導(dǎo)語(yǔ)：青海湖生態(tài)保護(hù)的法律機(jī)制一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

本文作者：杜文艷杜文靜工作單位：青海師范大學(xué)法商學(xué)院北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院

一、青海湖流域生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀

青海湖流域位于青藏高原東北部。地處青海省西部柴達(dá)木盆地、東部湟水谷地、南部江河源頭與北部祁連山地的樞紐地帶,是連接甘肅河西走廊、西藏、新疆的通道,是青藏高原東北部具有特殊生態(tài)功能的重要的自然地理區(qū)域。青海湖流域的濕地類(lèi)型主要有湖泊濕地、河流濕地、冰川濕地、沼澤濕地、泉水濕地等5種類(lèi)型。除青海湖以外,青海湖流域面積大于0103km2的湖泊有70多個(gè),其中面積大于013km2的湖泊有20余個(gè)。大于1km2的湖泊有12個(gè),主要分布于流域西北部的布哈河河源地區(qū)和東南部的湖濱地帶。其中分布于西北部的多為淡水湖,共7個(gè),有水面積20171km2;分布于東南部的多為咸水湖,共5個(gè)。[1]流域內(nèi)的青海湖,是維系青藏高原東北部生態(tài)安全的重要水體,是阻擋西部荒漠化向東蔓延的天然屏障。湖面面積4186km2,湖面海拔3192177m,平均水深16185m。是區(qū)域內(nèi)最重要的水汽源和氣候調(diào)節(jié)器,同時(shí)還是生物多樣性與生物種質(zhì)基因較為豐富的重要地區(qū)之一。青海湖流域是青藏高原上生物多樣性最豐富的地區(qū)之一,湖區(qū)現(xiàn)有鳥(niǎo)類(lèi)164種,獸類(lèi)36種,兩棲類(lèi)動(dòng)物2種,爬行類(lèi)動(dòng)物3種,各種魚(yú)類(lèi)6種,分別占青海省動(dòng)物資源種類(lèi)總數(shù)的55182%、3519%、2212%、4218%和1017%。青海湖區(qū)的氣候、環(huán)境條件和水體條件孕育了獨(dú)特的魚(yú)類(lèi)資源)))高原裸鯉。它是水禽的集中棲息地和繁殖育雛場(chǎng)所,是極度瀕危動(dòng)物)))普氏原羚的唯一棲息地。青海湖自然保護(hù)區(qū)是我國(guó)8個(gè)鳥(niǎo)類(lèi)自然保護(hù)區(qū)之一,這里的棕頭鳥(niǎo)、魚(yú)鷗、斑頭雁、鸕鶿、赤麻鴨、黑頸鶴、大天鵝等十余種候鳥(niǎo)的數(shù)量曾達(dá)10余萬(wàn)只,它們的集中分布地)))鳥(niǎo)島是流域內(nèi)最著名的旅游資源之一。鳥(niǎo)島、海心山、海西皮、三塊石、沙島等連同湖區(qū)四周美麗的草原、人文景觀和歷史遺跡,共同構(gòu)成了獨(dú)特的高原旅游資源。1994年被國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū);2005年青海湖又被評(píng)為我國(guó)最美的五大湖之一。可是,近幾十年來(lái),青海湖水位持續(xù)下降,湖面面積逐漸縮小。據(jù)資料統(tǒng)計(jì),自1959年至2004年的45年間,青海湖水位從海拔3196155m降至3192177m,蓄水量由86913億m3降至69017億m3,湖面面積由原來(lái)的454813km2縮小到4186km2,分別下降了3178m,17816億m3和縮小了36213km2。盡管從2005開(kāi)始,青海湖水位有所上升,水域面積也擴(kuò)大了一定面積,到2008年,青海湖的面積達(dá)到4317km2。但隨著氣候變暖導(dǎo)致天然高山冰川和永凍層融化速度加快,流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的退化趨勢(shì)仍不容忽視。究其原因,除氣候變化無(wú)常等自然原因之外,還有人們?cè)诮?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中違背自然規(guī)律,盲目開(kāi)墾天然牧場(chǎng)、亂砍濫伐等人為因素。[2]氣候暖干化是自然因素中最重要的因素。全球變暖勢(shì)必影響到流域內(nèi)的氣溫變化,上世紀(jì)90年代初期比50年代后期氣溫上升015bC;干旱發(fā)生率由上世紀(jì)70年代、80年代的三年一旱,到90年代,出現(xiàn)了四年重旱、一年輕旱的頻率。研究證明,在降水量不變的前提下,氣溫升高4bC,則徑流量減少15%左右。近幾年,青海湖流域年平均氣溫、年蒸發(fā)量分別以0122)))0135bC/10a和108m/10a的速率升高和增大,加上降水量自上世紀(jì)九十年代以來(lái)出現(xiàn)減少趨勢(shì),使地表徑流量出現(xiàn)明顯的減少。濕地、河流水份補(bǔ)給不足、泉水涌水量下降、沼澤面積縮小,土壤含水量下降,沙化、鹽堿化程度增加,原生植被中濕生、水生植物逐漸向中生、中旱生和旱生植物演替,植物種群結(jié)構(gòu)和種群數(shù)量明顯趨向簡(jiǎn)單和減少。[3]另一個(gè)原因是人類(lèi)的活動(dòng)所致。人類(lèi)不顧當(dāng)?shù)氐臍夂驐l件、不保護(hù)原有極其脆弱的植被資源,瘋狂地向大自然進(jìn)行掠奪式的濫墾、濫伐、濫牧,使固有的植被大量損失。據(jù)調(diào)查,近五十年來(lái),環(huán)湖人口增加了313倍,耕地面積增加了20多倍,牲畜增加了3倍。