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本文作者：林俏工作單位：東北財經(jīng)大學公共管理學院

作為二元結構的國家，我國既存在二元社會結構也存在二元經(jīng)濟結構。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是新一輪的制度變遷，是要打破二元結構，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展必須要了解二元結構制度變遷的深層次原因，惟其如此才能為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的制度創(chuàng)新提供指導。

一、城鄉(xiāng)二元社會保障制度形成的原因

1．城鄉(xiāng)二元社會保障制度的形成是我國工業(yè)化戰(zhàn)略選擇的必然結果。20世紀50年代初期，我國政府提出了實現(xiàn)社會主義工業(yè)化的宏偉目標。二元社會保障體系正是為適應工業(yè)化的要求而推出的舉措之一。經(jīng)過常年的戰(zhàn)亂，新中國建立時可以說是一窮二白，和世界上先進的資本主義國家相比生產(chǎn)力水平十分低下，經(jīng)濟基礎相當薄弱。在當時的國際環(huán)境下，爭取西方發(fā)達國家的援助是不可能的，而作為世界上第一個社會主義國家的蘇聯(lián)，依靠工業(yè)化實現(xiàn)了經(jīng)濟上的趕超。對于急于實現(xiàn)現(xiàn)代化的后發(fā)展國家，蘇聯(lián)的樣板具有強烈吸引力，當時的政治、經(jīng)濟、社會環(huán)境決定了我國只能通過以犧牲農(nóng)民部分利益為代價的二元社會制度，解決工業(yè)化過程中所面臨的主要社會問題。2．我國的二元社會結構決定了城鄉(xiāng)二元社會保障體系。建國初期，為適應當時的工業(yè)化路線配套出臺了一系列城鄉(xiāng)分割的社會政策。在戶口政策方面，1957年12月18日中央發(fā)出《關于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，要求通過嚴格的戶口管理，制止農(nóng)村人口盲目外流。1958年1月9日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，規(guī)定戶籍管理以戶為基本單位，1977年11月公安部《關于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出了處理戶口遷移的原則:“從農(nóng)村遷往市、鎮(zhèn)(含礦區(qū)、林區(qū)等，下同)，由農(nóng)業(yè)人口轉為非農(nóng)業(yè)人口，從其它市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。從鎮(zhèn)遷往市，從小市遷往大市，從一般農(nóng)村遷往市郊、鎮(zhèn)郊農(nóng)村或國營農(nóng)場、疏菜隊、經(jīng)濟作物區(qū)的，應適當控制。從市、鎮(zhèn)遷往農(nóng)村，從市遷往鎮(zhèn)，從大市遷往小市的，以及同等市之間、鎮(zhèn)之間、農(nóng)村之間的遷移，理由正當?shù)?，應準予落戶。農(nóng)村人口之間的通婚，對有女無兒的戶，應準許男到女家落戶”，至此城鄉(xiāng)二元基本社會結構基本成形。在勞動就業(yè)制度方面，根據(jù)國家統(tǒng)計公布的數(shù)字，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)率最高是在1952年為13.2%。當時我國城鎮(zhèn)登記的失業(yè)人口(過去稱待業(yè)人口)為376.6萬人。由于農(nóng)村人口盲目向城市流動，會進一步增加城市的就業(yè)壓力，1957年7月25日政務院第146次政務會議通過的《政務院關于勞動就業(yè)問題的決定》，指出必須大力說服農(nóng)民，以克服農(nóng)民盲目地向城市流動的情緒。《關于各單位從農(nóng)村中招用臨時工的暫行規(guī)定》，明確規(guī)定城市各單位一律不得私自從農(nóng)村中招工和私自錄用盲目流入城市的農(nóng)民。招用臨時工必須盡量在當?shù)爻鞘兄姓杏?，不足的時候才可以從農(nóng)村中招用。另外，在農(nóng)村建立起制度，三項制度相互配合導致我國獨特的城鄉(xiāng)二元社會格局。3．我國的二元經(jīng)濟結構決定城鄉(xiāng)二元社會保障體系。我國的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟是當時政策選擇的必然結果，實行城鄉(xiāng)分化也是一種“無奈”的選擇。建國后，由于西方國家對我國進行政治上孤立，經(jīng)濟上封鎖，中央政府選擇了前蘇聯(lián)模式，建立計劃經(jīng)濟體制，要求城市和農(nóng)村作為社會經(jīng)濟的兩大門類的相對穩(wěn)定，這是城鄉(xiāng)壁壘的經(jīng)濟根源。由于實行以重工業(yè)優(yōu)先的計劃經(jīng)濟，社會結構使二元沒有在工業(yè)化進程中實現(xiàn)由二元經(jīng)濟向一元化現(xiàn)代經(jīng)濟的轉變，反而促使城鄉(xiāng)壁壘固化起來。從工業(yè)化國家社會保障的發(fā)展歷程來看，一般社會保障都先對城市企業(yè)雇傭勞動者實行，而后是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的規(guī)?；院螅庞修r(nóng)民的社會保障制度，并逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。