導(dǎo)語：新時期農(nóng)民法律機制的建設(shè)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：周培萍工作單位：河南科技學(xué)院

一、失地農(nóng)民的生活現(xiàn)狀令人擔(dān)憂

進入新世紀后,我國的經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化進程突飛猛進，城市化是我國經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化過程中必不可少的階段。但是隨著城市化進程的加快，伴隨而來的是新一輪的“圈地?zé)帷?“圈地?zé)帷钡谋澈?則是數(shù)千萬“務(wù)農(nóng)無地、就業(yè)無崗、社保無份”的失地農(nóng)民。失地農(nóng)民突出的問題主要體現(xiàn)在失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活困難，失地農(nóng)民得到的補償大部分不能滿足失地農(nóng)民的生活要求，失去土地后，農(nóng)民的社會保障沒有著落，現(xiàn)有的醫(yī)療和養(yǎng)老制度不能解決失地農(nóng)民的保障問題，再加上失地農(nóng)民就業(yè)受阻，不僅使失地農(nóng)民生活困難，而且使子女受教育問題成為其面臨的新的危機。隨著土地的開發(fā)利用，隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，近年來對城市工業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，那些污染嚴重而又不適宜在城市中發(fā)展的工業(yè)都向城市周邊轉(zhuǎn)移，有的甚至在失地農(nóng)民的生活區(qū)建立垃圾處理廠，失地農(nóng)民因為失去土地，生活區(qū)域變小，生態(tài)凈化能力小，周邊企業(yè)造成的空氣污染，水污染和固體廢物污染非常嚴重，使他們的居住環(huán)境日益惡化，失地農(nóng)民的居住環(huán)境受到嚴重污染源的威脅，就近就業(yè)，工作環(huán)境缺乏基本的衛(wèi)生等安全保障。這些突出的問題，對于農(nóng)民的利益保護，對于農(nóng)村的穩(wěn)定是最大的威脅。

二、有關(guān)失地農(nóng)民相關(guān)法律引導(dǎo)與保障機制缺失

改革開放的實踐證明，農(nóng)民只有循序地從土地上剝離出來，才能提高生活質(zhì)量，才能加速我國現(xiàn)代化的步伐。要從根本上保護農(nóng)民的利益，現(xiàn)有的法律和保障機制是不夠的。1．農(nóng)民失地沒有相關(guān)法律引導(dǎo)，導(dǎo)致盲目失地或被動失地按照我國《憲法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)民對承包的土地享有承包經(jīng)營權(quán)，對土地的征收征用的補償也有明確的規(guī)定。但耕地產(chǎn)權(quán)不明晰，沒有法律引導(dǎo)，使農(nóng)民失去土地盲目或被動?，F(xiàn)行土地制度存在的主要缺陷是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)涵尚不夠充分和明確，《物權(quán)法》對土地承包經(jīng)營權(quán)的規(guī)定仍較原則，還要靠地方的制度規(guī)定。在操作中，政府擁有分配土地的絕對權(quán)利，土地歸集體所有是虛的，集體最多不過是土地的經(jīng)營者、管理者，征用土地缺乏剛性約束。據(jù)調(diào)查，絕大多數(shù)失地農(nóng)民對于土地的征用沒有決定權(quán)，甚至有些是在不知情下土地就被征用了。關(guān)于土地征收征用的政策，多數(shù)農(nóng)民不知曉，也沒有規(guī)定相應(yīng)的程序，導(dǎo)致農(nóng)民失地非常容易而且迅速。2．沒有相關(guān)預(yù)測機制介入，農(nóng)民對于失地后果無法估計多數(shù)農(nóng)民對于失去土地是有期待心理的，認為失去土地，國家給了補助，就會變成城里人，或者，政府給了一筆補償費，就發(fā)了一筆財，在周邊興辦企業(yè)就可以成為上班的工人等等，而很少有人看到失去土地以后會面臨的困難，再加上政府為了征用土地，對農(nóng)民進行了不合理的引導(dǎo)，使農(nóng)民對失地后果估計不到，這也造成了盲目失地后的生活困難的束手無策，缺乏長遠的打算。