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一、立法公開的概念和意義

對立法公開進(jìn)行概念界定是本文邏輯展開的必要前提，也是貫徹落實新《立法法》的基本要求。關(guān)于立法公開的概念，大多數(shù)人所普遍接受和使用的表述是：“立法公開是指立法程序的各個階段以及其階段性成果向社會公開”。[1]當(dāng)然，與立法公開相類似的表述在學(xué)術(shù)界和媒體中也大量存在，如立法信息公開、立法程序公開、立法透明度、開門立法、公開立法、透明立法、陽光立法等。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致立法公開及相關(guān)用語混亂使用的原因之一在于，修改前的《立法法》并沒有明確這一概念，加之理論界缺乏具有影響力的相關(guān)研究成果，使得學(xué)者對此概念的理解存在偏差以及實踐操作中的側(cè)重點有所不同。雖然在《立法法》修改之前，也有不少學(xué)者使用了“立法公開”這一概念，但現(xiàn)有關(guān)于立法公開的界定方式往往以層次列舉為主要表現(xiàn)，并沒有科學(xué)揭示立法公開的內(nèi)涵和屬性。一是與立法公開相關(guān)的其他表述，要么是非純粹性和規(guī)范性的學(xué)術(shù)概念，如立法透明度、開門立法、公開立法、透明立法、陽光立法等；要么不能科學(xué)涵蓋立法公開的范圍或?qū)ο?，如立法信息公開、立法程序公開等。二是即使是被普遍接受的“立法公開是指立法程序的各個階段以及其階段性成果向社會公開”，這一表述也值得商榷，如“立法程序”的表述不僅限縮了立法公開的階段，而且混淆其與“立法過程”之間的的邏輯關(guān)系；以“成果”來代替“信息”明顯存在認(rèn)知上的錯誤，成果是指積極意義上的結(jié)果，而信息并無積極和消極之分。三是由于現(xiàn)有成果缺乏內(nèi)涵的界定，大都沒有明確立法公開的本質(zhì)屬性。如有學(xué)者指出，“立法公開是立法的基本原則，……公開原則應(yīng)在立法的起草、審議、通過和法律公布的全過程得到體現(xiàn)?！盵2]但筆者認(rèn)為，從《立法法》的散見規(guī)定來看，立法公開是貫徹落實民主立法的一項制度，草案公開征求意見、草案書面征求意見、立法聽證會、法律公布等等均是該項制度所包含的主要措施。筆者曾撰文指出，“立法公開是相關(guān)主體依據(jù)一定的權(quán)限、程序和方式，將立法過程中所掌握的各種信息向社會公布，以保障公民民主權(quán)利和提高立法質(zhì)量的一項立法理念和制度”。[3]從目前來看，這一概念中關(guān)于立法公開的內(nèi)涵并無不妥，雖然在本質(zhì)屬性上“理念”的表述有待以刪去的方式加以修正，但明確其“制度”屬性仍然具有一定的引領(lǐng)意義。事實上，任何一種制度的發(fā)展演變都要經(jīng)歷由理念到原則再到機(jī)制的過程，實現(xiàn)由抽象到具體、由宏觀到微觀、由間接到直接的轉(zhuǎn)變過程。《立法法》的修改不僅統(tǒng)一了“立法公開”的概念表述，而且進(jìn)一步彰顯了立法公開在全面依法治國背景下的重要價值，更為主要的是為立法公開制度框架的建構(gòu)指明了方向。需要指出的是，立法公開作為現(xiàn)代立法的一項重要制度，雖然規(guī)定在民主立法這一基本原則之中，但其彰顯的意義卻不僅僅體現(xiàn)在民主立法這一方面，對科學(xué)立法和依法立法也予以了積極回應(yīng)。可以說，立法公開是對三大立法原則貫徹落實的具體制度體現(xiàn)，對于提高立法質(zhì)量具有不可忽視的作用。第一，立法公開是民主立法的應(yīng)有之義?！读⒎ǚā返?條被學(xué)界稱為民主立法原則，即“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”從中不難看出，立法公開的首要價值在于推進(jìn)民主立法，使立法理念、過程和內(nèi)容均能堅持以人民為中心。第二，立法公開是科學(xué)立法的實現(xiàn)途徑。新“法治十六字方針”首先提到的就是科學(xué)立法，《立法法》第6條就是關(guān)于科學(xué)立法的表述，而科學(xué)立法的基本要求就是尊重和遵循規(guī)律。