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【內(nèi)容提要】隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城區(qū)面積的日益拓展，一些城市郊鄉(xiāng)村組整體納入城市規(guī)劃。原集體所有制土地上的自有住房如何進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是否應(yīng)該進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)，就成為城市房地產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)無(wú)法回避的重要法律課題。建設(shè)部于2001年8月15日對(duì)《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》作了修改并以第99號(hào)令形式重新。其中第二條規(guī)定：本辦法適用于城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記。第三十九條規(guī)定：本辦法第二條規(guī)定范圍外的房屋權(quán)屬登記，參照本辦法執(zhí)行。這就給城市郊鄉(xiāng)集體土地上的房屋權(quán)屬登記在法律方面提供了可能性。

【關(guān)鍵詞】城市郊鄉(xiāng)房屋產(chǎn)權(quán)登記法律探索

一、城市郊鄉(xiāng)集體土地上房屋發(fā)證問(wèn)題的由來(lái)和法律現(xiàn)狀

隨著城市化進(jìn)程的不斷加快，城區(qū)面積的日益拓展，一些城市郊鄉(xiāng)村組整體納入城市規(guī)劃。正如某著名境外學(xué)者所講的那樣，“整個(gè)中國(guó)就象是一個(gè)大工地”，城市建設(shè)用地的規(guī)模擴(kuò)展大幅度地介入了城市郊區(qū)農(nóng)村集體所有制的土地，這就形成了目前這種局面：城市土地存在兩種所有制類(lèi)型，一種是國(guó)有制土地，另一種是“在城市中生活，身份是農(nóng)民”的人群占有的集體所有制土地。并且伴隨著城市規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)張，后者有加速擴(kuò)大的趨勢(shì)。這樣，與這些“城市農(nóng)民”生活緊密相關(guān)，甚至是作為他們最重要的生活依靠的自有住房如何進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)，是否應(yīng)該進(jìn)行產(chǎn)權(quán)保護(hù)，就成為城市房地產(chǎn)行政管理機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)無(wú)法回避的重要法律課題。

我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。我國(guó)《土地管理法》第八條規(guī)定：城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山屬于農(nóng)民集體所有。第十條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。

我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第二條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)取得房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地的土地使用權(quán)，從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)交易，實(shí)施房地產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法?！泵鞔_指出了該法調(diào)整的范圍即城市國(guó)有土地上的房地產(chǎn)法律關(guān)系。

建設(shè)部1997年10月27日了第57號(hào)令《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》，第二條規(guī)定：本辦法適用于城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記。第四十條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)外的國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記，參照本辦法執(zhí)行。也非常明確地指出了該辦法的適用范圍。隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)快速發(fā)展，建設(shè)部于2001年8月15日對(duì)《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》作了修改并以第99號(hào)令形式重新。其中第二條規(guī)定：本辦法適用于城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記。第三十九條規(guī)定：本辦法第二條規(guī)定范圍外的房屋權(quán)屬登記，參照本辦法執(zhí)行。這就給城市郊鄉(xiāng)集體土地上的房屋權(quán)屬登記在法律方面提供了可能性。

以上是我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于土地權(quán)屬問(wèn)題的基本法律規(guī)定，

二、城市郊鄉(xiāng)集體土地上房屋權(quán)屬登記的法律特點(diǎn)：

和城市國(guó)有土地上房屋相比，城市集體土地上房屋有以下特點(diǎn)：(一)建筑密度大。在城市建設(shè)房屋有規(guī)定的間距要求，建設(shè)單位為了保持經(jīng)濟(jì)上的合理性，就會(huì)把房屋建得比較高，因而也就有了一定的造型，有了一定的配套，有了一定的外立面設(shè)計(jì)。在農(nóng)村建設(shè)房屋沒(méi)有規(guī)定的間距要求，建造人為了保持經(jīng)濟(jì)上的合理性，就會(huì)房挨房、門(mén)對(duì)門(mén)，盡量先把地皮占滿(mǎn)，因而也就沒(méi)有了造型，沒(méi)有了配套，沒(méi)有了外立面。其典型形式是，建筑密度很大，容積率卻并不是很大。(二)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低。城市房屋建設(shè)要遵守國(guó)家既定的建筑設(shè)計(jì)和施工標(biāo)準(zhǔn)，參與各方分工很細(xì)，出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題要按規(guī)定追究責(zé)任。農(nóng)村房屋建設(shè)一般并不按照國(guó)家規(guī)定的施工標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，許多房屋甚至連設(shè)計(jì)圖紙都沒(méi)有。施工方完全按照建房人的要求并結(jié)合自己的施工經(jīng)驗(yàn)組織建設(shè)，出現(xiàn)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)責(zé)任很難分清，甚至連責(zé)任主體都很難找到。更有甚者，所有人一旦發(fā)現(xiàn)房屋容易出租，不經(jīng)過(guò)任何論證就叫人在房頂上再加一層或兩層。這樣的一種建設(shè)狀態(tài)必然使房屋的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)很低，上水、下水、通風(fēng)、采光、電力荷載、采暖等都成問(wèn)題，消防、社區(qū)配套等更無(wú)從談起。(三)游走于合法和非法的邊緣狀態(tài)。