特別是對于征地的用途，失地農(nóng)民都不關(guān)心，政府也沒有建立相關(guān)的預(yù)測機制，對于土地的用途以及會有什么后果，沒有向農(nóng)民做出預(yù)測，導(dǎo)致了各種污染企業(yè)在失地農(nóng)民居住區(qū)域的興建，再加上地方環(huán)保部門為了追求經(jīng)濟效益，對工程的環(huán)境影響評價報告不重視，很多企業(yè)的環(huán)境影響評價報告是虛構(gòu)的甚至沒有。3．相關(guān)社會保障機制及法律制度缺失，無法解決失地農(nóng)民的各種問題失地農(nóng)民法律保障機制構(gòu)建探討□周培萍（河南科技學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453003）國家在不斷完善社會保障制度，但對于失地農(nóng)民社會保障問題沒有制度及法律保障。很多學(xué)者對于失地農(nóng)民的社會保障也提出了很多建議。我省有些地區(qū)也有很多好的嘗試。但要從根本上解決失地農(nóng)民的問題，這些是遠不夠的。失地農(nóng)民面臨的生活、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老以及居住環(huán)境和將來會出現(xiàn)的新的問題，是一個系統(tǒng)的問題，僅靠現(xiàn)有的制度和法律是無法解決的。必須要有統(tǒng)一的制度設(shè)置，來完善土地征收制度，才能解決我國在城鎮(zhèn)化進程中，失地農(nóng)民的各種問題。

三、構(gòu)建“以人為本”全方位失地農(nóng)民法律保障機制的建議

1.對失地農(nóng)民進行適時的思想引導(dǎo)，破除失地農(nóng)民“等、靠、要”思想，增強自謀生存的意識失地農(nóng)民普遍在思想認識上對征地、拆遷工作存在兩面性。一方面，他們認為征地、拆遷是為了促進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟全面發(fā)展，推進城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變的必然過程；另一方面，他們又認為政府征占了農(nóng)民賴以生存的土地，政府就應(yīng)該保證失地農(nóng)民生活水平不降低，政府就應(yīng)該給他們解決工作，提供就業(yè)崗位。由此可見失地農(nóng)民對政府的依賴性太強，坐等政府解決就業(yè)，而忽視了自身的努力。對此，政府應(yīng)當(dāng)從思想上引導(dǎo)，采取相應(yīng)的政策措施，建立失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)制度，失地農(nóng)民普遍認為失業(yè)是他們面臨的最大問題。積極引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念,破除“等、靠、要”思想,增強自謀職業(yè)、參與市場競爭的自覺性,積極主動地融入市場，參與市場競爭獲得就業(yè)崗位。2.建立必要的土地征用預(yù)測機制，用預(yù)測機制介入對失地農(nóng)民進行事前保護但很多的土地征用并非為了公共利益，而是成了政府獲得經(jīng)濟利益的手段，完全忽視了土地被征用后的農(nóng)民的生存問題。農(nóng)民對土地被征用沒有清醒的認識，盲目或被動失去土地后，思想難以轉(zhuǎn)變，生活困難。土地被征用后，很多問題的出現(xiàn)，不僅使農(nóng)民陷入困難，土地征用的效果也不理想。在有些地區(qū)，土地被征用了，但農(nóng)民的問題卻難以解決。很多地方征用土地后，建了工廠企業(yè)，短期經(jīng)濟效益雖有，但過不了多長時間都經(jīng)營不下去，導(dǎo)致土地被浪費，又不能還耕。過快的征地速度進一步加劇了失地農(nóng)民保障問題。土地征用速度必須與城市化、工業(yè)化進程基本保持一致，才能使失地農(nóng)民分享到經(jīng)濟發(fā)展和城市化所帶來的利益。但據(jù)國土資源部的統(tǒng)計，全國開發(fā)區(qū)的土地共有43%處于閑置狀態(tài)。這種超越經(jīng)濟發(fā)展水平的征地速度，根本無法使城市中的非農(nóng)業(yè)部門在短期內(nèi)消化吸收大量的失地農(nóng)民，致使農(nóng)民失地又失業(yè)。這些問題的出現(xiàn)，都是由于政府的盲目行為，沒有對土地征用的后果進行科學(xué)的預(yù)測。土地征用涉及眾多問題，農(nóng)民的生存，經(jīng)濟的增長，社會的穩(wěn)定，環(huán)境的保護等等。而不能為了政府的或者某些領(lǐng)導(dǎo)人的政績而進行盲目的建設(shè)。