大面積草地開(kāi)墾成耕地,廣種薄收的落后經(jīng)營(yíng)方式,使耕地長(zhǎng)期裸露,風(fēng)蝕水蝕,加劇了土地沙化進(jìn)程。長(zhǎng)期超載放牧是近年來(lái)草地退化、沙化的重要原因。據(jù)研究,湖區(qū)草場(chǎng)的理論載畜量為346151萬(wàn)羊單位,而目前載畜總量為584156萬(wàn)羊單位,超載6817%。目前湖區(qū)草地退化面積達(dá)6517萬(wàn)hm2,占草場(chǎng)總面積的3419%。[4]從上世紀(jì)五六十年代起,掠奪性的開(kāi)發(fā)墾荒開(kāi)始了。進(jìn)入90年代,被激進(jìn)環(huán)保主義者稱(chēng)為/罪惡黃花0的油菜又煽起了追逐經(jīng)濟(jì)利益的狂潮,短短幾年時(shí)間,上馬了18個(gè)國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng),環(huán)湖開(kāi)墾了30萬(wàn)畝地,地方上也同時(shí)墾荒5萬(wàn)畝。為了澆地,大部分河流被筑壩截?cái)?以致于數(shù)次發(fā)生青海湖裸鯉在回游產(chǎn)卵河道被阻隔,陳尸50厘米至1米厚的慘劇。青海裸鯉又多年被過(guò)量捕撈,資源量已減少至不足早期的十分之一,導(dǎo)致鳥(niǎo)類(lèi)的食物每年以近千噸的速度銳減,威脅到鳥(niǎo)的生存。水量減少,還導(dǎo)致水質(zhì)含鹽量和pH值上升,水生餌料生物和魚(yú)類(lèi)的生存繁衍遇到惡性影響。[5]近年來(lái),隨著青海旅游業(yè)的開(kāi)發(fā)、發(fā)展,到青海旅游的人數(shù)逐年增加,旅游潮帶來(lái)的湖區(qū)及周邊旅游無(wú)序開(kāi)發(fā)、過(guò)度開(kāi)發(fā)、亂建設(shè)施,以及人們的環(huán)保無(wú)意識(shí)造成的污染,也給青海湖流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)了極大的困難。

二、青海湖流域生態(tài)環(huán)境法律保障機(jī)制的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

針對(duì)青海湖流域生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì),相關(guān)部門(mén)采取了一系列措施,加大對(duì)人為活動(dòng)的干預(yù),諸如加強(qiáng)宣傳教育、加大對(duì)流域生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)力度、加強(qiáng)科學(xué)研究等,[6]取得了一定的成效。而就青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律措施方面,從目前的現(xiàn)狀看,所依據(jù)的法律法規(guī)主要包括:5中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法6、5中華人民共和國(guó)土地管理法6、5中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法6、5中華人民共和國(guó)水法6、5中華人民共和國(guó)森林法6、5中華人民共和國(guó)草原法6、5中華人民共和國(guó)漁業(yè)法6、5中華人民共和國(guó)水土保持法6、5中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法6、5中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例6等。地方性的法規(guī)主要有:青海省有關(guān)5青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例6、5青海湖國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例6、5青海省草原承包管理辦法6、5青海省草原防火管理規(guī)章制度6、5青海省草原補(bǔ)修費(fèi)征收管理辦法6、5青海省人民政府禁牧令6,以及青海省人民政府決定封湖育魚(yú)、全面禁捕等相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章。這些法律法規(guī),對(duì)青海湖流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)發(fā)揮了積極的作用,尤其是5青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例6的實(shí)施,對(duì)加強(qiáng)青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的針對(duì)性,遏制流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化的趨勢(shì),作用尤為顯著。例如,5青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例6中明確規(guī)定,在青海湖流域內(nèi)經(jīng)批準(zhǔn)建設(shè)的工程項(xiàng)目,在批準(zhǔn)的取土地點(diǎn)和范圍內(nèi),就采取先移植草皮,逐段取土填埋、恢復(fù)地表植被的方法施工。