但規(guī)律的尊重和遵循并非僅憑立法者一方之力所能實現(xiàn)，立法信息的全面獲得、有效整理和科學(xué)分析自然離不開廣大的人民群眾，只有堅持立法公開，人民群眾才能有序參與，也才能為推進(jìn)科學(xué)立法獻(xiàn)計獻(xiàn)策。第三，立法公開是依法立法的基本要求。《立法法》第4條是關(guān)于依法立法的規(guī)定，其中依據(jù)“法定程序”要求立法中的所有程序都依法進(jìn)行。事實上，立法規(guī)劃和計劃的公開、立法公開征求和書面征求意見、立法聽證會和座談會、法律公布的方式等都是立法的必要機(jī)制和必經(jīng)程序，而這些具體機(jī)制又屬于立法公開的范圍，因此堅持依法立法勢必要求做到立法公開，踐行立法公開就是貫徹落實依法立法。

二、我國立法公開制度建構(gòu)的原則

國外的立法公開制度相對較為成熟，其制度架構(gòu)主要體現(xiàn)在公開主體、對象、范圍、方式等方面。但我國《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》以及各地方的立法程序規(guī)范對立法公開的規(guī)定往往較為零散，立法公開雖然寫入了具有引領(lǐng)意義的法律原則之中，但仍存在具體機(jī)制的目標(biāo)不夠明確、銜接不夠順暢、創(chuàng)新不夠力度等問題，使得立法公開制度尚未達(dá)到體系化的要求。筆者認(rèn)為，關(guān)于立法公開的主體在各級各類立法程序規(guī)定中都予以了明確，實現(xiàn)了公開主體的特定性，但公開對象、范圍、方式尚需進(jìn)一步完善，應(yīng)當(dāng)針對上述三個具體方面確立相應(yīng)的原則，以使立法公開的制度框架更為清晰和精準(zhǔn)。（一）對象的可公開性。在立法過程中，什么信息能公開，什么信息不能公開，是立法者首先要面對的一個問題。所有的立法信息都公開不僅不現(xiàn)實，也會面臨一定的風(fēng)險。參照我國《政府信息公開條例》的立法目的和原則，立法公開也應(yīng)堅持“以公開為主，以保密為輔”的理念，科學(xué)把握立法公開的“度”。為此，“可公開性”是立法公開在對象選擇方面所應(yīng)堅持的一項原則，即除了涉及國防、外交、軍事、國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私等不能或者不宜公開的信息外，其他立法信息應(yīng)一并向社會公開。這就要求，立法主體在充分考慮、仔細(xì)甄別立法信息本身的特征、實際的價值、公開的依據(jù)、公開的時機(jī)等條件的基礎(chǔ)上，有選擇地向社會公開。事實上，世界上推行立法公開制度的國家也是采用這一原則，并在立法上以豁免排除的形式明確禁止公開、應(yīng)當(dāng)公開和可以公開的信息。如美國《陽光下的政府法》明確規(guī)定了10項會議的內(nèi)容免于公開，如會議討論事項涉及國防秘密、外交機(jī)密、機(jī)關(guān)內(nèi)部人事規(guī)則或習(xí)慣的、個人隱私的信息等，這對我國立法公開的對象選擇具有一定的借鑒意義。（二）范圍的全方位性。有學(xué)者指出，立法公開的范圍包括立法的整個過程所涉及的信息，包括立法規(guī)劃和計劃的公開、法律草案起草的公開、法律草案審議的公開、征求意見情況的公開、立法文件和資料的公開等重要內(nèi)容。[4]筆者認(rèn)為，這一表述揭示了立法公開的主要范圍，但并不全面，尚未達(dá)到“全方位性”的標(biāo)準(zhǔn)，如立法工作機(jī)構(gòu)、立法工作機(jī)制、立法人員情況、立法評估結(jié)果等信息也屬于公開的內(nèi)容，這對于公眾全面了解立法機(jī)關(guān)的運(yùn)行、能力、經(jīng)驗、工作實效等具有不可忽視的意義。為此，建議將立法內(nèi)容公開的全方位性分三個環(huán)節(jié)：一是立法前的信息公開，包括立法工作機(jī)構(gòu)、立法工作機(jī)制、立法人員情況、立法調(diào)研情況、立法座談會、論證會、協(xié)調(diào)會等信息公開；二是立法過程的公開，包括草案審議的時間和地點、提案人對提案所作的說明、代表的發(fā)言情況、審議時的重要意見、爭議的焦點和處理結(jié)果等信息的公開，以及允許公民旁聽、進(jìn)行新聞媒體采訪報道和電視轉(zhuǎn)播直播等；三是立法結(jié)果的公開，包括法律公布、法律公告、條文釋義的公開，以及立法背景資料、立法決策事實、立法決策理由等產(chǎn)生該法律文本所依據(jù)的信息公開。