導(dǎo)語：小議立法后評估主體的建構(gòu)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:立法后評估主體是組織、實(shí)施、參與立法后評估的組織、團(tuán)體或個(gè)人，一般有內(nèi)部評估主體與外部評估主體之分。我國現(xiàn)階段開展的立法后評估，其評估主體是典型的“內(nèi)部評估主體”，其有一定的優(yōu)點(diǎn)但不足之處也較明顯。為實(shí)現(xiàn)立法后評估結(jié)果的科學(xué)化與規(guī)范化，我國宜建立多元化的立法后評估主體。

關(guān)鍵詞:立法后評估/內(nèi)部評估主體/外部評估主體多元評估主體

立法后評估主體是組織、實(shí)施、參與法律實(shí)施效果評估的個(gè)人、團(tuán)體或組織。在立法后評估過程中，不同的評估主體選擇會(huì)對立法后的評估及其結(jié)論產(chǎn)生不同的影響。因此，在確立科學(xué)的評估指標(biāo)體系以及評估方法基礎(chǔ)上，還需要對立法后的評估主體進(jìn)行選擇與建構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)立法后評估結(jié)果的科學(xué)化、客觀化。

一、現(xiàn)行立法后評估主體狀況的考察

我們通常理解的立法后評估，是指自本世紀(jì)初首先興起于地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章后到國務(wù)院行政法規(guī)等的法律實(shí)施效果評估。如2005年，海南省人大法制委員會(huì)組織有關(guān)機(jī)構(gòu)和人員對該省制定的《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》開展了立法后評估工作；2005年，北京市人大常委會(huì)法制辦組織有關(guān)部門人員對《北京市實(shí)施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》、《宗教事務(wù)條例》和《城市規(guī)劃條例》進(jìn)行了“法律跟蹤問效評估”；福建省人大常委會(huì)對《福建省青年志愿者服務(wù)條例》實(shí)施情況進(jìn)行了跟蹤問效評估；上海市人大常委會(huì)也選取了《歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》等予以專項(xiàng)評估；2006年，浙江省人大常委會(huì)對其制定的《浙江省殯葬管理?xiàng)l例》進(jìn)行法律實(shí)施效果評估；2007年，黑龍江省人大常委會(huì)對其制定的《黑龍江省草原條例》、《黑龍江省濕地條例》、《黑龍江省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》、《黑龍江省排污費(fèi)征收使用管理規(guī)定》、《黑龍江省建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理辦法》等地方性法規(guī)進(jìn)行立法后評估；2006年，國務(wù)院也選取了《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》、《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》等六件行政法規(guī)作為首批立法后評估的對象。其他省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)以及享有立法權(quán)的地方人民政府都相繼開展了立法后評估工作?？梢韵胍?，在不久的將來，全國各個(gè)地方享有立法權(quán)的主體(不僅包括地方人大也可能包括地方政府)甚至中央立法主體(如全國人大常委會(huì)、國務(wù)院及其所屬各部門)也會(huì)陸續(xù)開展立法后評估工作，并且它將作為一種規(guī)范化、制度化的措施在我國逐步確立。

我國近幾年開展的立法后評估活動(dòng)，其評估的主體有這樣一些特點(diǎn)：

其一，立法后評估的組織、實(shí)施主體一般為法律法規(guī)制定的主體或者其組成機(jī)構(gòu)，即是典型的“內(nèi)部評估”。在我國，現(xiàn)在尚未有法律法規(guī)明確規(guī)定立法后評估制度，各地方各部門所開展的立法后評估活動(dòng)都是法律法規(guī)制定主體根據(jù)一定的情況自發(fā)決策進(jìn)行的。如黑龍江省認(rèn)為，根據(jù)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的有關(guān)要求，組織省直有關(guān)部門，對本省前幾年制定的部分地方性法規(guī)和規(guī)章開展立法后評估工作，以總結(jié)立法工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為有關(guān)地方性法規(guī)和規(guī)章的立、改、廢提供依據(jù)。青島市人大及其常委會(huì)在其享有立法權(quán)第20個(gè)年頭，人大常委會(huì)決策認(rèn)為，需要對其現(xiàn)行有效的82件法規(guī)進(jìn)行一次全面的檢查、評估，故開展一次立法后評估活動(dòng)。這種“內(nèi)部評估”的發(fā)生可能基于以下因素：一是我國立法后評估活動(dòng)剛剛興起，制度尚未建立，評估相關(guān)機(jī)制也未確立，社會(huì)上也不存在獨(dú)立的評估組織或機(jī)構(gòu)；二是我國立法后評估活動(dòng)作為一種法律實(shí)施的檢驗(yàn)與監(jiān)督活動(dòng)，在以前的制度設(shè)計(jì)上也是立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的事情；三是考慮到立法后評估活動(dòng)的權(quán)威性，它能夠?yàn)榉煞ㄒ?guī)的立、改、廢提供直接的依據(jù)，可能被納入立法機(jī)關(guān)的立法規(guī)劃。