建設(shè)單位必須保證植被的有效恢復(fù),未按要求施工的,由草原行政主管部門(mén),責(zé)令恢復(fù)植被,并處以5000)10000元以下罰款。非法捕撈青海湖裸鯉等水生生物的,由縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政管理部門(mén)責(zé)令停止違法行為,沒(méi)收捕撈工具、捕撈物和違法所得,處以捕撈物價(jià)值5倍以上10倍以下的罰款。對(duì)生態(tài)脆弱區(qū)中度以上退化草原實(shí)行封育或禁牧措施,對(duì)輕度退化的草原實(shí)行休牧或限牧,保護(hù)草場(chǎng)植被。禁止非法捕獵、揭巢揀蛋、捕捉幼鳥(niǎo)。禁止在草原上隨意取土采沙,擅自開(kāi)辟施工便道。禁止在湖泊、河道以及其他需要特別保護(hù)的區(qū)域堆放、棄置和處理固體廢物、油料和含有病原體的廢水及殘液等有毒有害物質(zhì)。[7]這為保護(hù)青海湖流域及脆弱的生態(tài)環(huán)境起到了十分重要的作用。但是,由于相關(guān)的法律法規(guī)本身存在的不足,導(dǎo)致對(duì)青海湖流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也必然存在缺陷,也很難從根本上解決人為原因造成的對(duì)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的破壞。主要表現(xiàn)為:第一,自然資源及其生態(tài)環(huán)境的保護(hù)在環(huán)境基本法中的缺失,導(dǎo)致對(duì)青海湖流域特定生境的立法缺乏應(yīng)有的規(guī)范指引性。我國(guó)現(xiàn)行的5環(huán)境保護(hù)法6囿于當(dāng)時(shí)的歷史背景,從基本原則、制度到法律責(zé)任等,皆偏重于污染防治,缺乏自然資源保護(hù)方面的原則和有關(guān)制度的支撐,對(duì)破壞自然資源的違法行為缺乏規(guī)定。而在現(xiàn)有的立法中,自然資源大多是以單行法為主且多采取部門(mén)立法形式,林業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)、草原、漁業(yè)等資源部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)資源保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理,但這些部門(mén)大多是資源的開(kāi)發(fā)利用部門(mén),面對(duì)開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)雙重責(zé)任,而資源的開(kāi)發(fā)利用顯然又有著明顯的經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),資源管理部門(mén)往往容易陷入/重開(kāi)發(fā)利用,輕資源保護(hù);重經(jīng)濟(jì)效益,輕環(huán)境效益;重部門(mén)、局部利益,輕整體、全局利益0的誤區(qū),進(jìn)而導(dǎo)致了資源的無(wú)償占用、掠奪性開(kāi)發(fā)和浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象加劇。[8]這與基本立法相關(guān)制度的缺失有著必然的聯(lián)系,也使得青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)立法活動(dòng)在基本精神和原則上缺少了上位法的相應(yīng)指引和必要的參考。第二,由于生態(tài)保護(hù)和自然資源利用相關(guān)立法的模糊界定,導(dǎo)致青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)際上缺乏相應(yīng)的法律保障。在自然資源立法相對(duì)缺乏的背景下,有關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的規(guī)范還沒(méi)有引起立法者們的足夠重視,即使在一些法規(guī)中流露一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)的用意,也往往是從自然資源保護(hù)的角度來(lái)談,將生態(tài)環(huán)境等同于自然資源,保護(hù)方法也無(wú)二至。例如,我國(guó)現(xiàn)行的5森林法6經(jīng)過(guò)修正后對(duì)森林生態(tài)保護(hù)的認(rèn)識(shí)在不斷提高,但是還沒(méi)有具體的、可適用的森林生態(tài)保護(hù)條款,實(shí)踐中的生態(tài)保護(hù)措施一直在為森林開(kāi)發(fā)利用讓路,所以有人認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行5森林法6的主要內(nèi)容體現(xiàn)的仍然是/木頭0林業(yè)。[9]5青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例6即是在這種不加區(qū)別的基礎(chǔ)上制定出來(lái)的,如該條例第一條規(guī)定:/為了保護(hù)青海湖流域生態(tài)環(huán)境和自然資源,促進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī),制定本條例。