我國(guó)房屋建設(shè)管理的現(xiàn)實(shí)狀況是，城市截然不同于農(nóng)村，在城市建設(shè)房屋有非常復(fù)雜的程序，要蓋幾十個(gè)甚至上百個(gè)章，但是在農(nóng)村非常簡(jiǎn)單，取得宅基地以后，幾乎是可以隨心所欲地蓋。但是由于農(nóng)村的土地總的來(lái)說(shuō)比較便宜，而且人皆有愛(ài)美之心，村民們一般也愿意把自己的房屋蓋得不太出格，與鄰里間保持某種程度的協(xié)調(diào)。這是遠(yuǎn)郊農(nóng)民的一種普遍心態(tài)，但是對(duì)于“城市農(nóng)民”和近郊農(nóng)民來(lái)說(shuō)，講究美麗和協(xié)調(diào)是要損失鈔票的，他就不愿意了，他就會(huì)隨心所欲地以擴(kuò)大房屋建筑面積為唯一目的來(lái)建造或改建房屋。按照農(nóng)村房屋建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)分析，他并不違法，至多只是違反了村里的鄉(xiāng)規(guī)民約，其他的村民也都會(huì)這么看，也都會(huì)這么干。但是按照城市房屋建設(shè)的要求來(lái)分析，這是徹頭徹尾的違章建筑。在城市建設(shè)房屋連一個(gè)章都不蓋怎么行。問(wèn)題難就難在所有的“城市農(nóng)民”都認(rèn)為在自家的宅基地上建房子，愛(ài)怎么建就怎么建，而且所有的“城市農(nóng)民”都可以從這種“共識(shí)”中獲益，加之“冰凍三尺，非一日之寒”，這種“共識(shí)”已經(jīng)存在了這么久，現(xiàn)在城市建筑管理和規(guī)劃管理部門(mén)要著手管理這件事已是無(wú)從下手。換句話(huà)說(shuō)，如果把這些房屋按所有制關(guān)系定性為農(nóng)村房屋，大體可以說(shuō)它是有瑕疵的，但仍是合法的；如果把這些房屋界定為城市房屋，則可以肯定它是違章建筑，是非法的。難就難在人們?nèi)狈⑺_定為任何一種的強(qiáng)有力的依據(jù)和勇氣。

總之，農(nóng)村的建房管理狀態(tài)比較松散、寬泛，這是和農(nóng)村的土地價(jià)值狀況相適應(yīng)的。城市土地價(jià)值比較昂貴，它是和城市比較嚴(yán)格的規(guī)劃管理和建筑管理狀況相適應(yīng)的?！俺鞘修r(nóng)民”在城市建設(shè)房屋，卻運(yùn)用農(nóng)村比較松散、寬泛的建房管理規(guī)定來(lái)蓄意放大自己的自主權(quán)，并形成了一個(gè)大一統(tǒng)的既得利益群體。

三、城市郊鄉(xiāng)集體土地上房屋權(quán)屬登記亟待立法

在城市國(guó)有土地上實(shí)施房屋發(fā)證沒(méi)有任何法律困難，正象前文描述的那樣，1980年以前，對(duì)城市國(guó)有土地上的房屋發(fā)證和對(duì)城市房屋發(fā)證是同一個(gè)概念。為什么要偏偏對(duì)城市房屋發(fā)證而不對(duì)農(nóng)村房屋發(fā)證的原因，正是因?yàn)槌鞘蟹课輧r(jià)值量大，產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性不比農(nóng)村。從這個(gè)意義上說(shuō)，房屋發(fā)證機(jī)關(guān)就是要對(duì)那些價(jià)值量大的房屋發(fā)放房產(chǎn)證。這樣，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)展，原先處于郊區(qū)集體土地上的房屋已經(jīng)被包含在城市范圍內(nèi)時(shí)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律必然促使人們研究和探討城市集體土地上房屋的產(chǎn)權(quán)證發(fā)放問(wèn)題。理由很簡(jiǎn)單，人們最終是要對(duì)價(jià)值量大、產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性不高的房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行登記保護(hù)，而并不在意它是建在國(guó)有土地上還是集體土地上。這樣人們就在既有的政策環(huán)境和社會(huì)環(huán)境下尋找實(shí)現(xiàn)城市集體所有制土地上房屋登記發(fā)證的各種理由。

