導語：學校突發(fā)事件應(yīng)急法律的建設(shè)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：謝慧工作單位：黑河學院教務(wù)處

高校突發(fā)事件是指由自然的、人為的或社會政治的原因引發(fā)的，在高校內(nèi)部突然發(fā)生的，大學生起主導作用的，不以高校管理者的意志為轉(zhuǎn)移的，對學校的教學、工作、生活秩序造成一定影響、沖擊或危害的事件［1］。高校突發(fā)事件依性質(zhì)劃分，可分為政治類突發(fā)事件、自然災害類突發(fā)事件、公共衛(wèi)生類突發(fā)事件、治安安全類突發(fā)事件和學校管理類突發(fā)事件。當前，社會轉(zhuǎn)型和高校改革帶來的各種不確定因素使得高校突發(fā)事件時有發(fā)生，例如“非典”、“馬加爵事件”、甲型H1N1流感、北大登山隊事件、食物中毒、“劉海洋”硫酸潑熊、學術(shù)剽竊、宿舍火災等，諸如此類的突發(fā)事件，直接影響了學校的正常秩序，損壞學校的形象和聲譽，給廣大師生的生命財產(chǎn)安全帶來了巨大威脅，并對學校、社會的穩(wěn)定和發(fā)展造成了一定的危害。因此，在依法治國和依法治校的前提下，全面落實“以人為本”的科學發(fā)展觀，建立高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制，有利于提高學校突發(fā)事件的防御能力，從而構(gòu)建和諧校園，實現(xiàn)高校的健康和可持續(xù)發(fā)展。

一、高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制的內(nèi)涵與特征

(一)相關(guān)概念界定

1．法律機制所謂機制，是指規(guī)范人類偏好及選擇行為的各種制度的有序運行，是人們所應(yīng)遵循的各種行為方式的有機整體［2］。法律機制是法的內(nèi)在功能的外部實現(xiàn)，以其具有規(guī)范性、強制性、公正性、秩序性等特征對人的行為及社會關(guān)系和社會生活產(chǎn)生相應(yīng)的影響［3］。2．突發(fā)事件應(yīng)急法律機制中國人民大學的韓大元教授和莫于川教授主編的《應(yīng)急法制論———突發(fā)事件應(yīng)對機制的法律問題研究》一書指出:“突發(fā)事件應(yīng)急法律機制是指一個國家或地區(qū)針對突發(fā)事件及其引起的緊急情況制定或認可的處理國家權(quán)力之間、國家權(quán)力與公民權(quán)力之間、公民權(quán)力之間的各種社會關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱。”它是一個國家法律體系的基本組成部分，是在非常規(guī)狀態(tài)下實行法治的基礎(chǔ)。

(二)現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)急法律制度

為了預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護人民生命財產(chǎn)安全，維護國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序。2007年8月30日，第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于2007年11月1日起施行。這部法律的出臺標志著我國應(yīng)急管理工作走上了法制化、規(guī)范化的軌道，從法律層面明確了我國統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地為主的應(yīng)急管理體制，以制度的形式建立了預防與應(yīng)急準備、監(jiān)測與預警、應(yīng)急處置與救援等方面的機制，促進了黨委領(lǐng)導下的行政領(lǐng)導責任制的進一步落實。同時也規(guī)定了社會、公民參與突發(fā)事件應(yīng)對活動的責任、權(quán)利和義務(wù)，形成了政府主導、社會支持、公眾參與的應(yīng)急管理工作基本格局?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》本著重在預防、防患未然的原則，把預防和減少突發(fā)事件發(fā)生，及時消除突發(fā)事件風險隱患作為立法的重要目的和出發(fā)點。同時規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生后其負責處置的人民政府及其相關(guān)主管部門，應(yīng)當針對突發(fā)事件發(fā)生情況，按照有關(guān)法規(guī)、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，及時、快捷地作出相應(yīng)的反應(yīng)，采取相應(yīng)應(yīng)急處置措施，抑制突發(fā)事件的蔓延，積極消解突發(fā)事件的強度，快速消除突發(fā)事件的影響，及時處理善后工作，恢復安全穩(wěn)定。