其二，利益相關(guān)者是重要的評估參與或?qū)嵤┲黧w?！袄嫦嚓P(guān)者”一詞的英文為“stakeholder”，最早出現(xiàn)在1963年斯坦福大學(xué)一個(gè)研究小組(SRI)的內(nèi)部文稿中，是指那些沒有其支持，組織就無法生存的群體，包括股東、雇員、顧客、供貨商、債權(quán)人[1](P.38)。有學(xué)者將其翻譯為“相關(guān)利益者”、“利害關(guān)系人”、“利害相關(guān)者”。最早將“利益相關(guān)者”方法運(yùn)用于政府政策評估的是瑞典學(xué)者韋唐(VedungE)，他在其專著《公共政策與項(xiàng)目評估》(PublicPolicyandProgramEvaluation)中具體探討了政策評估的利益相關(guān)者模式，(VedungE．PublicPolicyandProgramEvaluation．NewBrunswick(U．S．A)andLondon(U．K)：

TransactionPublishers．1997．)為我們提供了一個(gè)政策制定和問題思考的視角與框架。立法后評估的“利益相關(guān)者”應(yīng)是能夠直接影響立法、立法活動(dòng)、立法評估活動(dòng)或被立法、立法活動(dòng)、立法評估所直接影響的人或團(tuán)體。如國務(wù)院對《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的評估，就涉及到立法所影響的勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)保障監(jiān)察員、勞動(dòng)保障主管部門、企業(yè)員工、工會(huì)等；上海市所進(jìn)行的《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》績效評估，它的“利益相關(guān)者”就會(huì)涉及到上海市城市規(guī)劃管理局、上海市房屋土地資源管理局、上海市文物管理委員會(huì)等機(jī)構(gòu)。利益相關(guān)者參與立法后評估，其價(jià)值在于：(1)信息的全面性、真實(shí)性。不同的利益相關(guān)者對同一問題的認(rèn)識會(huì)有所不同，在評估過程中，經(jīng)過交流，充分考慮不同的利益相關(guān)者的意見，可以使我們對評估對象有一個(gè)全面的、完整的、真實(shí)的認(rèn)識與評價(jià)?？朔诹⒎ê笤u估中，單純由立法主體評估造成的專業(yè)知識局限、認(rèn)識上的片面性以及思考問題的主觀性。(2)目標(biāo)管理性。立法后評估首先確立的是評估的目標(biāo)，在評估目標(biāo)不明確時(shí)，立法后評估也就失去了重要的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。對不同利益相關(guān)者的要求的總結(jié)可以成為評估工作的評價(jià)依據(jù)。(3)結(jié)果應(yīng)用性。我們強(qiáng)調(diào)的立法后評估重點(diǎn)在于挖掘與立法有關(guān)的信息，客觀評價(jià)法律法規(guī)的實(shí)施效果，目的是為了改進(jìn)立法工作，是在權(quán)衡各方利益的基礎(chǔ)上作出的決策，提出的建議易于被不同主體所接受，從而使立法易于推行與實(shí)施，增加了評估結(jié)果的可應(yīng)用性。