(一)保護(hù)產(chǎn)權(quán)人利益的需要。農(nóng)民的法律意識(shí)逐漸增強(qiáng)，他們省吃?xún)€用建設(shè)房屋很不容易，房屋既是他們不可缺少的生活資料，也是他們擁有的價(jià)值量最大的私有財(cái)產(chǎn)，希望通過(guò)法律加強(qiáng)和保護(hù)自己的合法權(quán)益，以便代代相傳，不受侵犯。

(二)城市房屋統(tǒng)一管理的需要。城市房屋都應(yīng)該統(tǒng)一發(fā)證，只有這樣做才是公平，才有利于城市管理。城市集體土地上的房屋也處于城市之中，因而也是城市房屋，是城市房屋就應(yīng)該發(fā)證。

(三)已經(jīng)具備了一定的政策基礎(chǔ)。具體有兩點(diǎn)：一是國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第二十八條規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府建設(shè)行政主管部門(mén)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村莊、集鎮(zhèn)房屋的產(chǎn)權(quán)、產(chǎn)籍管理，依法保護(hù)房屋所有人對(duì)房屋的所有權(quán)，具體辦法由國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門(mén)制定?！逼渲械漠a(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍管理自然包括房屋發(fā)證的內(nèi)容，因而這一條可以做為登記機(jī)關(guān)開(kāi)展城市集體土地上房屋登記發(fā)證的政策依據(jù)。另外：建設(shè)部修訂的《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》第二條規(guī)定：“本辦法適用于城市規(guī)劃區(qū)國(guó)有土地范圍內(nèi)的房屋權(quán)屬登記。”附則里有一條規(guī)定，“本辦法第二條規(guī)定以外的房屋權(quán)屬登記，參照本辦法執(zhí)行?！边@就給城市集體土地上房屋發(fā)證問(wèn)題留下了一個(gè)口子，即可以參照城市國(guó)有土地上的房屋發(fā)證來(lái)執(zhí)行。

(四)可以控制城市集體土地上的房屋建設(shè)規(guī)模，緩解拆遷改造的難度。目前拆遷成本大是城市改建的“攔路虎”，認(rèn)為通過(guò)房屋發(fā)證就可確認(rèn)哪些是合法的房屋，哪些是非法的房屋。非法的房屋在拆遷時(shí)就可以不補(bǔ)償或降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而降低拆遷成本。

四、實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的操作模式

這幾年各地也都試點(diǎn)性的開(kāi)展了城市郊鄉(xiāng)集體土地上房屋的發(fā)證工作，在一些地方還取得了一定成果?？偨Y(jié)其操作模式，有以下三種類(lèi)型：

(一)在縣域范圍內(nèi)開(kāi)展，主要是在縣城開(kāi)展。凡是在這個(gè)范圍內(nèi)開(kāi)展這項(xiàng)工作的，都有一定的歷史淵源，相關(guān)部門(mén)之間已經(jīng)形成了一些相互監(jiān)督制約的關(guān)系，就是這種監(jiān)督制約關(guān)系的書(shū)面憑證資料形成了房屋產(chǎn)權(quán)登記的要件。但是深究起來(lái)，其中不乏當(dāng)?shù)亍巴琳摺钡暮圹E，經(jīng)不起國(guó)家政策方面的認(rèn)真推敲，基本沒(méi)有推廣價(jià)值。

(二)以房屋管理部門(mén)的名義在城市范圍內(nèi)開(kāi)展工作。這種做法往往具有試點(diǎn)性、探索性的特點(diǎn)。普遍方法是找一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的，有一定代表性的地區(qū)做試驗(yàn)，與當(dāng)?shù)貐^(qū)級(jí)政府合作，爭(zhēng)取他們的理解和支持。操作風(fēng)險(xiǎn)比較小。從實(shí)踐來(lái)看，暴露出的問(wèn)題也不少，核心是要件難確定或沒(méi)有要件，審核標(biāo)準(zhǔn)難以把握，突擊建房難制止。

