導(dǎo)語：當(dāng)代農(nóng)業(yè)保險法律建設(shè)的思索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：喻曉玲唐書麟工作單位：江西財經(jīng)大學(xué)法律

農(nóng)業(yè)保險作為市場經(jīng)濟條件下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的三大支柱(農(nóng)業(yè)科技、金融、保險)之一,從世界范圍看,已經(jīng)有將近100年的發(fā)展歷史。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織1995年公布的資料顯示,目前全世界已有40多個國家建立了農(nóng)業(yè)保險制度。我國的農(nóng)業(yè)保險從新中國成立不久,就由中國人民保險公司在全國范圍內(nèi)辦理,1959年隨著國內(nèi)保險業(yè)務(wù)的停辦而停辦。1982年,剛剛恢復(fù)機構(gòu)和國內(nèi)保險業(yè)務(wù)僅兩年的中國人民保險公司就開始試辦農(nóng)業(yè)保險。據(jù)不完全統(tǒng)計,從1982年至1997年間,中國人民保險公司累計為價值7000億元的農(nóng)業(yè)財產(chǎn)提供了風(fēng)險保障,支付賠款47.7億元,及時地為農(nóng)林牧漁業(yè)生產(chǎn)中的災(zāi)害損失進行了經(jīng)濟補償。但是,值得注意的是,改革開放二十年來,正當(dāng)我國經(jīng)濟和其它保險迅猛發(fā)展的同時,而事關(guān)國計民生的農(nóng)業(yè)保險則由起步、發(fā)展、徘徊到急劇下降的態(tài)勢則令人憂慮不安。筆者認為,國家如果沒有新的辦法和政策,農(nóng)業(yè)保險將會逐步過渡到停辦。加快農(nóng)業(yè)保險法律建設(shè)勢在必行。

農(nóng)業(yè)保險的開展比一般的商業(yè)保險要晚。在遠古時期,雖然人類在經(jīng)營農(nóng)業(yè)過程中所采取的一些作法已包含有分散危險的原理,但真正意義上的農(nóng)業(yè)保險,始于18世紀初。本世紀以來西方市場經(jīng)濟國家,一些私人商業(yè)性保險公司針對農(nóng)業(yè)對保險的需求,開始試辦農(nóng)業(yè)保險,但都失敗了。市場經(jīng)濟是法律經(jīng)濟,農(nóng)業(yè)保險作為國家的社會保障制度或宏觀產(chǎn)業(yè)政策的一部分,要正常開展,也必須納入法制的軌道。從世界各國特別是一些發(fā)達國家的實踐來看,農(nóng)業(yè)保險起初只是商業(yè)性保險在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里的嘗試,隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和各國政府對農(nóng)業(yè)保險認識的深化,通過立法,農(nóng)業(yè)保險逐漸步入制度化階段。例如,自本世紀30年代以后,美國、加拿大、法國、日本、西班牙以及一些發(fā)展中國家政府不得不從保護農(nóng)民利益、保障農(nóng)業(yè)發(fā)展的角度,以不同程度的政府行為方式,來支持和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險,從而使這項看似為一般財產(chǎn)保險的保險事業(yè),由于其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)特性而取得了政府特別支持的發(fā)展政策,也使農(nóng)業(yè)保險的立法不同于一般的商業(yè)保險,而成為一項特別的法律制度。我國是正在轉(zhuǎn)入市場經(jīng)濟的發(fā)展中的農(nóng)業(yè)大國。同時,我國也是自然災(zāi)害多發(fā)國家。據(jù)民政部報告:大自然平均每年使我國6億多畝農(nóng)作物和2億人口受災(zāi),直接經(jīng)濟損失在260億元左右,僅1998年的特大洪災(zāi)就造成直接經(jīng)濟損失1666億元,其中,農(nóng)業(yè)損失占了相當(dāng)比重。由此可見,我國廣大農(nóng)民靠天吃飯的局面并沒有從根本得到改變。