(三)高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制的內(nèi)涵與特征

1．高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制的內(nèi)涵基于高校教育組織的特點與高校突發(fā)事件的特性，高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制可定義為:法律的規(guī)范機理、運行模式與具體實效在高校教學、科研和管理中的具體表現(xiàn)，通過法律的具體運作和功能實現(xiàn)，預防和減少突發(fā)事件、及時消除風險隱患、快速消除影響、保障廣大師生權(quán)益，維護高校的安全穩(wěn)定。2．高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制的特征(1)高校領(lǐng)域是法律機制作用的基本立足點。高校突發(fā)事件具有主體的特殊性、內(nèi)外的互動性、參與的群體性、后果的危害性及影響的持久性等特點。因此，法律機制的實現(xiàn)要充分考慮高等教育的規(guī)律和特點，要考慮高校中學生、教師等群體的特點，要考慮法律實施的對象差異性和靈活變通性。(2)維護師生的根本利益是法律機制作用的首要目標?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預案》強調(diào)，要把保障公眾健康和生命財產(chǎn)安全作為首要任務(wù)。因此，高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制的設(shè)置、運作和檢驗必須堅持正確的利益導向，以人為本，要把維護師生的根本利益作為檢驗突發(fā)事件防范和處置成效的最高標準。(3)法律運作是法律機制實現(xiàn)的基本形態(tài)。法律只有實現(xiàn)，才能起到建立和維護社會秩序的作用。法的意義既在于它的象征性，更在于它的實踐性。因此，高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制的構(gòu)建不僅要完善現(xiàn)有各項關(guān)于高校突發(fā)事件的法律制度，而且要通過更新理念、完善立法、建立健全法制化管理等三個方面建立和完善高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制。其中理念是先導，立法完善是依據(jù)，法制化管理是關(guān)鍵，力圖為高等學校建立和完善突發(fā)事件應(yīng)急法律機制提出詳細對策。

二、高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制建設(shè)存在的主要問題

我國高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制建設(shè)還處于起步階段，高校突發(fā)事件應(yīng)對的法律、法規(guī)與規(guī)章主要散見于教育部門、衛(wèi)生部門、公安部門等行政部門出臺的一些行政法規(guī)規(guī)章中，主要包括《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》、《國家突發(fā)公共事件應(yīng)急預案》、《刑法》、《民法通則》、《高等學校校園秩序管理若干規(guī)定》、《治安管理處罰法》、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《教育系統(tǒng)突發(fā)公共事件應(yīng)急處置預案》、《學校食堂與學生集體用餐衛(wèi)生管理規(guī)定》、《高等學校內(nèi)部保衛(wèi)工作條例》、《學生傷害事故處理辦法》等。高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制建設(shè)目前存在的問題主要可以歸納為以下四個方面:

(一)注重事后處置，忽視事先預防

《刑法》、《高等學校校園秩序管理若干規(guī)定》、《治安管理處罰法》等法律法規(guī)主要對高校大學生的犯罪行為與違反治安管理行為作出界定、處罰，《學生傷害事故處理辦法》僅僅解決學生傷害事故發(fā)生后如何處理等問題，這些法律法規(guī)都起不到前期預防管理的作用?！秶彝话l(fā)公共事件應(yīng)急預案》和《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》都規(guī)定了突發(fā)事件重在預防，但都是原則性規(guī)定，不具體，不能適應(yīng)高校突發(fā)事件的預防要求。

(二)校園安全法律缺位，部委規(guī)章難擔重任

現(xiàn)行法律法規(guī)中針對高校突發(fā)事件應(yīng)對的規(guī)定既不具體，又存在著一定的法律空白，尤其是在校園安全管理的全局問題，如安全管理的責任、管理機構(gòu)的設(shè)置和權(quán)力等方面，仍無明確規(guī)定。高校安全管理面對的往往是以侵害教師、學生的人身安全、財產(chǎn)安全的治安、民事與刑事違法事件或突發(fā)的危機和事故，安全管理機關(guān)必須由法律授權(quán)的組織實施行政管理，因為安全管理必然會限制作為公民的師生群體的基本的人身權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益，各種管理中適用的強制性措施也必須由法律加以授權(quán)，這是我國《立法法》中的法律絕對保留原則的適用和行政法治原則的必然要求。鑒于我國校園安全法的缺位，高校行政管理權(quán)的主體、職權(quán)、內(nèi)容與程序都必然欠缺合法要件。在法律缺位情況下，教育行政部門的規(guī)定顯然也于法無據(jù)，無論從立法層級、立法權(quán)限、適用范圍等方面都難堪此任。