其三，社會(huì)公眾的廣泛參與。我國目前所開展的立法后評估也注重了社會(huì)公眾的廣泛參與，多通過社會(huì)調(diào)查、座談會(huì)等方式獲取社會(huì)公眾對法律法規(guī)實(shí)施效果的意見。如上海市在進(jìn)行《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》績效評估時(shí)，上海市統(tǒng)計(jì)局城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)進(jìn)行廣泛的問卷調(diào)查，就27項(xiàng)指標(biāo)抽樣調(diào)查成功了883個(gè)樣本[2]。如國務(wù)院對《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的績效評估，“課題組于2006年10月在北京召開了勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人座談會(huì)，聽取了北京、上海、安徽、大連等20個(gè)省、市勞動(dòng)保障監(jiān)察部門的意見；2006年11月課題組赴浙江省及寧波市、杭州市和江蘇省及蘇州市、南京市進(jìn)行了專題調(diào)研，分別召開了四次勞動(dòng)保障監(jiān)察員座談會(huì)、兩次相關(guān)部門主管領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)、三次員工代表和工會(huì)工作者座談會(huì)。此外，還征求了部分勞動(dòng)保障法學(xué)專家的意見?！盵3]其他法律法規(guī)的立法后評估也都注重了公眾的廣泛參與。

二、立法后評估主體的類型及其價(jià)值取向

立法后評估主體可以從不同的角度而劃分成不同的類型。從評估的活動(dòng)形式上看，可以分為正式評估與非正式評估；從評估機(jī)構(gòu)的地位上看，可以分為內(nèi)部評估與外部評估；從評估的時(shí)間上看，可以分為短期評估、中期評估和長期評估；從評估的層次上看，可以分為宏觀評估和微觀評估；從評估的指標(biāo)性質(zhì)上看，可以分為定量評估與定性評估。這里，我們從評估機(jī)構(gòu)的地位上來考察評估主體的類型及其價(jià)值取向。

(一)內(nèi)部評估主體

內(nèi)部評估主體也就是由享有立法、執(zhí)法等權(quán)力的國家機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)(即系統(tǒng)內(nèi)部)所進(jìn)行的立法后評估活動(dòng)。在我國，內(nèi)部評估主體有：

1、立法機(jī)關(guān)及其內(nèi)部機(jī)構(gòu)

制定法律法規(guī)的機(jī)關(guān)及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)可以作為評估主體，如全國人大常委會(huì)、國務(wù)院、享有立法權(quán)的地方人大及其常委會(huì)、享有立法權(quán)的地方人民政府。這一點(diǎn)作為一項(xiàng)制度被規(guī)定下來，2004年國務(wù)院的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》就要求制定機(jī)關(guān)應(yīng)定期對其制定的法規(guī)范性文件進(jìn)行評估。不過通常由立法機(jī)關(guān)作出立法后評估的決策，具體組織、實(shí)施的則是由其內(nèi)部機(jī)構(gòu)如全國人大的組織機(jī)構(gòu)法律委員會(huì)、全國人大常委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)法制工作委員會(huì)、國務(wù)院的組織機(jī)構(gòu)法制辦、地方人大及其常委會(huì)的組織機(jī)構(gòu)法制委員會(huì)或法制工作委員會(huì)、地方人民政府的組織機(jī)構(gòu)法制部門等。

2、法律實(shí)施機(jī)關(guān)

作為實(shí)施法律法規(guī)的政府機(jī)關(guān)，它對法律法規(guī)的實(shí)施狀況有更加真實(shí)、詳細(xì)的了解與認(rèn)識，對于法律法規(guī)在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題和遇到的困難有更準(zhǔn)確的把握。因此，在立法后評估過程中，作為法律實(shí)施機(jī)關(guān)是重要的評估主體。

3、上級國家機(jī)關(guān)

上級國家機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督下級國家機(jī)關(guān)的立法與執(zhí)法活動(dòng)。如《立法法》第88條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法第66條第2款規(guī)定的自治條例和單行條例；國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或撤銷下一級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

4、同級權(quán)力機(jī)關(guān)

同級權(quán)力機(jī)關(guān)即人大可以對其常設(shè)機(jī)構(gòu)及其同級人民政府規(guī)章的立法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督與評估。如《立法法》第88條規(guī)定，全國人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆桑袡?quán)撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)的違背憲法和立法法第66條第2款規(guī)定的自治條例和單行條例；省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。

5、授權(quán)機(jī)關(guān)

授權(quán)機(jī)關(guān)可以對其授權(quán)主體的立法與執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督與評估?！读⒎ǚā返?8條規(guī)定，授權(quán)機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機(jī)關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時(shí)可以撤銷授權(quán)。