所以，必須建立土地征用的預(yù)測機制，由政府相關(guān)部門承擔(dān)土地征收征用的相關(guān)問題的調(diào)查和論證，并實行政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。只有在政府和農(nóng)民有能力解決征地的各種問題，如失地農(nóng)民的生活、就業(yè)、社會保障等的基礎(chǔ)上，才能進行征地，土地征用預(yù)測機制是對失地農(nóng)民進行事前保護的重要途徑，也是減少盲目征地的有效途徑。土地征用預(yù)測制作為土地征用的必要程序，由政府（和開發(fā)商）做出預(yù)測報告書并對農(nóng)民進行宣傳，告知農(nóng)民有關(guān)土地征用的各種政策和內(nèi)容。以及農(nóng)民所具有的權(quán)利。使農(nóng)民對失地后的后果有清新的認識，以便失地農(nóng)民早日轉(zhuǎn)變思想，在政府的幫組下依靠自己創(chuàng)造美好生活。3.改變土地征用程序，使真正的權(quán)利主體（失地農(nóng)民）直接參與土地的增值收益分配目前我國現(xiàn)狀是土地補償標(biāo)準(zhǔn)過低、管理不規(guī)范。我國現(xiàn)行的《土地管理法》于1998年頒布實施，根據(jù)該法規(guī)定，土地征用程序是用地預(yù)審———征地審批———征地公告———補償?shù)怯洝a償方案公告———供地（發(fā)出用地批文或批準(zhǔn)書）。從理論上看，此種程序較為合理，但實踐調(diào)查證明這樣的程序出現(xiàn)了很多問題，這種程序繁瑣、報件復(fù)雜、耗時過長，關(guān)聯(lián)部門多、涉及金額大，存在管理混亂、效率不高等問題，所以很多根本就不按此程序來。為從根本解決這個問題，“必須對現(xiàn)行征地制度進行深度改革，因為征地制度與農(nóng)地制度存在緊密聯(lián)系，所以也需要對現(xiàn)行農(nóng)地制度進行根本改革?！?王海全:《土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”與我國農(nóng)地制度變革:一個產(chǎn)權(quán)分析框架》，中國農(nóng)村研究，中國社會科學(xué)出版社，2005)。在征地中，幾乎沒有就土地征用的目的和補償標(biāo)準(zhǔn)征求過村民意見的。征地前雙方缺乏協(xié)商，多數(shù)情況下，農(nóng)民只是簡單的被告知哪些地被征用了，目的是什么，他們能得到多少補償。沒有提前公告，沒有賦予農(nóng)民更多的知情權(quán)、參與權(quán)甚至上訴權(quán)。為此，必須要完善法律、法規(guī)，促進農(nóng)地征用規(guī)范化。因公共利益強制征用土地的，要采取政府財政補貼等手段，適當(dāng)提高土地補償標(biāo)準(zhǔn)。完善征地程序，即使因公共利益強制征用土地也不是簡單的行政過程，而應(yīng)遵循平等的產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則。要完善征地公告程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權(quán)利人有充分的知情權(quán)和參與權(quán)。4.減少政府的行政干預(yù)，完成“服務(wù)政府”角色的轉(zhuǎn)變土地征用不僅沒有富裕農(nóng)民，而是造成了大批農(nóng)民失地失業(yè)；不僅沒有縮小城鄉(xiāng)差距，而是擴大了社會不公。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)是我國憲法確定的，也由我國物權(quán)法進行保護。政府非因公共利益征用土地，以及開發(fā)商征用土地，必須進入市場，由農(nóng)民自己來決定，公權(quán)力此時不能干預(yù)私權(quán)利的行使，否則必然損害農(nóng)民的利益。土地出售的價格和相關(guān)賠償條款也必須經(jīng)由雙方當(dāng)事人之間協(xié)商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業(yè)去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權(quán)。在我國的實際做法中，經(jīng)常出現(xiàn)，由政府出面為開發(fā)商征地的情形。政府依靠自己的權(quán)力強制農(nóng)民失去土地，并給以很低的補償。政府在商業(yè)性土地征用過程中，其角色只能是服務(wù)于農(nóng)民，而不是服務(wù)于商人。政府此時應(yīng)當(dāng)盡量減少行政干預(yù)，只能站在農(nóng)民這邊，對農(nóng)民進行必要的宣傳，鼓勵他們在合適的條件下離開土地，另辟新生活。