(三)取得城市政府正式文件以后在規(guī)定范圍內(nèi)開(kāi)展工作。這個(gè)階段一般是作為對(duì)試點(diǎn)階段表示認(rèn)可的情況下才可能出現(xiàn)的，說(shuō)明在申請(qǐng)要件和審核原則方面卻已有了一個(gè)可操作性的標(biāo)準(zhǔn)。至此，也就完成了由試驗(yàn)階段走向全面展開(kāi)階段的一個(gè)完整的法定程序，按說(shuō)這時(shí)開(kāi)展這項(xiàng)工作應(yīng)該不會(huì)再有什么問(wèn)題。但是我們了解到，在有些城市，即使到了這個(gè)階段也仍然被迫停了下來(lái)，充分說(shuō)明目前情況下開(kāi)展這項(xiàng)工作難度很大。

五、存在的法律問(wèn)題

總結(jié)城市集體土地上房屋發(fā)證工作的各種困難，可概括為以下幾個(gè)方面：

(一)申請(qǐng)要件難確定。土地證是一個(gè)必收要件，但是目前在城市集體土地上建設(shè)房屋跟在遠(yuǎn)郊農(nóng)村集體土地上建設(shè)房屋一樣，處于失管漏管狀態(tài)，無(wú)法確定滿(mǎn)滿(mǎn)一地房屋哪一部分是合法，哪一部分是非法。而且按照目前的規(guī)定，登記機(jī)關(guān)對(duì)所發(fā)產(chǎn)權(quán)證的合法性還要承擔(dān)法庭舉證的責(zé)任。

(二)審批標(biāo)準(zhǔn)難確定。由于房屋利用價(jià)值頗高，受利益趨使，城市集體土地上的房屋建設(shè)密度很高，建筑容積率也不低。為了在這種情況下開(kāi)展工作，按照分門(mén)別類(lèi)的常用工作方法，試點(diǎn)城市在具體操作中都規(guī)定了內(nèi)部掌握政策界限。但是這個(gè)界線，只能是粗線條的，而且是不可能保密的，這就使得各產(chǎn)權(quán)人會(huì)根據(jù)自己的現(xiàn)實(shí)狀況，盡可能把擬登記房屋增建到使其面積達(dá)到政策上限的地步，造成夜以繼日瘋狂建房的可笑局面，影響了社會(huì)安定，脫離了政策初衷。

(三)歷史遺留問(wèn)題難處理。由于以前城市管理工作中的疏忽，許多集體土地上的房屋事實(shí)上已經(jīng)以較低的價(jià)格進(jìn)入市場(chǎng)，買(mǎi)房者多為低收入的城市居民。這些居民往往也都是弱勢(shì)群體，進(jìn)行城市集體土地上房屋產(chǎn)權(quán)登記發(fā)證工作必然要面臨對(duì)他們所占用房屋的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)問(wèn)題，按政策確認(rèn)其為非法買(mǎi)賣(mài)，則將其逼上困難的境地；確認(rèn)其合法又沒(méi)有政策支持，即使要補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)也是難上加難。

(四)“一戶(hù)一宅”標(biāo)準(zhǔn)難掌握?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定：農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。但是由于農(nóng)民家庭分戶(hù)有一定的靈活活性，這一政策便有了很大的規(guī)避空間，很難在實(shí)踐中得到貫徹落實(shí)。

(五)登記收費(fèi)難。收費(fèi)困難，工作必然難以開(kāi)展。

六、法律建議

(一)盡快出臺(tái)有關(guān)城市郊鄉(xiāng)集體土地上房屋權(quán)屬登記的法律法規(guī)，為發(fā)放集體土地上的房屋產(chǎn)權(quán)證提供法律依據(jù)。

(二)在農(nóng)村轉(zhuǎn)戶(hù)(農(nóng)轉(zhuǎn)非)地區(qū)及時(shí)辦理轉(zhuǎn)戶(hù)以后國(guó)有土地上房屋產(chǎn)權(quán)證。

(三)緊緊跟隨城市內(nèi)部存在集體土地的地區(qū)拆遷改造和城中村改造的步伐，及時(shí)處理好已改造地區(qū)的房產(chǎn)證發(fā)證工作。

以上第一條建議是針對(duì)集體土地上房屋發(fā)證問(wèn)題的治本之策，第二、第三條建議的著眼點(diǎn)在于及時(shí)縮小城市集體土地的范圍和數(shù)量。

參考文獻(xiàn)：

1、《中華人民共和國(guó)憲法》

2、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，1995年1月1日施行

3、《中華人民共和國(guó)土地管理法》，1999年1月1日施行

4、《城市房屋權(quán)屬登記管理辦法》，建設(shè)部1997年10月27日、2001年8月15日修改

5、《房地產(chǎn)法教程》，程信和、劉國(guó)臻編著，北京大學(xué)出版社2001年版