0該條例依據(jù)的相關(guān)法律、法規(guī),大部分都屬于自然資源保護(hù)的法律規(guī)范。由此,青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)際上也就變成了單純的青海湖流域自然資源的保護(hù)。第三,即使在自然資源保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范中包含有生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容,但由于其立法目的追求經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn),使得對(duì)青海湖流域自然資源保護(hù)缺乏整體生態(tài)價(jià)值的衡量,進(jìn)而影響流域生態(tài)環(huán)境的有效保護(hù)。如上所述,由于生態(tài)保護(hù)與自然資源的保護(hù)不能明確的區(qū)分,導(dǎo)致青海湖流域是以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主還是以資源的開(kāi)發(fā)為主成為一個(gè)非常突出的問(wèn)題。雖然自然資源是生態(tài)環(huán)境的基本要素,但生態(tài)的保護(hù)和自然資源的保護(hù)所反映出的立法態(tài)度是有差異的。通常人們?cè)诮缍ㄗ匀毁Y源法時(shí)都認(rèn)為,它是指調(diào)整人們?cè)谧匀毁Y源的開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理過(guò)程中所發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱(chēng)。[10]而生態(tài)保護(hù)法則是指,以防止人為原因造成生態(tài)系統(tǒng)破壞,以保存生物的多樣性為目的而制定的法律規(guī)范的總稱(chēng)。[11]兩者的主要區(qū)別表現(xiàn)為,前者的目的是強(qiáng)調(diào)如何合理開(kāi)發(fā)、利用自然資源,追求自然資源可為人類(lèi)永續(xù)利用的經(jīng)濟(jì)利益和價(jià)值。后者是將自然資源作為環(huán)境要素加以保護(hù),追求包括自然資源在內(nèi)的整體環(huán)境要素的生態(tài)價(jià)值。但從5青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例6的相關(guān)規(guī)定中,我們所能體會(huì)到的立法意圖是,如何在對(duì)青海湖流域自然資源開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程中完成生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。如該條例第二條規(guī)定:/凡在本省行政區(qū)域內(nèi)從事與青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)有關(guān)的管理、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、生產(chǎn)、科學(xué)研究、文化體育、旅游觀光等活動(dòng),應(yīng)當(dāng)遵守本條例。0可見(jiàn),其所追求的生態(tài)價(jià)值,只能通過(guò)對(duì)自然資源的保護(hù)所產(chǎn)生的反射利益間接達(dá)到。但事實(shí)上,這種反射利益在具體實(shí)踐中根本不可能體現(xiàn)出來(lái),進(jìn)而導(dǎo)致青海湖生態(tài)環(huán)境惡化的問(wèn)題依然存在。第四,管理體制缺乏科學(xué)性,政出多門(mén),但又職責(zé)不清,使得流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)難以產(chǎn)生預(yù)期的效果。作為國(guó)家級(jí)的自然保護(hù)區(qū),青海湖流域開(kāi)展生態(tài)保護(hù)較早,但是,實(shí)際管理保護(hù)的成效卻不盡如人意。一方面,我國(guó)對(duì)自然保護(hù)區(qū)是以土地管理為主還是以生態(tài)環(huán)境的完整性為主,相關(guān)的法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定。5自然保護(hù)區(qū)條例6第21條規(guī)定/國(guó)家自然保護(hù)區(qū),由其所在地的省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)或者國(guó)務(wù)院有關(guān)自然保護(hù)區(qū)行政主管部門(mén)管理,,0。對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的這種建制,實(shí)際上是以行政地理為基礎(chǔ)建設(shè)自然保護(hù)區(qū),忽視了保護(hù)區(qū)的自然地理特性,容易造成人為邊界,使得自然保護(hù)區(qū)破碎化,不利于管護(hù)工作的開(kāi)展。[12]另一方面,由于管理政出多門(mén),職能交叉重疊,一旦出現(xiàn)問(wèn)題很難找到真正解決問(wèn)題的部門(mén)。