例如日本在明治維新時是一個相當落后的農(nóng)業(yè)國家，到1920年，農(nóng)民占55.5%，1965年降到24.6%，1975年降低到13.9%。1811年英國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比例為35%，1901年已下降到8.9%，1975年進一步下降至4.2%［1］。因此，先進工業(yè)化國家城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的實施都間隔了較長的一段時期(見表1)［2］。在建國初期，二元社會保障制度使國家以較低的成本，通過集體保障、土地保障以及“五保供養(yǎng)制度”、“農(nóng)村合作醫(yī)療制度”、“農(nóng)村救濟制度”等，為農(nóng)民提供了最基本的生活保障，避免了我國農(nóng)民盲目流入城市而影響社會穩(wěn)定的問題;同時，農(nóng)業(yè)又源源不斷為工業(yè)發(fā)展提供資金和原料，從而促進了工業(yè)的快速發(fā)展。所以，城鄉(xiāng)二元的社會保障制度在一定的歷史時期促進了我國工業(yè)的快速發(fā)展。但是，當前二元社會保障制度已不能適應經(jīng)濟、社會協(xié)調發(fā)展的新要求。首先，二元社會保障制度不符合我國憲法的規(guī)定，不符合公平的原則，也不符合人權的要求。其次，二元社會保障制度不利于進一步推進我國的工業(yè)化與城市化。由于進城農(nóng)民不能為相應的城鎮(zhèn)社會保障體系所吸收，長期處于流動狀態(tài)，由此會帶來一系列社會問題，對社會穩(wěn)定構成威脅。再次，二元社會保障制度進一步擴大了城鄉(xiāng)之間業(yè)已存在的差距。由于在戶口、就業(yè)、福利等方面的城鄉(xiāng)差別對待的制度性安排，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品之間存在嚴重的剪刀差，加之農(nóng)民有各種稅費負擔，我國城鄉(xiāng)勞動者的收入差別一直就存在，二元社會保障的長期存在又加大了兩者之間的差距(見表2)。最后，二元的社會保障制度限制和阻礙了勞動力要素的流動，不利于全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場的形成，大量剩余勞動力滯留農(nóng)村，造成勞動力資源的極大浪費。因此，二元社會保障制度已不能適應我國社會結構變遷的要求，必須進行改革。

二、社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實現(xiàn)條件

1．建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度的法律依據(jù)。從我國加入的國際條約來看，1948年《世界人權宣言》雖不具有法律約束力，但是宣言中的公民權利和政治權利成為世界各國關于基本人權的參照，《世界人權宣言》中肯定了社會保障權是一項基本人權。第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議，2001年2月28日決定批準我國政府于1997年10月27日簽署的《經(jīng)濟、社會及文化權利國際公約》，《經(jīng)濟、社會、文化權利國家公約》第9條規(guī)定“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險”，第11條規(guī)定“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當?shù)纳钏疁?，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”，第12條規(guī)定:”本公約締約各國承認人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康的標準”。我國加入條約就意味著要受條約的約束。而公約中的有權享受社會保障的人既包括城市公民，又包括農(nóng)村公民，都有權享受社會保障。2004年3月，憲法修正案將第14條增加一款，作為第4款，規(guī)定“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度”。這是我國建立健全農(nóng)村社會保障法律制度的憲法依據(jù)，也是建立健全社會保障法律制度的最高依據(jù)。這也要求要求政府應當履行上述憲法條款設定的國家義務，及時建立健全農(nóng)村社會保障法律制度?，F(xiàn)行憲法第45條進一步規(guī)定“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發(fā)展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優(yōu)待軍人家屬。國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育”，我國《老年人權益保障法》、《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》等也對社會保障作了原則規(guī)定。可見，構建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會保障法律制度具有憲法和國際法依據(jù)。2．建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障法律制度的經(jīng)濟基礎。改革開放以來，國民經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長，2009年國內生產(chǎn)總值現(xiàn)價總量為340507億元，按不變價格計算的增長速度為9.1%［5］。