(guān)的責(zé)任，也有公共檔案館的責(zé)任。具體而言：一是各級(jí)人民政府應(yīng)依法在公共檔案館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并通過(guò)一定的財(cái)政投入保證公共檔案館有能力配備相應(yīng)的設(shè)施和設(shè)備，從而為各類權(quán)利主體利用政府信息提供便利，事實(shí)上，一定財(cái)政投入保障基礎(chǔ)上的各類設(shè)施和具體場(chǎng)所的配備落實(shí)就是公共檔案館的責(zé)任；二是各級(jí)人民政府及其有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)向公共檔案館提供主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，公共檔案館則負(fù)有督促、檢查和妥善保管的責(zé)任；三是為了給有關(guān)權(quán)利主體提供利用便利，公共檔案館有責(zé)任對(duì)政府信息進(jìn)行組織整序。在上述管理活動(dòng)中因公共檔案館管理行為不力產(chǎn)生的責(zé)任理應(yīng)由其自己承擔(dān)。

2、因政府信息不公開(kāi)引發(fā)的責(zé)任

在《政府信息公開(kāi)條例》出臺(tái)以前，我國(guó)政府信息公開(kāi)基本屬于一種權(quán)力型公開(kāi)，政府信息公開(kāi)與否以及在多大程度上公開(kāi)往往由政府信息形成主體自行決定。由于法律法規(guī)并未規(guī)定政府信息形成主體的公開(kāi)義務(wù)，因此，政府信息不公開(kāi)就沒(méi)有任何法律風(fēng)險(xiǎn)，也并不引發(fā)任何法律責(zé)任。相反，有關(guān)主體卻可能因不當(dāng)公開(kāi)政府信息而承擔(dān)保密責(zé)任，這無(wú)疑就使相關(guān)主體為了規(guī)避公開(kāi)風(fēng)險(xiǎn)而拒絕將政府信息公開(kāi)。《政府信息公開(kāi)條例》和生效后，政府信息應(yīng)遵循公開(kāi)是原則、不公開(kāi)是例外的基本要求，政府信息公開(kāi)也逐步由權(quán)力型公開(kāi)轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利型公開(kāi)，政府信息公開(kāi)已經(jīng)成為有關(guān)主體的法定義務(wù)，有關(guān)主體如果未能依法履行政府信息公開(kāi)義務(wù)就應(yīng)承擔(dān)侵害公民知情權(quán)的法律后果。公共檔案館作為法律規(guī)定的政府信息公共查閱點(diǎn)，它也有義務(wù)將從其他機(jī)關(guān)獲得的政府信息進(jìn)行公開(kāi)。因此，在政府信息公開(kāi)進(jìn)程中，公共檔案館與有關(guān)義務(wù)主體一樣都是政府信息是否公開(kāi)的實(shí)際執(zhí)行者或決定者，由此也就決定了公共檔案館同樣必須承擔(dān)因政府信息不公開(kāi)引發(fā)的法律責(zé)任。

3、因政府信息不當(dāng)公開(kāi)引發(fā)的責(zé)任

政府信息公開(kāi)中的不當(dāng)公開(kāi)行為主要有下列情形：一是公共檔案館公開(kāi)的政府信息內(nèi)容失真。由于公共檔案館公開(kāi)的政府信息來(lái)源于義務(wù)主體機(jī)關(guān)的移送和歸檔，因此其信息失真可以分為兩種類型，即公共檔案館獲得的政府信息內(nèi)容失真和公共檔案館提供的信息內(nèi)容失真。公共檔案館獲得的信息內(nèi)容失真是指公共檔案館由于從政府機(jī)關(guān)獲得的信息不實(shí)而造成公開(kāi)的政府信息失真，這種不當(dāng)公開(kāi)的法律責(zé)任主要應(yīng)由信息公開(kāi)的義務(wù)主體機(jī)關(guān)承擔(dān)；公共檔案館公開(kāi)的政府內(nèi)容信息失真是指由于公共檔案館及其工作人員主觀上的有意或者過(guò)失造成公開(kāi)信息的不實(shí)，其不當(dāng)公開(kāi)的法律責(zé)任應(yīng)由公共檔案館及其工作人員承擔(dān)。二是公共檔案館對(duì)例外或保密的政府信息容進(jìn)行了不適當(dāng)公開(kāi)。例外或保密信息是在一定條件下可以不公開(kāi)但并不意味著絕對(duì)不公開(kāi)的信息，對(duì)這類信息一般應(yīng)根據(jù)利益平衡原則，策略性地運(yùn)用信息分割、公共利益優(yōu)先、第三方同意等方法進(jìn)行適當(dāng)公開(kāi)。在上述方法的具體運(yùn)用中，由于其兼具原則性與靈活性的要求，這就對(duì)公共檔案館具體公開(kāi)行為的運(yùn)作帶來(lái)了很大挑戰(zhàn)。如果因出于保護(hù)公民知情權(quán)利但卻損害了有關(guān)主體的信息安全利益，公共檔案館就可能會(huì)承擔(dān)由此產(chǎn)生的信息安全利益損害責(zé)任。

