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本文作者：李桂林工作單位：華東政法大學

法律與發(fā)展是當代法學研究的重要領域，是通過法律變革尋求發(fā)展的實踐活動與智識活動的組成部分。梳理當代中國法律與發(fā)展的理論和實踐有助于我們更好地認識我國法律發(fā)展和社會發(fā)展的內涵及其相互關系。

一、“法律與發(fā)展”的涵義

法律與發(fā)展研究這一研究領域的產生根源于人類對發(fā)展的關注與追求，源于法學界和法律界對發(fā)展研究和發(fā)展實踐的參與。從某種角度來講，人類的歷史就是一部發(fā)展史。從古至今，人們無不渴望擺脫貧困、過上體面的生活。這一愿望及人們?yōu)橹冻龅呐嫵闪税l(fā)展的原動力。法學研究和法律實踐也不可能置身于這種努力之外?！胺膳c發(fā)展”成為學術研究主題的歷史并不遙遠，它源起于1960年代興起的法律與發(fā)展運動。第二次世界大戰(zhàn)結束之后，許多國家都面臨恢復和重建的任務，經濟發(fā)展成為世界各國共同關注的問題。以美國為首的西方發(fā)達國家和一些國際組織和機構開展了針對第三世界國家的發(fā)展援助任務，西方國家的法律被移植到受援國，受援國也試圖通過法律變革促進經濟增長，促進國家的現代化。[1]隨著法律與發(fā)展運動的逐步深入，美國學術界興起了一場智識性研究運動，為法律與發(fā)展運動提供理論論證或反思，對該運動的成敗得失進行總結。這就是法律與發(fā)展研究。它將法律與發(fā)展問題看成具有普遍意義的問題，探討法律與發(fā)展之間的關系，研究經濟社會發(fā)展的模式和法律發(fā)展的模式。第一次法律與發(fā)展運動在1970年代末走向衰落，但在該運動中興起的法律與發(fā)展研究卻具有獨立的價值，作為一種學術研究活動存留下來。在當代中國，隨著發(fā)展進程的推進和法學研究的漸趨繁榮，學術界對法律與發(fā)展研究給予了充分關注。當下中國的“法律與發(fā)展”包含了實踐與理論兩方面的意義。一方面，它是指當代中國的法律與發(fā)展實踐。自1970年代末期以來，我國在改革開放和現代化建設進程中開展了大規(guī)模的法律變革，以期為經濟增長和社會發(fā)展創(chuàng)造良好的法制條件，我們可以把這一努力納入到中國的法律與發(fā)展實踐范疇之中。另一方面，法律與發(fā)展也是指一場智識運動，它以當代中國的法律發(fā)展為研究對象，試圖建立當代中國的法律與發(fā)展理論。法律與發(fā)展無論作為實踐活動還是作為智識活動都具有強大生命力，只要人類不放棄對美好生活的向往與追求，發(fā)展將繼續(xù)成為人文社會科學研究的永恒主題。法律是影響發(fā)展進程的重要變量之一，如果我們不能為經濟、社會的發(fā)展創(chuàng)造基本的法制條件，發(fā)展目的就不可能實現。法律與發(fā)展從性質上講是法律和發(fā)展兩者的交叉領域，法學研究應該將它納入自己的研究范圍之中。法律與發(fā)展研究力圖在人類社會現有的法律資源中，“找到能夠促進經濟效率、改善平等和推動普遍發(fā)展的法律、監(jiān)管和執(zhí)行機制變化”。[2]以法律發(fā)展促進經濟社會發(fā)展是法律與發(fā)展的主旨，在這一意義上講，法律是實現發(fā)展目標的手段，法律發(fā)展的目的也是為了經濟增長、社會發(fā)展和人的全面發(fā)展。因此，法律與發(fā)展包含一種目的———手段的方法論?！胺墒且环N工具，通過它可以尋求在各個維度上推進發(fā)展。”[3]這意味著法律與發(fā)展具有強烈的目標取向，“為了理性地作出決定，政策制定者必須具體確定他們的目標；羅列出能夠實現目標的備選方案；并對每種方案的結果進行評估，而后從中選出能使凈利益最大化的行為”。[4]從發(fā)展目標出發(fā)，選取最有利于達成發(fā)展目標的法律發(fā)展路徑，設計并構建滿足發(fā)展要求的法律框架，為實現經濟、社會和文化等方面的發(fā)展目標創(chuàng)造條件，為人的全面發(fā)展創(chuàng)設條件。因此，法律發(fā)展是一項目的性事業(yè)，其方向與路徑取決于發(fā)展的理念和目標。各個時代的法律發(fā)展與該時代的發(fā)展觀緊密相關，甚至取決于發(fā)展觀。然而，法律與發(fā)展兩者之間不存在單向的線性關系。政治、經濟和社會的發(fā)展目標往往源自于政府或政治人物的意志，在一定程度上具有主觀性與任意性。當政府機構或公職人員借發(fā)展之名、用法律去實施某些錯誤的或偏私的政策以滿足某些利益集團的私利時，法律就淪為實現私利的工具，背離法治的精神。因此，現代法應該具有獨立的價值，承擔起限制公權、保障民權的使命，這要求法律在實體內容與程序設計方面符合社會公正與人權保障的要求。法律變遷不等于法律發(fā)展，只有具有社會進步意義的法律變遷才是法律發(fā)展。在現代，只有符合現代法精神的法律變遷，才歸屬于法律發(fā)展的范疇。對于法律發(fā)展應該具有獨立的評判標準，這些標準對政策制定者和立法者構成了約束。法律與發(fā)展研究應該的一項重要任務是要探索合乎時展要求、符合人類共同價值的發(fā)展觀，研究法律發(fā)展自身的規(guī)律性、探討法律發(fā)展的內在價值。只有認識到發(fā)展的主導性、認識到法律發(fā)展對經濟社會發(fā)展的促進作用，才能通過兩者之間的雙向互動，有效地實現人類的發(fā)展目標。