例如,5青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例6第四條中規(guī)定,對(duì)于湖區(qū)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和農(nóng)牧民利益的關(guān)系,全面規(guī)劃,統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),分級(jí)負(fù)責(zé),歸口管理。這種管理體制表面上看起來(lái)分工明確,各負(fù)其責(zé),實(shí)際上,由于業(yè)務(wù)分隔而管理職能重復(fù)交叉,很多部門(mén)經(jīng)常從部門(mén)利益出發(fā),對(duì)本部門(mén)有利可圖的,往往相互爭(zhēng)奪審批、發(fā)證、收費(fèi)、處罰、解釋等權(quán)限,而無(wú)利可圖的則往往無(wú)人愿意負(fù)責(zé),互相扯皮、推諉,人為造成許多工作漏洞,使青海湖區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的效益降低。第五,責(zé)任追究機(jī)制的不健全,對(duì)破壞青海湖流域生態(tài)環(huán)境的行政行為缺乏處罰的相應(yīng)法律依據(jù),導(dǎo)致對(duì)于青海湖流域生態(tài)環(huán)境的破壞行為無(wú)法得以真正有效的遏制。對(duì)于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是全社會(huì)的責(zé)任,不僅要規(guī)范環(huán)境利用行為人的行為,追究其對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響后的法律責(zé)任,同時(shí)也是政府各職能部門(mén)的職責(zé)和責(zé)任,當(dāng)相關(guān)的管理部門(mén)沒(méi)有盡到相應(yīng)的責(zé)任時(shí),也應(yīng)該追究其相應(yīng)的法律責(zé)任。但遺憾的是,從國(guó)家環(huán)境基本法到有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)法律規(guī)范再到具體的5青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例6,都缺乏對(duì)行政管理者如不履行其職責(zé)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定,法律責(zé)任主要是針對(duì)被監(jiān)督者的,其結(jié)果造成許多法律法規(guī)的規(guī)定形同虛設(shè)。相關(guān)部門(mén)為了部門(mén)利益而沒(méi)有貫徹條例中規(guī)定的生態(tài)保護(hù)的措施時(shí),不必承擔(dān)什么法律后果。只知行其權(quán),而不用負(fù)其責(zé),在執(zhí)法經(jīng)費(fèi)緊張,而違法成本為零的情況下,青海湖流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)的有效開(kāi)展就會(huì)大打折扣。

三、青海湖流域生態(tài)環(huán)境法律保障機(jī)制的完善

青海湖的價(jià)值是多重的,集對(duì)人類(lèi)的生態(tài)、歷史文化、科學(xué)、美學(xué)、地學(xué)多種功能價(jià)值于一體,它的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是不言而喻的,但其最大價(jià)值莫過(guò)于它的非經(jīng)濟(jì)價(jià)值,即存在價(jià)值。[13]不能將其作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源,僅從自然資源立法的角度加以保護(hù)。因此,對(duì)于青海湖流域生態(tài)環(huán)境法律保護(hù)的制度建設(shè),也應(yīng)該以生態(tài)價(jià)值觀為基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建,用法律手段促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展服從自然保護(hù)的要求,將生態(tài)文明和生態(tài)安全作為法律制度建構(gòu)的目標(biāo)。這不僅關(guān)涉國(guó)家有關(guān)環(huán)境立法的修改,也關(guān)系到地方相關(guān)法律制度的完善。具體措施為:第一,環(huán)境基本法律制度建設(shè)的完備。作為環(huán)境基本法的5環(huán)境保護(hù)法6,是國(guó)家處理環(huán)境事務(wù)的基本理念和行動(dòng)方式,也是地方相關(guān)立法的依據(jù)。因此,5環(huán)境保護(hù)法6的修改應(yīng)體現(xiàn)/實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展0、/建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)0、/以人為本,促進(jìn)人的全面發(fā)展0的理念,加強(qiáng)和充實(shí)生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)定,從基本原則、制度安排和法律責(zé)任等方面對(duì)生態(tài)保護(hù)作出必要的規(guī)定。