6、法律規(guī)定的監(jiān)督機(jī)關(guān)

2006年8月27日通過的《中華人民共和國各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》規(guī)定：“各級人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照本法第9條規(guī)定的途徑，每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問題，有計(jì)劃地對有關(guān)法律、法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查?！庇嘘P(guān)立法主體的立法活動(dòng)，地方政府的立法活動(dòng)與執(zhí)法活動(dòng)，都屬于人大常委會(huì)的監(jiān)督檢查范圍。因此，各級人大常委會(huì)在對法律、法規(guī)實(shí)施檢查的過程中，應(yīng)當(dāng)將法律法規(guī)的實(shí)施效果作為一項(xiàng)內(nèi)容加以評估。

(二)外部評估主體

外部評估主體是指國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的評估者所進(jìn)行的立法后評估活動(dòng)。其評估主體一般有學(xué)術(shù)團(tuán)體、商業(yè)機(jī)構(gòu)、民意調(diào)查組織、社會(huì)中介組織、社會(huì)公眾等，它可以是營利性的也可以是非營利性的。

西方很多國家的立法后評估都積極培育第三方獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)。在美國，除政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律政策的績效評估以外，大量的學(xué)術(shù)團(tuán)體、非營利組織等第三方評估機(jī)構(gòu)也發(fā)揮著重要的作用。如曾擔(dān)任美國聯(lián)邦人事署署長的坎貝爾創(chuàng)立了坎貝爾研究，在法律政策績效評估中設(shè)計(jì)出了一系列的評估指標(biāo)，包括財(cái)務(wù)管理、人事管理、信息管理、領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)管理、基礎(chǔ)設(shè)施管理等，為評估規(guī)范化作出了努力。美國行政學(xué)會(huì)的“責(zé)任與績效中心”(CAP)也對績效評估的工具的選擇作出了研究，提出在選擇績效評估工具時(shí)須考慮以下因素：了解各種不同類型評估工具的價(jià)值；建立目前組織績效的基準(zhǔn)；確定對顧客、委托人或公眾的影響效果等。其他一些民意測驗(yàn)機(jī)構(gòu)在政府法律政策的績效的評估中也發(fā)揮著重要作用。在韓國，政府經(jīng)營診斷委員會(huì)是政府改革以及績效評估的咨詢和智囊機(jī)構(gòu)，成員由來自研究機(jī)構(gòu)和大學(xué)的學(xué)者組成，分成若干小組，在各政府部門設(shè)立辦公機(jī)構(gòu)，在對各部門及其工作進(jìn)行評估的基礎(chǔ)上，就政府機(jī)構(gòu)的職能、機(jī)制、制度創(chuàng)新等提出建議。

我國獨(dú)立第三方評估機(jī)構(gòu)正在孕育之中。如2006年，蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心組織的甘肅省非公有制企業(yè)評價(jià)政府績效工作，是首次由第三方組織的、系統(tǒng)化地對甘肅省14個(gè)市(州)政府及39個(gè)省直部門績效進(jìn)行評價(jià)，形成了獨(dú)具特色的“甘肅模式”，“蘭州大學(xué)中國地方政府績效評價(jià)中心，作為此次活動(dòng)的組織實(shí)施者以及最后做出評價(jià)報(bào)告的第三方，是整個(gè)評價(jià)指標(biāo)體系的制定者和評價(jià)結(jié)果分析的綜合評判者”[4]。還有民間研究機(jī)構(gòu)零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)從1994年開始就進(jìn)行有關(guān)投資環(huán)境的評估，到目前為止零點(diǎn)研究咨詢集團(tuán)介入中國政府績效評估研究已經(jīng)有十個(gè)年頭。