(三)現(xiàn)行規(guī)定過于粗陋，部委法規(guī)間體系性與配套性不強

我國實行多層次的立法體系，不同的立法機關(guān)根據(jù)其不同的立法權(quán)限所制定的規(guī)范性文件，其調(diào)整的范圍和效力是有明顯區(qū)別的。高校突發(fā)事件應(yīng)對的事項千頭萬緒，面臨的問題也是多種多樣，而部委的政策法規(guī)多是一事一立，針對具體問題而制定，相互之間的協(xié)調(diào)性、統(tǒng)一性較差，沒有發(fā)揮出整體的效用。此外，部委規(guī)定都只是零星地散見一些高校突發(fā)事件應(yīng)對的內(nèi)容，沒有明確界定出高校突發(fā)事件應(yīng)對的職權(quán)主體、權(quán)限范圍與相應(yīng)責任等事項。(四)高校內(nèi)部安全管理規(guī)范混亂，規(guī)范重心偏失許多高校把安全管理納入高校自治權(quán)范圍之內(nèi)，內(nèi)部出臺相應(yīng)的安全防范的規(guī)定。但是在基本法律缺位的情況下，缺少上位法的授權(quán)，高校內(nèi)部安全規(guī)定存在著許多弊端。有人概括為實體性與程序性兩方面的問題。實體性問題主要體現(xiàn)為越俎代庖、罰款成風;濫施懲罰、名目繁多;義務(wù)本位、法律虛置、不合時宜等方面。程序性問題表現(xiàn)為民主性、公示性與救濟性缺失等方面［4］。

三、高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制之構(gòu)建

無論高校建立起何種模式的突發(fā)事件處理機制，都應(yīng)在法律法規(guī)所允許的范圍內(nèi)，并且運用該機制處理突發(fā)事件，達到相當?shù)膰乐爻潭榷紝⑦M入法律法規(guī)所管轄的視野內(nèi)［5］。因此，高校突發(fā)事件應(yīng)急法律機制的構(gòu)建，要堅持立法、執(zhí)法、監(jiān)督與救濟各個法治運行環(huán)節(jié)的統(tǒng)一結(jié)合，才能真正發(fā)揮法律機制的功效。

(一)更新觀念，樹立法律意識

由于突發(fā)事件在客觀上難以避免，高校必須提高全體師生員工的憂患意識，牢固樹立預防為主的觀念，時刻做好預防突發(fā)事件的心理和物質(zhì)準備;牢固樹立多管齊下、綜合預防的觀念，高校師生要積極參加安全隱患的排查工作，查到隱患積極整改，設(shè)法消除各類突發(fā)事件發(fā)生的可能性，保護師生安全，切實維護師生的根本利益;學校要加強對全體師生預防和應(yīng)對突發(fā)事件教育、法制教育、安全教育、磨難教育和心理素質(zhì)教育;定期組織師生參加突發(fā)事件模擬實戰(zhàn)演練，掌握避險、逃生、自救方法的主要途徑;強化管理者的法律意識，使他們自覺地用法律法規(guī)來規(guī)范自己的言行，在管理工作中公正地對待每一位學生。

(二)呼吁立法，實現(xiàn)有法可依

立法是法律機制啟動的前提，只有法律規(guī)范的合理設(shè)置，管理活動才于法有據(jù)、依法而行。鑒于校園安全立法體系尚未建立，安全管理亟待規(guī)范的現(xiàn)狀，為了預防和減少突發(fā)事件發(fā)生，進一步完善教育法律法規(guī)體系，最大限度地保障師生生命財產(chǎn)安全，出臺《校園安全法》已迫在眉睫。早在1999年“兩會”期間，354位人大代表提交議案11份，呼吁盡快制定《校園安全法》。此后的九屆人大三次會議、四次會議近700位代表提交制定《校園安全法》的議案，共同呼吁要切實保護各級各類學校學生的人身安全。為了防止學校事故的發(fā)生，教育部于2002年出臺《學生校園意外傷害事故處理辦法》。2010年5月，中共中央政治局常委、中央政法委書記主持召開的“全國綜治維穩(wěn)工作電視電話會議”，將校園安全由社會問題上升至政治問題的層面。因此，各級各類學校應(yīng)當聯(lián)合起來向立法部門建議，以憲法為指導，以《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》等相關(guān)法律為基礎(chǔ)，制定出臺《校園安全法》，可以使高校突發(fā)事件的預防、處置和補救做到有法可依，實現(xiàn)高校突發(fā)事件應(yīng)急管理的法制化。