4、因違反政府信息公開(kāi)程序引發(fā)的責(zé)任

作為政府信息公共查閱點(diǎn)，公共檔案館與其他義務(wù)主體機(jī)關(guān)一樣也必須遵守政府信息公開(kāi)程序的規(guī)定，否則也應(yīng)承擔(dān)由此產(chǎn)生的法律責(zé)任。從一般性程序上看，公共檔案館可能出現(xiàn)的違反政府信息公開(kāi)程序的行為主要有：沒(méi)有根據(jù)有關(guān)規(guī)定建立健全政府信息保密審查機(jī)制并造成嚴(yán)重后果；不及時(shí)編制、更新公開(kāi)的政府信息公開(kāi)指南和政府信息公開(kāi)目錄；對(duì)公眾提出的公開(kāi)申請(qǐng)未能在規(guī)定時(shí)間內(nèi)（15個(gè)工作日內(nèi)）給予公開(kāi)或不公開(kāi)的答復(fù)；未能及時(shí)將公眾的錯(cuò)誤申請(qǐng)向有關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)遞；未能對(duì)變更后的信息進(jìn)行更新；違反規(guī)定收取費(fèi)用或通過(guò)其他組織、個(gè)人以有償服務(wù)方式提供政府信息；對(duì)公民、法人和其他組織要求提供政府信息的申請(qǐng)無(wú)正當(dāng)理由不受理、拖延辦理或者不按經(jīng)批準(zhǔn)的申請(qǐng)要求提供政府信息；拒絕、阻撓、干擾依法對(duì)政府信息公開(kāi)工作進(jìn)行監(jiān)督檢查或者不落實(shí)監(jiān)督檢查決定和要求。在上述違反政府信息公開(kāi)程序的具體行為中，從表面上看，作為政府信息公共信息查閱點(diǎn)的公共檔案館僅是以主動(dòng)公開(kāi)政府信息的服務(wù)主體的角色出現(xiàn)。但事實(shí)上，由于公共檔案館是政府信息的收藏與服務(wù)中心，它在履行職責(zé)過(guò)程中形成或獲得（其中又以獲得信息為主）的政府信息也應(yīng)主動(dòng)或被動(dòng)公開(kāi)，公共檔案館也是政府信息公開(kāi)的義務(wù)主體機(jī)關(guān)。義務(wù)機(jī)關(guān)與服務(wù)機(jī)關(guān)的雙重角色決定了公共檔案館違反政府信息公開(kāi)程序的行為更易發(fā)生。

5、因政府信息公開(kāi)不公平而引發(fā)的責(zé)任

公共檔案館在政府信息公開(kāi)中應(yīng)遵循公正、公平與便民的原則，在具體實(shí)施中就是應(yīng)對(duì)所有用戶在開(kāi)放內(nèi)容與時(shí)機(jī)上同等對(duì)待；在公開(kāi)方式上應(yīng)兼顧不同人群的信息素養(yǎng)與信息需要；能對(duì)特殊人群（如有視聽(tīng)障礙者）提供必要的幫助等。這里特別需要強(qiáng)調(diào)的是，公共檔案館及其工作人員不得利用優(yōu)先獲悉的政府信息進(jìn)行信息尋租，以給自己或某些小集團(tuán)謀取不當(dāng)利益。如果公共檔案館因其過(guò)錯(cuò)而發(fā)生了上述信息公開(kāi)利用中的不公平行為則應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、政府信息公開(kāi)進(jìn)程中公共檔案館

可能承擔(dān)的責(zé)任類型

1、公共檔案館在政府信息公開(kāi)進(jìn)程中發(fā)生的違法行為將導(dǎo)致三種責(zé)任類型，即行政法律責(zé)任、民事法律責(zé)任和刑事法律責(zé)任。

行政法律責(zé)任一般是指公共檔案館及其工作人員在政府信息公開(kāi)中違反《政府信息公開(kāi)條例》和其他有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的行為。雖然公共檔案館不是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但它與檔案行政管理機(jī)構(gòu)有著天然的和不可分割的聯(lián)系，因此，從理論上講檔案館館長(zhǎng)（又是檔案局局長(zhǎng)）理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。這種行政法律責(zé)任一般采用以下責(zé)任追究方法：責(zé)令改正、取消年度評(píng)優(yōu)評(píng)先資格、責(zé)令作出檢查、通報(bào)批評(píng)、責(zé)令公開(kāi)道歉、調(diào)離工作崗位、免職、給予行政處分等。