（三）方式的多渠道性。立法公開方式應(yīng)堅持多渠道并行的原則，以使民眾及時、準(zhǔn)確和全面了解立法信息，并實現(xiàn)立法機(jī)關(guān)與民眾的信息互動和共享。一是強(qiáng)化草案公開征集意見。如2016年《民法總則》草案共三次向社會公開征求意見，收到15，503人次提出的70，227條意見，共計83萬字。[5]二是強(qiáng)化立法旁聽機(jī)制。雖然我國中央和地方的人大議事規(guī)則都規(guī)定了立法旁聽機(jī)制，地方也有10余個專門的立法旁聽規(guī)則出臺，但立法旁聽的落實并不盡如人意，需要進(jìn)一步引導(dǎo)民眾有序參與。三是創(chuàng)新媒體報道。除了傳統(tǒng)的媒體采訪、報紙報道、電視直播轉(zhuǎn)播外，應(yīng)注重微信、微博等新媒體的作用，擴(kuò)展立法信息傳播的途徑和方式。五是堅持法律文本刊載方式。我國目前中央和地方也均以正式的出版刊物刊載法律文本，如《全國人大常委會公報》《國務(wù)院公報》《光明日報》《人民日報》《法制日報》以及地方各級人大常委會和政府公報等。六是落實法律文本網(wǎng)上公布機(jī)制。新《立法法》第58、71、79和86條作出了規(guī)定，法律在中國人大網(wǎng)刊載，行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章在中國政府法制信息網(wǎng)刊載，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例在中國人大網(wǎng)、本地方人民代表大會的網(wǎng)站刊載。

三、我國立法公開制度建構(gòu)的思路

有學(xué)者認(rèn)為，我國立法公開存在的問題包括范圍有待拓展、方式有待多樣、內(nèi)容有待統(tǒng)一。[6]也有學(xué)者認(rèn)為，我國立法公開存在隨意性較大和實效性不足的問題，原因在于立法機(jī)關(guān)的認(rèn)識不夠、理論研究不足、公開責(zé)任缺失、公民參與不夠和立法者能力有限。[7]筆者2018年底在對黑龍江省12個設(shè)區(qū)的市人大立法進(jìn)行評估的過程中，發(fā)現(xiàn)其中有4個設(shè)區(qū)的市的人大常委會網(wǎng)站處于關(guān)閉狀態(tài)，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)其中的原因包括經(jīng)費(fèi)支持不夠、存在網(wǎng)絡(luò)風(fēng)險、人力和技術(shù)支持不足等原因，這無疑有悖于立法公開制度的初衷，也難以保障立法的質(zhì)量。雖然上述學(xué)者的分析比較客觀和全面，但忽略了最為關(guān)鍵的一點，就是我國立法公開的制度化水平較低，導(dǎo)致其實施的效果沒有達(dá)到人們的心理預(yù)期。為此，明確立法公開制度建構(gòu)的思路顯得異常重要，需要認(rèn)真對待。（一）提升立法公開的法治意義認(rèn)識。觀念是行為的先導(dǎo)，理念是制度的基礎(chǔ)，只有充分認(rèn)識到立法公開的意義，才能科學(xué)對待該項制度的建構(gòu)。事實上，立法公開不僅有助于切實提高立法質(zhì)量，而且有助于保障公民的民主權(quán)利，更是貫徹落實全面依法治國的主要體現(xiàn)。黨的報告指出，“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。可以看出，立法公開對于我國法治國家、法治政府和法治社會一體建設(shè)以及實現(xiàn)良法善治都具有重要的保障意義。因此，提升立法公開的法治意義認(rèn)識不僅僅是立法者的職責(zé)，而應(yīng)是全社會都應(yīng)達(dá)成的共識。