二、發(fā)展觀的演變與我國發(fā)展觀的選擇

發(fā)展觀是發(fā)展的指導思想，反映了人對發(fā)展本質的認識。同時，發(fā)展觀體現了人類對發(fā)展的要求，在法律與發(fā)展問題中處于核心地位，決定著各歷史時期法律發(fā)展的目標與路徑。迄今為止，人類的發(fā)展觀幾經變化，產生了幾種類型的發(fā)展觀。第一種被稱為“經濟增長觀”，形成于第二次世界戰(zhàn)以后，其主旨是將經濟增長看作發(fā)展的核心，其內在理據在于人類擺脫貧窮、過上富裕生活的渴望。聯合國“第一個發(fā)展十年”計劃（1960—1970）明確提出以單純經濟增長為目標，把發(fā)展看成是一種經濟現象，把發(fā)展歸結為物質財富的增長。發(fā)展的經驗證明，這種發(fā)展觀存在認識偏差。事實上，經濟增長不等于社會發(fā)展，如果不能解決政治、社會、文化等非經濟領域的發(fā)展問題，“有增長而無發(fā)展”的困局就會隨之而來?；谶@一認識，1970年代出現了第二種發(fā)展觀即“綜合發(fā)展觀”，這一發(fā)展觀認為：“發(fā)展不純粹是一個經濟現象。從最終意義上說，發(fā)展不僅僅包括人民生活的物質和經濟方面，還包括其他更廣泛的方面。因此，應該把發(fā)展看為包括整個經濟和社會體制的重組和重整在內的多維過程。”[5]經濟增長只有與政治民主、文化教育、社會轉型相結合，才能促進物質文明、精神文明和制度文明諸領域的同步發(fā)展，才能催生真正的發(fā)展。第三種發(fā)展觀是1980年代以后的“可持續(xù)發(fā)展觀”，其背景是1960年代和1970年代世界經濟高速發(fā)展帶來的環(huán)境污染和資源短缺，這促使人們進一步思考人與自然的關系、關注人類子孫后代的福利?？沙掷m(xù)發(fā)展的實質觸及發(fā)展的可持續(xù)性，反映的是人類既滿足當代的需要又不損及子孫后代滿足其需要的能力?？沙掷m(xù)發(fā)展的發(fā)展觀自產生以來在各個領域產生了廣泛影響，成為世界各國政要和廣大有識之士關注的熱點。進入1990年代以后，“人類發(fā)展”這一概念引起了廣泛關注，第四種發(fā)展觀即“以人為中心的發(fā)展觀”應運而生，“它著重于人類自身的發(fā)展，認為增長只是手段，而人類發(fā)展才是目的，一切以法律與發(fā)展視野下的中國法律發(fā)展人為中心。人類發(fā)展主要體現于人的各種能力的擴大。”[6]根據這一觀念，發(fā)展是人類自由的擴展，但經濟增長不是自由保障的充分條件。雖然一國的公民自由與經濟發(fā)展水平有某種程度上的關聯，但前者并不是后者的決定性因素，確認和保護公民政治權利與自由的法律制度、經濟社會的制度性安排對公民自由的實現具有重要影響。這一發(fā)展觀的首創(chuàng)者阿馬蒂亞•森認為：財富和收入固然是人們追求的目標，但這些畢竟屬于工具范疇，人類社會的最高價值標準是以人為本和人類自由的發(fā)展。自由意味著人們享有選擇生產和生活方式的機會，享有參與選擇的能力。[7]這是由憲法和法律規(guī)定的公民政治權利與自由界定的。