為保護農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,提高農(nóng)民生活水平,鞏固農(nóng)村改革成果,地方政府和廣大農(nóng)民對發(fā)展農(nóng)業(yè)保險要求十分迫切。5中華人民共和國保險法6于1995年6月30日由第八屆全國人大常委會第十四次會議通過并公布,于1995年10月1日起施行。而在此之前,我國開展農(nóng)業(yè)保險所依據(jù)的規(guī)則,是1985年國務(wù)院頒布的5保險企業(yè)管理暫行條例6。該條例第五條規(guī)定:國家鼓勵保險企業(yè)發(fā)展農(nóng)村業(yè)務(wù),為農(nóng)民提供保險服務(wù)。保險企業(yè)應(yīng)支持農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上集股設(shè)立農(nóng)村互助保險合作化,其業(yè)務(wù)范圍和管理辦法另行制定。05保險法6頒布實施后,該條例廢止。但時至今日,農(nóng)業(yè)保險管理辦法并未制訂出來,而且5保險法6也依然沒有對農(nóng)業(yè)保險作出具體規(guī)范,只是在第一百四十九條規(guī)定:國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè),農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定0。此外,盡管17年來,中央重要文件及領(lǐng)導(dǎo)人的講話中,都再三提出政府要鼓勵0、提倡0、支持0農(nóng)業(yè)保險發(fā)展,而且5中華人民共和國農(nóng)業(yè)法6第三十一條也明確規(guī)定:國家鼓勵和扶持對農(nóng)業(yè)的保險事業(yè)的發(fā)展。0但是,隨著改革的深化和保險公司向商業(yè)性保險公司的轉(zhuǎn)軌,這些概念化的條文和口號已無法指導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險的運作和發(fā)展。事實證明,沒有專業(yè)的法律法規(guī),農(nóng)業(yè)保險將無可避免地步入困境。誠然,為挽救我國農(nóng)業(yè)保險長期徘徊不前甚至萎縮下滑的局面,多年來,無論是國家還是保險公司,對農(nóng)業(yè)保險的實踐與求索一直沒有間斷,早在1987年的中央5號文件指出:要發(fā)展農(nóng)村社會保障事業(yè),有條件的可試辦合作保險。1996年9月,國務(wù)院在深化農(nóng)村金融體制改革決定中又要求:在發(fā)展農(nóng)村合作保險的基礎(chǔ)上,創(chuàng)造條件成立國家和地方農(nóng)業(yè)保險公司,主要為農(nóng)村保險合作辦理分保和再保險業(yè)務(wù)。近一兩年來,黨中央、國務(wù)院一直十分關(guān)注農(nóng)業(yè)保險,并自1996年起,國家已對保險公司的農(nóng)險業(yè)務(wù)免征營業(yè)稅。根據(jù)黨中央、國務(wù)院要求,中國人民保險公司也一直在致力于探討我國農(nóng)業(yè)保險的新途徑。但是,由于農(nóng)險是一項涉及面廣、情況復(fù)雜、牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程,影響農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展有多種因素,如產(chǎn)業(yè)政策不順,經(jīng)營體制不順,自然災(zāi)害頻發(fā),保費低以及缺乏相應(yīng)的配套法規(guī)等等。從改革開放以來的我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的歷程來看,農(nóng)業(yè)保險難以發(fā)展歸納起來主要有以下幾方面因素:第一,政策性農(nóng)業(yè)保險被長期禁錮在商業(yè)性保險公司的體制中。由于依據(jù)5保險法6規(guī)定,保險公司的主體機制是商業(yè)性的。在市場經(jīng)濟條件下,作為商業(yè)保險的經(jīng)營目的當(dāng)然是追求最大的經(jīng)濟效益,而農(nóng)業(yè)保險服務(wù)農(nóng)業(yè)、保護農(nóng)業(yè)和保本經(jīng)營的政策目標(biāo)是與商業(yè)性保險公司的本能要求相悖的。