(三)依法治校，建立健全法制化管理

法律機制的生命力在于它在社會生活中的具體實施，執(zhí)法是法律機制由靜態(tài)的立法向現(xiàn)實的動態(tài)轉(zhuǎn)化，也是檢驗立法成效的試金石。高校突發(fā)事件的應(yīng)對必須依法進行管理，針對執(zhí)法主體、應(yīng)急處置、事后恢復以及監(jiān)督與救濟等各方面從法律上加以設(shè)定，這也是依法治校的基本要求。1．明確責任，建立執(zhí)法機構(gòu)根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高校享有一定的自治權(quán)，突發(fā)事件應(yīng)急管理權(quán)也是高校自治權(quán)的基本內(nèi)容。鑒于高校突發(fā)事件應(yīng)對法規(guī)匱乏的現(xiàn)狀，建議成立以高校黨委為領(lǐng)導的校長負責制，以校長為組長或決策人，建立高校突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)導小組或指揮決策機構(gòu)，實施高校突發(fā)事件應(yīng)急的全局管理和重大決策。同時，在以校長為領(lǐng)導的決策機構(gòu)之下，成立高校突發(fā)事件應(yīng)急管理部門，向校黨委和校長負責，依法統(tǒng)籌處理突發(fā)事件涉及的各項工作。高校突發(fā)事件應(yīng)急管理部門按照管理事項的不同，具體又可劃分為網(wǎng)絡(luò)信息中心、應(yīng)急處置小組、治安保衛(wèi)部門、監(jiān)督檢查部門以及物資保障部門。高校突發(fā)事件應(yīng)急管理是一項群防群治的綜合治理性工作，需要高校其他部門和院系的配合，高校各級黨政機關(guān)、教學單位、院系機構(gòu)內(nèi)部也要成立相應(yīng)的突發(fā)事件應(yīng)急責任機制，把突發(fā)事件應(yīng)急責任下放至各機構(gòu)的負責人和機構(gòu)成員。2．以人為本，完善處置機制針對我國高校突發(fā)事件應(yīng)對的實際情況，建議高校樹立“以人為本”的理念，積極參照美國、英國、日本等國家和我國港澳臺地區(qū)高校預防和處置突發(fā)事件的成功經(jīng)驗，循序漸進地不斷完善高校突發(fā)事件應(yīng)急處置機制。首先，遵守“生命第一”的原則，最大限度地保護廣大師生的生命健康權(quán)。我國《民法通則》第九十八條規(guī)定:“公民享有生命健康權(quán)?！边@里的生命健康權(quán)，實際上是生命權(quán)、健康權(quán)與身體權(quán)的總稱。高校突發(fā)事件應(yīng)對應(yīng)以師生的生命健康權(quán)為根本，哪怕付出巨大的代價也在所不惜。其次，遵守“合法、守法”的原則，以安全、適度的措施保障師生的合法權(quán)益。在高校突發(fā)事件應(yīng)急處置中，只有法定的或法律授權(quán)的行政執(zhí)法主體依照法定的權(quán)限和法定的管理事項，遵循法定的執(zhí)法程序，突發(fā)事件應(yīng)對才能做到依法處置，避免侵害師生的合法權(quán)益。再次，遵守“綜合治理”的原則，實施群防群治。由于高校安全與社會穩(wěn)定具有緊密聯(lián)系的性質(zhì)，高校突發(fā)事件的應(yīng)對必然要求政府職能部門的介入，因此，高校要加強與綜治、公安、消防、衛(wèi)生、地方等部門的聯(lián)系與溝通，爭取地方政府更多的支持，逐步完善工作聯(lián)席會議制度，及時準確地掌握學校和周邊治安方面出現(xiàn)的問題，努力消除學校及周邊各種不安定因素，切實維護校園的正常秩序與穩(wěn)定。3．加大力度，建立監(jiān)督救濟機制高校作為公權(quán)力組織，具有授權(quán)組織的行政屬性，從本質(zhì)上來說，屬于行政權(quán)力范疇。高校突發(fā)事件應(yīng)急管理作為公權(quán)力的運作，稍有不當，必會侵害師生的合法權(quán)益。因此，高校突發(fā)事件應(yīng)急法制建設(shè)同樣離不開監(jiān)督與救濟機制。首先，高校要成立在高校黨委領(lǐng)導下的突發(fā)事件監(jiān)督部門，按照突發(fā)事件階段分為事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督，采取檢查、審查、調(diào)查、評估等手段體現(xiàn)法律監(jiān)督的預防、控制、矯治功能。其次，拓展突發(fā)事件法律救濟渠道，進一步理順突發(fā)事件法律救濟機制。在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)之上，進一步完善校內(nèi)申述制度，明確司法審查的事項，同時拓展其他方式的權(quán)利救濟模式，如教育仲裁、調(diào)解制度、教育行政部門復議制度等。再次，高校需要建立完善的突發(fā)事件問責制度。對在突發(fā)事件預防、應(yīng)對中失職的相關(guān)工作人員施行嚴格的問責制度，可以更好地促進其工作，以避免類似的事情再次發(fā)生。