當代中國經歷了三十多年的快速發(fā)展，取得了舉世公認的發(fā)展成就。然而，我國仍然處于發(fā)展的初級階段，而且在發(fā)展過程中面臨著十分緊迫的問題，人口數量大、資源短缺、生態(tài)環(huán)境惡化、環(huán)境污染嚴重、貧富分化和社會公平失衡等棘手問題已浮上臺面，使我國發(fā)展目標的實現增加了新的變數，確立發(fā)展觀時面臨更嚴峻的考驗。我們既要發(fā)展經濟使人們擺脫貧困，也要面臨擴大公民政治權利與自由范圍的歷史使命；既要開發(fā)自然資源、發(fā)展經濟，也要考慮人與自然關系的和諧，將發(fā)展建立在環(huán)境友好的基礎上；既要考慮代內公平，讓社會成員能分享發(fā)展帶來的收益，也要考慮代際公平，在不損害后展條件的前提下追求當代人的福利?；谶@些考慮，當下中國發(fā)展觀的取舍不能采取肯定其一而否定其余的簡單化作法，而應該在吸收四種發(fā)展觀各自合理因素的基礎上形成符合我國國情的發(fā)展觀。筆者認為，一種令人向往的發(fā)展觀應該體現以下幾條指導思想。第一，人的發(fā)展是發(fā)展的終極目的。從本質上講，“發(fā)展所指示的乃是一個在特定時空之下的人和社會共同朝向人的全面自由和完善的社會進步過程”。[8]人的自由范圍的拓展是發(fā)展的核心內容，人權的實現是發(fā)展的最終目的。無論是經濟增長還是政治、文化、教育的發(fā)展，都應該以每個人的發(fā)展為目的。第二，經濟增長仍然是發(fā)展的重點內容。我國當下仍然處于發(fā)展的初級階段，盡管我國國民生產總值在世界上已經位居前列，但人均水平仍然處于相當低的水平。因此，在今后相當長的時期內，經濟增長仍然處于發(fā)展的重心，占據極為重要的位置。第三，新發(fā)展觀必須體現可持續(xù)發(fā)展的要求，這要求在經濟增長方式上從以資源消耗為基礎的經濟增長轉變?yōu)橐灾贫葎?chuàng)新和技術創(chuàng)新為基礎的經濟增長，將發(fā)展建立在環(huán)境友好的基礎上。同時，可持續(xù)發(fā)展還應該致力于社會公平的實現，既要使增長成果為同代人所共享，同時也要充分照顧到后代人的福利，當代的發(fā)展不能破壞后代的發(fā)展所依賴的基本資源與環(huán)境條件。沒有公平，就沒有穩(wěn)定，就不可能有可持續(xù)的發(fā)展。從今天的眼光來看，“發(fā)展乃是以人為中心、由人實行的、朝向人的全面自由發(fā)展的，個人與社會雙向互動的變革與進步過程。發(fā)展涉及人和社會賴以生存和完善的各種共同的物質制度和精神要素，包括了人和社會共同生活于其中的各種自然環(huán)境的、經濟和、政治的、社會的和歷史文化的諸多方面。”[9]事實上，在過去三十多年里，我國發(fā)展觀已經發(fā)生了多次轉變，適時反映了國際上發(fā)展觀的變化，“以人為本的科學發(fā)展觀”的確立，體現了其他國家和國際組織在發(fā)展觀問題上的認識成果，既有吸收也有超越，對于我國法律與發(fā)展研究具有重要意義。