因此,只虧無賺的農(nóng)業(yè)保險,作為商業(yè)性保險公司少經(jīng)營或不經(jīng)營也在情理之中。從總體上講,經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險不可能盈利,所以我國的農(nóng)業(yè)保險從整體上看也只能是政策性的,其經(jīng)營目的,經(jīng)營方式和管理規(guī)則均應(yīng)與商業(yè)保險不同。但由于目前我國尚無專門的農(nóng)業(yè)保險法律、法規(guī),對農(nóng)業(yè)保險的這種性質(zhì)沒有明確作出規(guī)定,漠視了農(nóng)業(yè)保險的特殊性。第二,農(nóng)業(yè)保險在商業(yè)性保險公司內(nèi)部因受其財政部管理商業(yè)性保險企業(yè)政策的制約,當(dāng)年結(jié)余作為利稅上繳,不能逐步積累農(nóng)業(yè)風(fēng)險基金。眾所周知,農(nóng)業(yè)5年一個周期,農(nóng)業(yè)保險應(yīng)當(dāng)以此為據(jù),在財務(wù)核算上實行跨年度綜合平衡,當(dāng)年結(jié)余不計利潤,留作風(fēng)險基金。滾存積累,以抵較大的災(zāi)害事故。此外,從保險條款費率的制定方面看,商業(yè)性財產(chǎn)保險多為無生命之物,可以實行全國統(tǒng)一條款費率,但農(nóng)業(yè)保險不但標(biāo)的種類繁多,情況復(fù)雜,而且受地理、氣象、種物等制約,顯現(xiàn)出多方面的差別,因此采取商業(yè)性公司制定條款、厘定費率及延用一般商業(yè)性承保和理賠標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)程辦法是行不通的。據(jù)我國農(nóng)業(yè)保險的主要承保人中國人民保險(集團)公司統(tǒng)計,從1982年試辦農(nóng)業(yè)保險到期1997年的15年間,全國農(nóng)業(yè)保險費累計收入44.6億元,支付賠款47.7億元,綜合賠付率為107%,再加上20%的業(yè)務(wù)費用,其虧損率為23%,累計虧損達9億多元。因此,保險界普遍認為農(nóng)業(yè)保險是大辦大賠,小辦小賠,不辦不賠。0第三,我國5保險法6規(guī)定,商業(yè)性保險公司不得借用政府行為開展業(yè)務(wù),而理論研究和國內(nèi)外實踐則一致表明,農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)帶有明顯的公益性,它是國家農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展政策的組成部分,農(nóng)業(yè)保險若無一定的政府行為予以政策維護、立法保障、資金支持、措施指導(dǎo)就無法開展業(yè)務(wù),并使這種執(zhí)行政府行為目標(biāo)的特殊保險得到持續(xù)、穩(wěn)定地發(fā)展。第四,經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的組織單一。迄今為止,我國已有近30家中外保險公司,但除中國人民保險公司仍在堅持經(jīng)營農(nóng)險外,其他商業(yè)保險公司皆是談虎色變0,根本不敢涉足這一禁區(qū),這主要是由于農(nóng)業(yè)保險作為商業(yè)性保險公司的一項輔助性經(jīng)營業(yè)務(wù),干與不干、干好干壞與政府保護農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的大目標(biāo)關(guān)系不夠緊密,盡管黨中央、國務(wù)院一再要求要大力發(fā)展農(nóng)業(yè)保險0,由于難以克服的虧損問題不得不使一些公司望而卻步。作為具有9億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國,農(nóng)業(yè)保險僅靠一兩家公司兼營,當(dāng)然難以支撐。