民事法律責(zé)任。政府信息公開(kāi)中的民事法律責(zé)任包括侵權(quán)責(zé)任和賠償責(zé)任，公共檔案館因違反《政府信息公開(kāi)條例》和其他有關(guān)法律法規(guī)侵犯相關(guān)主體的信息知情權(quán)、信息秘密權(quán)或信息財(cái)產(chǎn)權(quán)等，就應(yīng)因此而承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。公共檔案館承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任與賠償責(zé)任的具體內(nèi)容是：停止侵害、賠償損失（例如，國(guó)家及其工作人員對(duì)商業(yè)秘密和個(gè)人秘密等負(fù)有法定的保密義務(wù)，一旦自己的行為是“違法行使職權(quán)”就應(yīng)該負(fù)有賠償責(zé)任）、公開(kāi)道歉并消除影響。

刑事法律責(zé)任?！墩畔⒐_(kāi)條例》、《保密法》、《檔案法》和《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》等相關(guān)法律法規(guī)中均對(duì)有關(guān)侵犯國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的行為明確要求依法追究刑事責(zé)任，但從刑事法律責(zé)任的具體規(guī)定看，相關(guān)規(guī)定不僅分散而且存在一定矛盾，因此，統(tǒng)一有關(guān)刑事法律責(zé)任的內(nèi)容和量刑標(biāo)準(zhǔn)就十分必要。

2、公共檔案館可能承擔(dān)的上述各類法律責(zé)任應(yīng)適用何種歸責(zé)原則是一個(gè)極為敏感的問(wèn)題。

從一般意義上看，歸責(zé)原則是確定侵權(quán)行為人損害賠償責(zé)任的一般準(zhǔn)則。在各國(guó)立法實(shí)踐和理論中主要有過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則、過(guò)錯(cuò)推定原則和無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則等。筆者認(rèn)為，政府信息公開(kāi)進(jìn)程中的公共檔案館責(zé)任應(yīng)適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，即公共檔案館無(wú)過(guò)錯(cuò)即無(wú)責(zé)任，即使有過(guò)錯(cuò)，但如果沒(méi)有損害事實(shí)存在公共檔案館也不承擔(dān)責(zé)任。

在違反政府信息公開(kāi)規(guī)定的具體行為中，公共檔案館某些行為的發(fā)生很大程度上受制于義務(wù)主體機(jī)關(guān)政府信息的移送或歸檔，這就意味著公共檔案館在政府信息公開(kāi)中應(yīng)適用過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，在特定情況下也可啟動(dòng)免責(zé)程序。筆者認(rèn)為，在下列情況下公共檔案館可以啟動(dòng)免責(zé)程序：

一是因有關(guān)義務(wù)主體機(jī)關(guān)未及時(shí)向公共檔案館移送或更新政府信息而發(fā)生的不公開(kāi)行為。義務(wù)主體機(jī)關(guān)是否按照有關(guān)規(guī)定及時(shí)移送或更新相關(guān)信息是制約公共檔案館公開(kāi)行為能否發(fā)生的前提。從當(dāng)前我國(guó)公共檔案館現(xiàn)行文件開(kāi)放的具體實(shí)踐看，及時(shí)向公共檔案館移送最新信息并沒(méi)有成為義務(wù)主體機(jī)關(guān)的自覺(jué)行為，公共檔案館普遍面臨著現(xiàn)行文件集中的困難。因此，如果因義務(wù)主體機(jī)關(guān)未移送或更新相關(guān)信息而發(fā)生公共檔案館的不公開(kāi)行為則理應(yīng)由義務(wù)主體機(jī)關(guān)承擔(dān)有關(guān)法律責(zé)任。

二是因認(rèn)識(shí)水平限制或現(xiàn)存政府信息內(nèi)容不實(shí)導(dǎo)致的不當(dāng)公開(kāi)行為。如果政府信息內(nèi)容不實(shí)不是因公共檔案館及其工作人員工作失誤所導(dǎo)致，那么公共檔案館也不應(yīng)承擔(dān)由此引起的法律責(zé)任。

三是在利益平衡中因公共利益優(yōu)先而在一定程度上侵犯商業(yè)秘密與個(gè)人信息秘密的行為。在處理公開(kāi)與例外的關(guān)系中，有關(guān)法律法規(guī)明確了例外信息的范圍，但例外的信息并不是一定需要絕對(duì)保密和不公開(kāi)的信息。在政府信息公開(kāi)中，如果因公共利益需要而在一定程度上損害了商業(yè)秘密和個(gè)人秘密主體的利益，公共檔案館只要能夠舉證是出于公共利益需要，則不承擔(dān)有關(guān)法律責(zé)任。