一方面，立法者應(yīng)充分認(rèn)識到立法公開對于提高立法質(zhì)量的意義，堅持立法公開就是在推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，就是促良法、保善治，堅持立法公開就是在聽民意、贏信任、避風(fēng)險和免失誤，堅持立法公開就是在踐行自己的法定職責(zé)、法律義務(wù)和法治信仰。另一方面，社會公眾應(yīng)充分認(rèn)識到，要求立法機(jī)關(guān)公開立法信息是自己的一項民主權(quán)利，是行使立法知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基本途徑，也是為國家奉獻(xiàn)立法智識、推進(jìn)立法公正和強(qiáng)化利益均衡的主要方式。（二）健全立法公開的法律規(guī)范體系?！傲⒎裰鞯暮诵那疤崾牵娼⒘⒎ü_制度，徹底打開民意介入的大門。”[8]建構(gòu)立法公開制度的主要面向之一，就是在形式上健全立法公開的法律規(guī)范載體，并保證法律體系中相關(guān)內(nèi)容的協(xié)調(diào)性。目前，由于《憲法》和《立法法》剛完成修正，此前有關(guān)在《憲法》中增加“知情權(quán)”的規(guī)定和修改《立法法》的建議已不具有現(xiàn)實可行性。目前可行的辦法就是對各級人大及其常委會的議事規(guī)則進(jìn)行修改，增加相關(guān)立法公開的具體內(nèi)容。如《全國人民代表大會議事規(guī)則》在第18條第3款增加信息公開的機(jī)構(gòu)設(shè)置，在第18條第4款之后增加旁聽會議的規(guī)定，在第23條明確立法公開的范圍等。以此為基礎(chǔ)，在地方人大及其常委會議事規(guī)則中參照上述建議增加有關(guān)立法公開的內(nèi)容。同時，建議在《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》以及地方立法程序規(guī)范中除了在基本原則條款要增加“立法公開”外，在具體內(nèi)容方面應(yīng)參照《立法法》的規(guī)定及時就立法公開的內(nèi)容加以修改，并增加立法公開的對象、范圍、程序、方式、時間、載體等內(nèi)容。此外，考慮到立法機(jī)制規(guī)范的集中化、專門化趨勢，地方各級立法機(jī)關(guān)可以參照立法聽證、立法旁聽、立法論證、立法后評估等規(guī)則的制定模式，出臺立法公開規(guī)則，增強(qiáng)該制度的針對性和可操作性。（三）完善立法公開的具體工作機(jī)制。綜觀古今中外立法公開的理論與實踐會發(fā)現(xiàn)，其制度建構(gòu)重心是具體工作機(jī)制的設(shè)計，就我國而言需要在以下幾方面完善立法公開制度。一是擴(kuò)大立法背景資料的公開范圍，建議立法機(jī)關(guān)或者立法起草組織在立法過程中將上位法、政策依據(jù)、同類法、立法調(diào)研報告、立法工作機(jī)構(gòu)、立法論證意見、立法協(xié)調(diào)意見、公開征求的立法意見、立法座談會紀(jì)要等匯編成冊，在立法提案或者決定前向社會公開。二是健全立法會議公開制度，擴(kuò)大立法旁聽的范圍、拓展媒體報道的途徑、公開立法會議紀(jì)要、人大代表發(fā)言記錄、立法表決結(jié)果等信息。三是健全法律公布方式。除了傳統(tǒng)的法律公告、公布和網(wǎng)上公開等主動公開方式之外，應(yīng)建立依申請公開機(jī)制，滿足公眾對立法信息的需求。四是構(gòu)建立法公開的運(yùn)行步驟，設(shè)立專門的公開咨詢機(jī)構(gòu)、配備專門的公開人員、明確違法公開的法律責(zé)任、制定公開的救濟(jì)機(jī)制等內(nèi)容。五是強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)公開方式。除了堅持傳統(tǒng)的旁聽、報道、刊載和查閱四種方式外，建議強(qiáng)化各級人大和政府的網(wǎng)站建設(shè)，及時將立法信息上傳網(wǎng)絡(luò)，也可以考慮以省為單位統(tǒng)一的立法信息網(wǎng)作為立法公開的主渠道，以確保立法公開的權(quán)威性、規(guī)范性和及時性。

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作者:李店標(biāo) 單位:大慶師范學(xué)院法學(xué)院