總之,由于我國農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)缺位,導(dǎo)致現(xiàn)實中法官0斷案無法可依,而行政部門或新聞媒界給農(nóng)業(yè)保險亂戴帽子或隨便干預(yù)農(nóng)業(yè)保險的情況也時有發(fā)生,從而造成了農(nóng)業(yè)保險展業(yè)難、收費難、理賠難,業(yè)務(wù)開展波動較大,舉步維艱。

農(nóng)業(yè)保險由于危險難于測定,損失難于評估,賠償處理麻煩,保險費收入往往入不敷出。因此,這種保險,在大多數(shù)國家中,有的直接由國家經(jīng)營,有的則由國家提供補貼,而很少有全部由保險商經(jīng)營的。目前,世界各國都很重視農(nóng)業(yè)保險,雖作法不盡相同,但有一點是共同的重視農(nóng)業(yè)保險立法。美國是一個工業(yè)高度發(fā)達的國家,但對農(nóng)業(yè)發(fā)展也很重視,其農(nóng)業(yè)保險因而也得以發(fā)展。美國于1938年通過了聯(lián)邦5農(nóng)作物保險法6,該法稱目的在于通過健全的農(nóng)作物保險體系,增強農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟穩(wěn)定性,,以提高國民福利水平0。為了解決開展農(nóng)業(yè)保險的必要性同其比較利益低的矛盾,該法規(guī)定了國家對農(nóng)業(yè)保險的支持;規(guī)定了政府對農(nóng)作物保險的資金投入和免稅規(guī)定;規(guī)定了以農(nóng)作物一切險為業(yè)務(wù)內(nèi)容;規(guī)定了由政府主辦,同時鼓勵商業(yè)性保險公司參與運作形式。為此,美國政府依法組建了美國聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司(FCIC)。依據(jù)此法,美國曾以全國為基礎(chǔ)普遍執(zhí)行農(nóng)作物保險業(yè)務(wù)。但由于計劃過于龐大,實施因難,因而于1947年加以修正,限制農(nóng)作物的承保對象,并由全國性改為區(qū)域,逐步推廣。該法在1980年再次修訂后,農(nóng)作物保險開始在50個州全面推行。美國政府為了解決農(nóng)業(yè)保險參與率低,虧損嚴重等問題,于1994年制訂了5克林頓農(nóng)作物保險改革法6,對農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營管理方式和相關(guān)政策進行了較大的改革:建立了農(nóng)作物巨災(zāi)保險制度,取消了災(zāi)害救濟項目,以提高保障程度;實行了區(qū)域保險計劃和非農(nóng)作物保險救災(zāi)計劃,以適應(yīng)各種客戶不同的需要。改革后的美國農(nóng)業(yè)保險,農(nóng)戶的參與率由過去的33%提高到1995年的85%,提高了效率和效能,形成了目前這種政府舉辦、政府和商業(yè)性保險公司混合經(jīng)營的模式。日本雖然也是一個工業(yè)很發(fā)達的國家,但它懂得應(yīng)該如何維持現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu),使農(nóng)業(yè)在國家經(jīng)濟平衡中占有特殊比重。因而,其農(nóng)業(yè)保險也得到相應(yīng)重視。日本5農(nóng)業(yè)保險法6(第68號法)于1938年獲得議會通過。1939年4月開始實施。日本的農(nóng)業(yè)保險分為三級管理即地方、專區(qū)和國家級。其保險費實行政府補貼制,由三級政府通過超額賠款的對方對經(jīng)營結(jié)果承擔(dān)責(zé)任,國家平均補貼保險費達三分之二。農(nóng)業(yè)保險制度已成為日本農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度不可缺少的組成部分。加拿大的農(nóng)業(yè)保險也是較為成功和有效的,其中一個重要原因正是經(jīng)營有法可依。加拿大的5聯(lián)邦農(nóng)作物保險法6于1959年頒布,而其調(diào)查和論證則經(jīng)歷了24年,可見政府對此的重視。進入本世紀50年代以來,特別是近幾十年來,巴西、牙買加、斯里蘭卡、毛里求斯等發(fā)展中國家也先后對農(nóng)業(yè)保險立法,從而為這些國家農(nóng)業(yè)保險的試驗和開展創(chuàng)造了條件。從世界范圍來看,農(nóng)業(yè)保險已進入了制度化階段。一般來說,發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)保險同其社會保障政策相聯(lián)系,而發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)保險則同其農(nóng)業(yè)發(fā)展政策相聯(lián)系,而這種性質(zhì)和制度的特征是由農(nóng)業(yè)保險法去確定的。