強(qiáng)調(diào)把環(huán)境承載力作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的底線,明確針對(duì)生態(tài)保護(hù)中的各項(xiàng)有關(guān)活動(dòng)(如資源開(kāi)發(fā)、分配、保護(hù)、修復(fù)等),應(yīng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理,克服分散、交叉、扯皮等低效率現(xiàn)象。增加生態(tài)保護(hù)中的救濟(jì)和補(bǔ)償制度,明確完善生態(tài)補(bǔ)償政策,盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和遺傳資源共享機(jī)制。同時(shí),強(qiáng)化和改善政府的環(huán)境保護(hù)職能和責(zé)任。明確提出對(duì)政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)問(wèn)責(zé)制,建立對(duì)政府的環(huán)境績(jī)效考核制度等。[14]第二,現(xiàn)有法律法規(guī)體系的完善。在國(guó)家沒(méi)有5自然保護(hù)區(qū)法6的前提下,我省可在現(xiàn)行自然保護(hù)區(qū)的行政法規(guī)的實(shí)施過(guò)程中,結(jié)合本省實(shí)際,對(duì)條例中沒(méi)有涉及或者過(guò)于原則的問(wèn)題加以規(guī)定。例如,在有關(guān)自然保護(hù)區(qū)的地方立法中,強(qiáng)調(diào)以生態(tài)環(huán)境為主而不是以行政地理為主的自然去保護(hù)管理模式。這樣就為青海湖流域生態(tài)環(huán)境的統(tǒng)一管理和保護(hù),提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。如此,不僅有利于我省自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理,進(jìn)一步說(shuō),也可以為國(guó)家制定專(zhuān)門(mén)法律提供相應(yīng)的可供參考的資料。這符合我國(guó)5立法法6所確立的相關(guān)立法精神。5中華人民共和國(guó)立法法6第64條第2款規(guī)定:/除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外,其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的,省、自治區(qū)、直轄市和較大的市根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要,可以先制定地方性法規(guī)。在國(guó)家制定的法律或者行政法規(guī)生效后,地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無(wú)效,制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以修改或者廢止。[15]第三,生態(tài)優(yōu)先的立法理念的建立。改變以開(kāi)發(fā)利用青海湖自然資源為價(jià)值追求的立法理念,建立在生態(tài)中心主義和可持續(xù)發(fā)展倫理觀的基礎(chǔ)上,體現(xiàn)/生態(tài)優(yōu)先0、/環(huán)境優(yōu)先0價(jià)值理念的青海湖生態(tài)保護(hù)的法律制度。人類(lèi)是自然環(huán)境的一部分,自然生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)在整體上受到保護(hù),包括一切生命形式,而不考慮其對(duì)人類(lèi)的功用。[16]青海湖所處的脆弱的生態(tài)環(huán)境,決定了對(duì)其不能進(jìn)行一般意義上的資源的開(kāi)發(fā)利用。即使是旅游資源的開(kāi)發(fā),也應(yīng)該服從于生態(tài)環(huán)境的保護(hù),否則不久的將來(lái)它將成為下一個(gè)羅布泊![17]中科院院士蔣有緒認(rèn)為,青海湖的旅游,一定要考慮生態(tài)安全、環(huán)境安全及可持續(xù)發(fā)展。不要盲目地搞開(kāi)發(fā),不能搞什么七千人的大游艇。游樂(lè)船的廢油排出,游人的生活垃圾、排泄物都會(huì)污染湖體。青海湖是一個(gè)內(nèi)陸湖,除了蒸發(fā)以外,沒(méi)有出口,所以污染以后絕對(duì)難治理。他認(rèn)為青海發(fā)展旅游,環(huán)湖自行車(chē)賽就是很好的創(chuàng)意,既不污染湖體,又推展了青海湖這個(gè)品牌。同時(shí),要解決好旅游業(yè)發(fā)展和未來(lái)環(huán)境污染的矛盾,必須控制旅游的量,不能無(wú)限制地發(fā)展旅游業(yè),所有的旅游設(shè)施必須進(jìn)行建設(shè)前的環(huán)境評(píng)價(jià)。[18]我們不能為了滿(mǎn)足現(xiàn)代人的需求,而去損害后代人得以生存發(fā)展的基礎(chǔ)。