四是因公共檔案館條件、能力限制或政府信息狀態(tài)本身特點(diǎn)所導(dǎo)致的其他行為。如果公共檔案館不具備提供相關(guān)設(shè)備或幫助服務(wù)的基礎(chǔ)與能力，未能按照用戶要求提供相應(yīng)服務(wù)或便利，只要能夠舉證說(shuō)明也可以提出免責(zé)。

三、構(gòu)建與公共檔案館法律責(zé)任

相稱的信息權(quán)利保障

作為政府信息公共查閱點(diǎn)，公共檔案館所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任是建立在其擁有相應(yīng)的基本信息權(quán)利基礎(chǔ)之上。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)有關(guān)立法普遍強(qiáng)調(diào)的是公共檔案館的義務(wù)與職能，而并未明確公共檔案館的權(quán)利保障，這就使公共檔案館的責(zé)任與權(quán)利并未形成合理的對(duì)稱結(jié)構(gòu)。在公共檔案館參與政府信息公開(kāi)進(jìn)程時(shí)，這種責(zé)任與權(quán)利對(duì)稱結(jié)構(gòu)的缺失必將產(chǎn)生嚴(yán)重后果。公共檔案館雖然有意參與到政府信息公開(kāi)進(jìn)程，也愿意承擔(dān)因不公開(kāi)、不當(dāng)公開(kāi)和不公平公開(kāi)等所產(chǎn)生的法律責(zé)任，但卻可能因政府信息資源貧乏或缺少公開(kāi)決定權(quán)等只成為名義上的政府信息公共查閱點(diǎn)。因此，筆者認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)公共檔案館的信息權(quán)利并給予立法保障也應(yīng)成為一個(gè)立法趨勢(shì)。

信息權(quán)利是以滿足一定條件的信息作為權(quán)利客體的法律權(quán)利類型，它是由多個(gè)子權(quán)利構(gòu)成的法律權(quán)利束。這些子權(quán)利包括：信息財(cái)產(chǎn)權(quán)、信息知情權(quán)與獲取權(quán)、信息傳播自由權(quán)、信息管理權(quán)、信息秘密權(quán)（國(guó)家秘密、商來(lái)秘密與個(gè)人隱私）等。從權(quán)利主體的構(gòu)成上看，政府信息公開(kāi)進(jìn)程中的信息權(quán)利主要包括信息資源方、信息管理方和信息用戶的信息權(quán)利三種類型。公共檔案館的信息權(quán)利屬于信息管理方的信息權(quán)利，它主要包括信息存檔權(quán)、信息管理權(quán)、信息公布與開(kāi)發(fā)權(quán)和信息服務(wù)權(quán)等內(nèi)容。信息存檔權(quán)是保證公共檔案館作為政府信息公共查閱點(diǎn)和開(kāi)展公共信息服務(wù)的前提條件，同時(shí)它也是作為信息管理方行使其他信息權(quán)利的基礎(chǔ)?！墩畔⒐_(kāi)條例》第十六條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國(guó)家檔案館、公共圖書館提供主動(dòng)公開(kāi)的政府信息。這實(shí)質(zhì)上就是從源頭上明確了公共檔案館的信息存檔權(quán)。針對(duì)電子政務(wù)環(huán)境下政府信息公開(kāi)的要求，公共檔案館應(yīng)具備相應(yīng)的政府信息管理權(quán)。依據(jù)0AIS（開(kāi)放檔案信息系統(tǒng)參考模型）提供的數(shù)字資源長(zhǎng)期保存模式規(guī)范框架和DREL（數(shù)字權(quán)益描述語(yǔ)言）中描述的“文件管理權(quán)利”，可以將公共檔案館政府信息管理權(quán)具體歸納為驗(yàn)證權(quán)、配置權(quán)、文檔管理權(quán)、數(shù)據(jù)處理權(quán)和服務(wù)管理權(quán)等內(nèi)容。②

在具體判定政府信息是否公開(kāi)以及在多大范圍內(nèi)實(shí)施公開(kāi)時(shí)，公共檔案館應(yīng)擁有充分的決定權(quán)，否則也不應(yīng)承擔(dān)因此產(chǎn)生的各種責(zé)任。

注釋：

1、周毅：《政府信息公開(kāi)進(jìn)程中的現(xiàn)行文件開(kāi)放研究》，群言出版社，2007年。

2、宛玲：《數(shù)字資源長(zhǎng)期保存的管理機(jī)制》，北京圖書館出版社，2006年。作者單位：蘇州大學(xué)