我國財政收入由1998年的9853億元增加到2009年的68476.88億元，增長了6.95倍，其中中央財政收入由1998年的5483億元增加到2009年的35896.14億元，增長了6.55倍;地方財政收入由1998年的8291億元增加到2009年的61202.04億元，增長了7.38倍［6］。與農(nóng)民收入增長相比，我國財政收入增長更快。農(nóng)民收入也有較大增長2009年全年農(nóng)村居民人均純收入5153元，剔除價格因素，比上年實際增長8.5%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17175元，實際增長9.8%［7］。目前，我國政府正在進行政府職能的轉變，財政支出將由重視對經(jīng)濟領域的支出轉到對社會公共服務的支出。公共財政制度的建立不只是支出結構量的變化，更重要的是公共財政更多地關注社會公平問題，這些都為建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的社會保障制度提供了堅實的經(jīng)濟支持。3．建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會保障制度的現(xiàn)實基礎。經(jīng)過多年的改革和發(fā)展，我國社會保障制度，如養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險制度在城市已經(jīng)普遍建立。雖然我國的城鄉(xiāng)間存在著較大差距，城鄉(xiāng)社會保障法律制度運行的條件，管理上存在著差異，但是城鎮(zhèn)和農(nóng)村在法律制度的基本原則、性質、具體內容、運行機制上均應當是一致的。在社會保障制度改革的過程中積累的實踐經(jīng)驗，對進一步發(fā)展城鄉(xiāng)社會保障制度具有重要價值。建國以來，我國在農(nóng)村曾經(jīng)建立的社會保障方面的制度，包括社會救濟制度、“五保戶”養(yǎng)老制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度都曾發(fā)揮積極的作用。目前，農(nóng)村社會保障已經(jīng)取得一定的成績，農(nóng)村社會保障制度本身也具有一定的現(xiàn)實基礎。尤其是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度都已經(jīng)實現(xiàn)了廣覆蓋，為經(jīng)濟上處于不利地位的農(nóng)民的基本生活提供了一定程度的保障。在一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)過摸索、試驗和創(chuàng)新，已經(jīng)建立了一些行之有效的社區(qū)保障制度，這些有益的實踐為其他地方農(nóng)村社會保障制度的建立和推行起到了良好的示范作用。到2009年底，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險人數(shù)為8691萬人，比2008年末增加了3096萬人;全年共有1556萬農(nóng)民領取了養(yǎng)老金，比2008年增加1044萬人;全年共支付養(yǎng)老金76億元，比2008年增加33.8%［8］。截至2009年底，全國已有2291.7萬戶、4760.0萬人得到了農(nóng)村低保，比2008年同期增加454.5萬人，增長了10.6%。全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金363.0億元，比2008年增長58.7%，其中中央補助資金255.1億元，占全國支出資金的70.4%。2009年全國農(nóng)村低保平均標準100.84元/人、月，比2008年同期提高了18.54元，增長了22.5%。全國農(nóng)村低保月人均保障水平68元，比上年提高34.9%［9］。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的路徑選擇

關于是否建立覆蓋城鄉(xiāng)的統(tǒng)一的社會保障法律制度，理論界主要有三種不同的看法。一種觀點是城鄉(xiāng)社會保障一體化必要并且可行。比如胡榮(1995)認為應當徹底打破城鄉(xiāng)界限，取消身份差別，將全社會成員包括到社會保險的安全網(wǎng)內，通過社會保障的一體化，接納社會轉型過程中產(chǎn)生的新的結構因素，并且有利于維護社會的安定［10］第二種觀點認為現(xiàn)階段還不具有一體化的條件，比如鄭功成(2002)認為可以將一元化的制度安排作為社會保障制度的發(fā)展目標，卻不宜作為確定現(xiàn)實社會保障政策的出發(fā)點［11］。大多數(shù)學者持第三種觀點，他們認為城鄉(xiāng)一體化中社會保障制度應統(tǒng)一但標準有別。如景天魁(2004)認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，不是城鄉(xiāng)統(tǒng)一、劃一，而是整體的保障體系，不同的保障水平，靈活的保障方式，多樣化的保障模式［12］;李和森(2004)認為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是社會保障的必然要求［13］。郭影帆、高平、郭熙(2009)認為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)不等于城鄉(xiāng)同一，并不是要在現(xiàn)階段強求城鄉(xiāng)完全相同，即不是要馬上完全消除不平等，而是在一定程度內承認差距和不平等的基礎上，實現(xiàn)“適度公平”，逐步縮小城鄉(xiāng)差距［14］。