為此,在呼吁國(guó)家完善相應(yīng)的生態(tài)立法的同時(shí),對(duì)5青海湖流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例6的立法目的進(jìn)一步加以明確和完善。在堅(jiān)持非為科學(xué)研究不允許人們對(duì)湖區(qū)及周?chē)纳鷳B(tài)進(jìn)行一般性的利用為基本原則的基礎(chǔ)上,允許人們?cè)谟邢薜姆秶鷥?nèi)進(jìn)行非開(kāi)發(fā)或生產(chǎn)性的利用,如休閑、運(yùn)動(dòng)、娛樂(lè)、觀光等,而當(dāng)這種開(kāi)發(fā)或利用影響到湖區(qū)的生態(tài)環(huán)境時(shí),即應(yīng)停止。第四,管理體制的創(chuàng)新。建立完善的管理體制,提高青海湖區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的實(shí)效。為了使青海湖的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作有效地開(kāi)展,應(yīng)當(dāng)將與湖區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的環(huán)境要素的管理,統(tǒng)一到一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)進(jìn)行管理,即由環(huán)境保護(hù)行政管理部門(mén)對(duì)青海湖流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、資源的開(kāi)發(fā)、分配、修復(fù)等工作負(fù)責(zé)。雖然這其中還存在著一定的立法技術(shù)上的協(xié)調(diào),甚至是一些管理權(quán)力如何集中的問(wèn)題,需要去進(jìn)一步的論證。但是,提高行政機(jī)關(guān)的工作效率,建立科學(xué)的管理體制,已經(jīng)成為政府運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。[19]因此,大膽探索生態(tài)保護(hù)的新的管理體制,不僅對(duì)青海湖區(qū)的生態(tài)保護(hù)工作有現(xiàn)實(shí)的意義,同時(shí)也是目前國(guó)家環(huán)境基本立法修改所堅(jiān)持的主要方向。[20]第五,法律責(zé)任追究機(jī)制的建立。完善法律責(zé)任的追究機(jī)制,增強(qiáng)對(duì)青海湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律保障。增加對(duì)相關(guān)管理部門(mén)的生態(tài)保護(hù)的責(zé)任追究機(jī)制,對(duì)于怠于行使、不適當(dāng)行使環(huán)境保護(hù)職責(zé)的行政管理部門(mén)給予相應(yīng)的處罰,并對(duì)其負(fù)責(zé)人追究相應(yīng)的不作為、違法作為的法律責(zé)任,對(duì)直接責(zé)任人按相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行處罰。強(qiáng)化相關(guān)法律法規(guī),尤其是5青海湖流域生態(tài)保護(hù)條例6的可操作性。改變以罰代管,以罰代治的局面,從有利于青海湖區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā),將罰款與賠償、稅收、治理及相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償?shù)蓉?zé)任的承擔(dān)方式和手段相結(jié)合,真正實(shí)現(xiàn)青海湖區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)有法可依,處罰有據(jù),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)青海湖流域既能維持和維護(hù)生活在這片土地上的現(xiàn)代人的生存發(fā)展,又能為后代人的生存發(fā)展積蓄能量的偉大目標(biāo)。青海湖流域的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是不言而喻的,但鑒于它巨大的存在價(jià)值,經(jīng)濟(jì)發(fā)展應(yīng)服從自然保護(hù)的要求。其發(fā)展方向應(yīng)該是作為青海省生態(tài)環(huán)境的一個(gè)重要支撐,而不是作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源。發(fā)展旅游業(yè)應(yīng)當(dāng)有所限制,并服從于生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。生態(tài)安全是生態(tài)文明的基礎(chǔ)和保障,生態(tài)文明是生態(tài)建設(shè)和生態(tài)安全所追求的終極目標(biāo),確保國(guó)土生態(tài)安全才能再造山川秀美的文明社會(huì)。因此,加強(qiáng)和完善青海湖流域生態(tài)環(huán)境的法律保障機(jī)制,將對(duì)青海湖流域和全省乃至整個(gè)西部地區(qū)和黃河中下游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有非常重要的意義。