三、新發(fā)展觀指導下的當代中國法律發(fā)展

當代中國的法制建設始于1970年代末，社會主義市場經濟法律體系已經初步建成，但這不意味著我國法律發(fā)展已經大功告成。法律發(fā)展是一個永無止境的動態(tài)過程，社會發(fā)展永無止境，它引導著法律向前發(fā)展，也需要法律發(fā)展相輔佐。隨著發(fā)展觀和發(fā)展目標的變化，我國法律在立法目的、法律原則、制度和規(guī)范等層面將發(fā)生相應變化。

（一）人權保障與法律發(fā)展1980年代以來，發(fā)展觀經歷了從以物為中心到以人為中心的轉換。以人為中心實質上就是以人權為中心，人權成為發(fā)展的終極目的。在此情況下，法律與發(fā)展將人的尊嚴與價值置于最高地位，將為人類尊嚴與價值的實現創(chuàng)設必要法律條件當成法律發(fā)展的終極使命。這樣，一國公民權利保護的水平成為其法律發(fā)展水平的最重要評價尺度。而且，法律不應純粹是實現政治與社會目標的工具，它應該體現人類的價值共識、表達人權的價值追求。這對政策制定者構成了有力的約束。上述思想符合法治的要求。1959年國際法學家會議通過的《德里宣言》總結了法治的三條原則，其中第一條就規(guī)定：“立法機關的職能在于創(chuàng)設和維護使每個人保持‘人類尊嚴’的各種條件”。[10]立法機關應該創(chuàng)設恰當的制度和規(guī)范，擴大公民權利與自由的保護范圍，使國際人權法的有關規(guī)定能夠在我國法律體系中得到實現。事實上，從立法角度看，我國已經取得了很大成就：我國憲法確認了“國家尊重和保護人權”的原則，確定了公民基本權利，確立了公民在法律面前一律平等的原則，明確保護公民私有財產。然而，立法進展不等同于法律發(fā)展。在社會義法律體系初步建成的情況下，我國法律發(fā)展的關鍵是要將公民的法律權利轉化為現實權利，這需要在行政、司法、法律監(jiān)督等環(huán)節(jié)取得實質性的進步。全國人大常委會正在審議的《行政強制法》（草案）針對我國行政執(zhí)法機關在采取行政強制行為時存在的侵犯公民合法權益的現象，作出了相關規(guī)定：執(zhí)法主體必須是正式執(zhí)法人員；行政機關不得停水停電；不得查扣公民個人及其家屬的生活必需品。事實上，我國有些行政機關的行政強制行為長期存在嚴重侵權現象，公民人身權利和財產權利經常受到不正當行政強制行為的侵犯。又如，2001年11月開始實施并沿用至今的《城市房屋拆遷管理條例》被質疑與《憲法》、《物權法》、《房地產管理法》保護公民房屋及其他不動產權利的立法精神和規(guī)定相抵觸，城市發(fā)展與私有財產權保護之間的關系遭到扭曲，侵犯公民房產權的行為不時出現。只有將人權保護作為行政執(zhí)法和司法的宗旨，并采取有效措施約束行政執(zhí)法行為和司法審判，才能有望解決這些問題。