一個國家農(nóng)業(yè)的發(fā)展與農(nóng)業(yè)保險的開展有著密切的聯(lián)系,而農(nóng)業(yè)保險的開展又得益于其法律、法規(guī)的完善。目前,從我國的國情來看,一方面,需要加快農(nóng)業(yè)保險的法律建設(shè),加強對農(nóng)業(yè)的支持,以對付日益增長的人口對資源的挑戰(zhàn)和農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的挑戰(zhàn)。另一方面,我國幾十年來農(nóng)業(yè)保險的實踐和研究,已經(jīng)為制訂農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)創(chuàng)造了條件,而且,許多國家對農(nóng)業(yè)保險的立法經(jīng)驗也可供我國參考借鑒。筆者以為,我國農(nóng)業(yè)保險走出困境的對策主要有以下幾點:1、要通過農(nóng)業(yè)保險立法,明確農(nóng)業(yè)保險由政府支持的政策性。世界各國農(nóng)業(yè)保險的共性表明,凡是搞得好的無不得到政府的財力支持,如美國、日本、加拿大等都是如此。我國的農(nóng)業(yè)保險要想有所改進,應(yīng)將農(nóng)業(yè)險保費和其它險的保費分開核算,國家不但對農(nóng)業(yè)險免收營業(yè)稅,還應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呢斄χС趾驼叻龀?即在核算體制上理順。從我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際出發(fā),科學(xué)界定農(nóng)業(yè)保險的業(yè)務(wù)范圍、操作辦法、機構(gòu)建制、資金投入、保障水平和管理規(guī)則等與農(nóng)業(yè)保險法律制度建設(shè)相關(guān)的事宜。2、改革現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)保險在商業(yè)保險公司中經(jīng)辦的體制。依法設(shè)立專業(yè)化的國家農(nóng)業(yè)保險公司,使之在經(jīng)營體制上理順。其性質(zhì)是國家直接領(lǐng)導(dǎo)下,不以盈利為目的政策性保險機構(gòu),其基本職能是完成農(nóng)業(yè)保險政策的制定和執(zhí)行;實施農(nóng)災(zāi)的預(yù)防和救助;執(zhí)行災(zāi)后損失的評估和理賠;組織和實施農(nóng)險機構(gòu)的經(jīng)營和管理。如是,有利于國家統(tǒng)一管理,有利于積累保險資金,有利于提高農(nóng)險管理。3、有關(guān)主管部門應(yīng)抓緊農(nóng)業(yè)保險立法工作,從中國國情出發(fā),建立起農(nóng)業(yè)保險的法律法規(guī)體系。從實際出發(fā),逐步解決開展農(nóng)業(yè)保險的必要性同其比較利益低的矛盾;規(guī)范、調(diào)整農(nóng)業(yè)保險中國家、保險人和被保險人之間的關(guān)系;制訂中國農(nóng)業(yè)保險的運作規(guī)則。首先,可以先擬定農(nóng)業(yè)保險暫行條例,支持和規(guī)范農(nóng)業(yè)保險的開展,維持其正常的運行,避免農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的大的波動,此外,要通過宣傳農(nóng)業(yè)保險法律制度,把農(nóng)業(yè)保險與亂攤派嚴格區(qū)別開來。向農(nóng)民講清保險的道理,提高農(nóng)民的風(fēng)險意識和參加保險的自覺性,使其既認識到保險的好處,積極參加保險,又能遵紀守法,按保險的制度規(guī)定辦事,積極支持并辦好這件利國、利民的好事。