在農(nóng)民與商人的磋商中，給商人定下土地價格的最低限，而不能幫著商人來壓低土地價格，更不能靠強制力來讓農(nóng)民接受一切。只有政府轉(zhuǎn)變角色，真正成為服務(wù)政府，農(nóng)民的私權(quán)利才能得以實現(xiàn)，才能真正讓農(nóng)民獲得應(yīng)有的補償。5.建立與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟與社會發(fā)展相適應(yīng)的農(nóng)民社會保障制度，并確定法律地位農(nóng)民的社會保障一直是國家重視的問題。在國家沒有統(tǒng)一的規(guī)定的情形下，各地有很多可行的做法，有很多是值得我們借鑒的。但同時，我們應(yīng)考慮到我國的具體情形，根據(jù)各地的經(jīng)濟和社會發(fā)展，來制定可行的農(nóng)民社會保障制度。特別是對于失地農(nóng)民，更應(yīng)該根據(jù)不同的情形做出不同的規(guī)定。對完全失地的農(nóng)民，在土地征用補償金內(nèi)強制建立養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險金收繳制度，使失地農(nóng)民加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。對部分征地的農(nóng)民，應(yīng)加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會保障。從當(dāng)前的實際情況來看，解決失地農(nóng)民中生活困難群體生活問題還得依靠最低生活保障制度。為此各級政府應(yīng)繼續(xù)高度重視最低生活保障制度地建立和完善，逐步健全與最低生活保障制度相適應(yīng)地大病醫(yī)療、上學(xué)、住房、老年人救助等配套政策的建立。進一步加大資金投入，將失地農(nóng)民中的老弱病殘人員全部納入最低生活保障制度之內(nèi)，實行保障金自然增長機制，切實解決失地農(nóng)民生活困難問題。也可以鼓勵失地農(nóng)民參加商業(yè)保險。6．建立征地用途評估責(zé)任機制，維護失地農(nóng)民的工作環(huán)境和居住環(huán)境各地在制定失地農(nóng)民的保護措施時，只重視失地農(nóng)民的生活和社會保障問題，而忽略了失地農(nóng)民的生活環(huán)境問題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市的污染開始向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，再加上農(nóng)民的環(huán)保意思不強，很多只注重眼前利益，隨著征地的步伐的加快，農(nóng)村的面積越來越小，農(nóng)民的生活范圍減小，農(nóng)村的生態(tài)凈化能力也越來越小。一直讓人們向往的空氣清新的農(nóng)村正面臨著嚴重的污染。農(nóng)民失去的土地成了污染源的產(chǎn)生地。造紙、印染、電鍍、化工、建材、選礦、垃圾處理等企業(yè)緊鄰失地農(nóng)民的生活區(qū)，大部分失地農(nóng)民在這些企業(yè)里工作，由于技術(shù)的落后，廢物處理能力差，生產(chǎn)的衛(wèi)生安全防范措施不到位，導(dǎo)致了失地農(nóng)民工作環(huán)境惡劣。長期如此，必然損害農(nóng)民的生體健康。這些問題的出現(xiàn)都是因為政府對商業(yè)用地的征用只看到了經(jīng)濟效益，而沒有看到征地用途會帶來什么樣的后果，有些造成的損失是無法彌補的。所以，對征地用途的論證是在征地過程中必須要慎重的。建立征地用途評估制能夠杜絕亂征地的現(xiàn)象，也就能夠很好的保護農(nóng)民的利益。征地用途評估責(zé)任機制對土地的用途要進行嚴格的論證，對土地的使用的后果進行評估，對土地使用的利弊進行分析，對于興建污染嚴重的企業(yè)要堅決不批準(zhǔn)，對有一定污染的企業(yè)要由企業(yè)來承擔(dān)治理污染的費用，并且要求企業(yè)能夠承擔(dān)居住人口的改善環(huán)境的補償費用。政府必須在具備征地用途評估可行報告書的情況下才能批準(zhǔn)進行規(guī)劃，并且實行政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，由政府來承擔(dān)征地用途評估的任務(wù)，并向農(nóng)民進行公示，以便于農(nóng)民隨時進行監(jiān)督。只有這樣才能真正使我省的城鎮(zhèn)化建設(shè)良性發(fā)展，使農(nóng)民脫離土地后能健康的生活。