（二）可持續(xù)發(fā)展與法律發(fā)展可持續(xù)發(fā)展無疑將對法律發(fā)展產生重大影響?？沙掷m(xù)發(fā)展的實質是在經濟社會發(fā)展與自然環(huán)境保護之間找到一個恰當的平衡點，在當代人與后代人之間建立一種基于環(huán)境的代際公平。[11]新發(fā)展觀將引起我國立法指導思想和法律制度的重大變化，其中包括但不限于環(huán)境法的理念、原則與制度的變化。事實證明，經濟、社會和人的全面發(fā)展只有在一定的環(huán)境和資源條件下才能實現，環(huán)境和自然資源是發(fā)展的硬性約束條件?！耙粋€經濟體系長期生存能力的最后尺度最終必須是它是否能夠滿足人們的真正需要，而同時不破壞子孫后代滿足自己真正需要的能力和地球生物的自然多樣性。因此任何可持續(xù)的社會必須保證：（a）資源的利用率不超過資源的再生率；（b）資源的消費率不超過可更新的替代資源投入使用率；（c）污染排放率和廢物傾倒率不超過它們無害消化的速率。”[12]不幸的是，過去三十多年的粗放型經濟增長已經讓我國付出了慘痛的資源與環(huán)境代價，盲目的外延性擴大再生產消耗和浪費了大量不可再生資源。造成這種局面的原因是多方面的，但發(fā)展觀上的認識錯誤和與之相應的立法指導思想的偏差是重要原因。例如，從我國《環(huán)境保護法》可以看出，我國環(huán)境保護法的立法目的是維護經濟增長，保護生態(tài)價值、維護后世可持續(xù)發(fā)展還沒有成為環(huán)境保護法的價值追求。除立法環(huán)節(jié)存在問題之外，行政執(zhí)法和司法中存在的問題也不容忽視。在環(huán)境利益和經濟利益發(fā)生沖突的情況下，行政機關和司法機關一般傾向于選擇經濟發(fā)展優(yōu)先的決策方案而不是傾向于選擇環(huán)境優(yōu)先的決策方案。其消極后果是過度的資源消耗、嚴重的生態(tài)環(huán)境破壞對可持續(xù)發(fā)展造成了嚴重威脅。我國資源保護和環(huán)境污染防治的法律改革勢在必行。將人與自然、環(huán)境的和諧作為環(huán)境立法的目的，實現經濟與人口、資源、環(huán)境的協調發(fā)展，堅持生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路以保證一代接一代的持續(xù)發(fā)展，這已成為學界的共同要求。我國立法機關在立法工作中應該培育以可持續(xù)發(fā)展為導向的發(fā)展體制，促進能源和資源節(jié)約型產業(yè)結構、增長方式、消費模式的形成，促進低碳、綠色發(fā)展模式的形成?？沙掷m(xù)發(fā)展還將導致相關法律制度的變化，例如環(huán)境權的概念將更多地走進人們的視野，環(huán)境公益訴訟必將從學界的主張變成現實的制度。

（三）社會保障立法與社會公平改革開放后，“效率優(yōu)先兼顧公平”在我國成為一項指導方針，重效率輕公平的現象愈演愈烈，造成了某些領域的嚴重社會不公。社會部分群體被弱勢化，不能成比例地享受發(fā)展的成果?！皬哪壳暗那闆r看，中國社會結構已經逐漸形成占有財富、權力和知識為特征的強勢群體和以貧困農民、城市農民工、城市失業(yè)者與下崗人員等為主的弱勢群體。”[13]貧富差別在一定程度上超出了社會的心理承受能力，對社會穩(wěn)定構成了潛在威脅。社會保障是我國當前社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，制約著我國社會的發(fā)展水平。相應地，社會保障立法也是我國當前法律發(fā)展的瓶頸之一。社會保障法的立法目的是為有困難的勞動者以及社會中特殊群體的成員提供基本生活保障，并逐步提高他們的生活質量。改革開放以來，我國綜合國力有了很大提高，人民的生活水平得到了很大改善，初步實現了建設小康社會的目標。但是，我國處于貧困線的人口數量還比較多，社會總體的福利水平還比較低。在我國現階段，失業(yè)、貧困、社會保障、社會分配等問題還在一定范圍存在。政府必須履行職責，建立社會保障制度，通過國民財富的再分配對社會弱勢群體實行救助和保護，使其生存和發(fā)展得到基本保障，使正在積累和激化的矛盾得到化解，為經濟、社會全面、協調、可持續(xù)的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定和良好的社會環(huán)境。應該指出，在我國存在的某些社會不公現象本身就是不當的改革措施造成的。改革中的失誤造成或加劇了就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育領域的不公平，造成了一批社會弱勢群體，他們?yōu)楦母镒鞒隽司薮鬆奚?、付出了慘重代價。以就業(yè)問題為例，在1990年代的企業(yè)體制改革中，許多地方的政府和國有企業(yè)在就業(yè)與再就業(yè)的促進與保障機制還沒有建立起來的情況下強行推行減員增效措施。盡管國有企業(yè)通過減員達到了增效的目的，但這些下崗職工卻付出了巨大的代價，沒能享受改革的成果。醫(yī)療、住房、教育等領域也存在類似問題，許多地區(qū)的政府部門在缺乏周密制度設計與論證、缺乏充分的民主參與的情況下倉促地推出了一些改革措施，引起了未曾預料的消極后果，現在已經激起了民眾普遍的糾偏要求。這些領域傳統上屬于“市場失靈”的領域，需要政府的介入。對當下的中國，政府在道德上負有更大的義務進行干預，應該通過適當方式對那些承受改革代價的群體予以適當補償，讓他們能夠分享改革成果，建立社會公平。