比較以上三種觀點，第三種觀點更可取，也更適合我國國情。雖然我國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展，但我國仍處于社會主義的初級階段，東西部差距較大，還有一部分人口處于貧困線以下。因此，我國的城鄉(xiāng)社會保障體系建設不可能在短期內迅速實現(xiàn)完全一體化。也就是說現(xiàn)階段不應要求城鄉(xiāng)完全相同，而是應該在一定程度內承認差距和不平等的基礎上，逐步實現(xiàn)一體化。1．社會保障權利的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。社會保障權是公民的一項基本權利，應以法律的形式確定公民的社會保障權利，避免以政策的形式出現(xiàn)，應通過立法規(guī)范農(nóng)村社會保障執(zhí)行者的職責和參保者的權利和義務。國家應采取相應的措施，保證公民實現(xiàn)社會保障權利。2．社會保障理念的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。公平在社會保障中應是首位的，每個公民都應平等地享有社會保障權。我國憲法平等地賦予了我國每一個公民社會保障權，即公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家或社會獲得物質幫助的權利。作為效力最高的憲法所賦予的權利應當?shù)玫狡降鹊淖鹬兀總€公民都應當平等的享有社會保障權，這是法律面前人人平等原則的體現(xiàn)。作為下位法的社會保障法，也應平等地保障公民的社會保障權。另外，我國城鄉(xiāng)之間收入差距逐漸拉大的現(xiàn)狀必須用公平原則來約束和彌補。當前城鄉(xiāng)收入差距懸殊，二元社會保障的長期存在又加大了兩者之間的差距。懸殊的城鄉(xiāng)收入差距，對社會穩(wěn)定構成威脅，對建設和諧社會產(chǎn)生消極影響。因此，公平原則的確立為逐漸縮小城鄉(xiāng)差距提供理念上的支持。3．社會保障立法體系的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。社會保障立法應以基本法為統(tǒng)帥，以社會保險、社會救助、社會福利和優(yōu)撫安置為單行法，每個項目下再附加第三層次的法，共同構成社會保障法的完整體系。鑒于目前情況，我國的城鄉(xiāng)社會保障體系建設不可能在短期內迅速實現(xiàn)完全一體化，也很難制定出一部在全社會保障領域起統(tǒng)率作用的基本法，即社會保障基本法。有的學者主張“應根據(jù)憲法以及社會主義經(jīng)濟和社會發(fā)展的長遠方針和目標綱要，按照社會保障領域社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等大項目的需要，分別制定出幾個平行的、內容相互聯(lián)系協(xié)調的法律來，這幾項法律都不同于部門基本法，但都能起到在各自調整的對象領域內的基本法的作用。可視之為第二層次的基本法。其中社會保險領域情況更為復雜，需要制定出分別適用于城鎮(zhèn)和農(nóng)村的、兩部平行的、同為第二層次的基本法來。在這些所謂第二層次基本法的下面，再分別制定出下屬一個層次或兩個層次的許多個法律、法規(guī)來”［15］。盡管我國已經(jīng)制定的《社會保險法》對社會保險領域具體操作具有理論上的指導意義，但是制定社會保障基本法還是十分必要的，通過該法對社會保障法立法宗旨、基本原則、基本內容，以及社會保障資金的籌集和管理等方面的問題做出原則性的規(guī)定，才能為城鄉(xiāng)社會保障的統(tǒng)籌提供法律依據(jù)。當然現(xiàn)階段不應要求城鄉(xiāng)完全相同，而是應該在一定程度內承認差距和不平等的基礎上，逐步實現(xiàn)一體化，但在某些領域則可先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。比如社會最低生活保障、災害救助等社會保障項目，建立普遍適用于城鄉(xiāng)的法律制度，不僅符合公平原則的要求，也是避免城鄉(xiāng)差別過大和貧富差距懸殊的制度性工具。據(jù)此，可以建立統(tǒng)一適用于城鄉(xiāng)居民的《社會最低生活保障法》、《災害救助法》等。4．接軌國際社會保障立法。第二次世界大戰(zhàn)后，包括保護人權逐漸國際化。在社會保障方面，聯(lián)合國制定的許多國際公約都涉及到社會保障的內容，如《世界人權宣言》、《國際人權公約》、《消除一切形式種族歧視國際公約》、《消除對婦女一切形式歧視公約》等。立法是保障國際人權條約的規(guī)定在國內得到執(zhí)行的關鍵，可以從以下三個路徑推動社會保障條約在國內的執(zhí)行:一是補充完善我國條約法、立法法等法律規(guī)定，明確國際條約在國內法上的地位、效力、適用等問題，社會保障條約的適用即有了依據(jù)和指導;二是按照國際人權條約確定的價值、精神、理念和原則，不斷建立完善國內社會保障法律體系，使中國依國際人權法承擔的各項義務通過國內立法體現(xiàn)出來。三是在制定社會保障法時，要根據(jù)我國的國情，借鑒國外先進的技術和經(jīng)驗。在吸取成功經(jīng)驗的同時，也要關注國外社會保障制度存在的弊端，并分析這些弊端產(chǎn)生的深層次原因。但是，城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的建立不是一蹴而就的事情，必須立足當前、著眼長遠，充分考慮城鄉(xiāng)之間的客觀差別，有計劃、有步驟地逐步推進。在具備豐富社會保障實踐經(jīng)驗的基礎上，只有適時制定社會保障基本法，充實并完善社會保障體系，才能為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障提供法律和制度支持。