另外，社會(huì)公眾也是重要的外部評估主體，不論是由政府機(jī)關(guān)還是由獨(dú)立第三方作為評估的組織實(shí)施主體，在其評估過程中，社會(huì)公眾是非常重要的參與主體。在英國立法后評估制度中，公眾磋商不僅被認(rèn)為是質(zhì)量控制和信息收集的一項(xiàng)基本工具，同時(shí)它也被視作規(guī)制影響過程成功的關(guān)鍵?！秲?nèi)閣事務(wù)指南》建議應(yīng)使得人們在部門網(wǎng)站上就能簡便地查找到規(guī)制影響評估。如果有人對正在進(jìn)行的磋商感興趣，政府部門也可以直接用郵件通知他們，向他們提供信息，便于他們對政府的規(guī)章制度進(jìn)行評估或提出完善的建議。我國近幾年開展的立法后活動(dòng)中，公眾都是重要的參與主體。

(三)不同類型的評估主體價(jià)值取向上的差別

價(jià)值取向是指一定的主體以某種價(jià)值觀為指導(dǎo)，根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行價(jià)值選擇和價(jià)值決策的行為傾向。價(jià)值取向反映的是主體的價(jià)值定向及價(jià)值選擇的行為。在立法后評估過程中，不同績效評估主體的價(jià)值取向反映了不同評估主體的價(jià)值判斷、價(jià)值確認(rèn)和利益選擇的差異，從而對評估結(jié)果產(chǎn)生了不同的影響。

就內(nèi)部評估主體與外部評估主體的劃分來看，其評估活動(dòng)都有一定的意義。內(nèi)部評估主體的評估的意義在于：第一、內(nèi)部評估主體因?yàn)槠鋵Ψ煞ㄒ?guī)的制定與執(zhí)行情況有著透徹、詳盡的了解與認(rèn)識，有效的內(nèi)部評估能夠?yàn)楣芾碚咛峁┍夭豢缮俚闹С帧?EvertVedung：PublicPolicyandProgramEvaluation，NewBrunswickandLondon：TransactionPublishers，1997，P．117．)第二、內(nèi)部評估主體因?yàn)楸容^容易獲得法律實(shí)施、法律制定與執(zhí)行的第一手資料，從而使評估結(jié)論更加真實(shí)、更加可靠；第三、內(nèi)部評估主體因?yàn)槠涞匚慌c影響力，它所作的評估報(bào)告、評估結(jié)論更容易得到重視與使用。

但是內(nèi)部評估這種方式也受到一定程度的質(zhì)疑，“要求公共組織對自己的行為作出客觀公正的評價(jià)實(shí)非易事”，這是因?yàn)椋骸笆紫龋u價(jià)意味著批評，對公共組織成員來說就是對他們能力的質(zhì)疑，影響自己的聲譽(yù)，因而評價(jià)往往夸大成績，掩蓋失誤；其次，評價(jià)往往代表著某一組織的局部利益，這使得績效評價(jià)容易走向片面并帶有濃厚的主觀色彩；最后，績效評價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜而細(xì)致的工作，需要評價(jià)者掌握相關(guān)的理論知識，并熟悉專門的方法技術(shù)，而公共組織人員本身往往缺乏這方面的系統(tǒng)培訓(xùn)。”[5](P.90)

為彌補(bǔ)立法內(nèi)部評估的缺陷，很多國家注重外部評估主體及制度的構(gòu)建。外部評估主體是指國家機(jī)關(guān)系統(tǒng)以外的評估者所進(jìn)行的立法后評估活動(dòng)。其評估主體一般有學(xué)術(shù)團(tuán)體、商業(yè)機(jī)構(gòu)、民意調(diào)查組織、社會(huì)中介組織等，它可以是營利性的也可以是非營利性的。立法的外部評估優(yōu)點(diǎn)在于：有一定的專業(yè)技術(shù)人員；身份地位較為中立，不受評估對象或其他因素的限制；評估的結(jié)論具有客觀性；但是其缺陷也較明顯，立法的外部評估獲取評估的信息、資料相對比較困難，評估影響缺少一定的權(quán)威性，評估結(jié)論也不易受到重視等。因此，在評估實(shí)踐中，最好將內(nèi)部評估與外部評估結(jié)合起來，共同提高立法評估的質(zhì)量。

但單純的內(nèi)部評估與外部評估都有一定的缺陷，正如美國公正行政學(xué)的創(chuàng)始人威爾遜提出的兩條法規(guī)說明的，“威爾遜的第一條法規(guī)：如果研究是由那些執(zhí)行政策的人主持或者他們的朋友主持，那么結(jié)論是：對社會(huì)問題的所有政策干預(yù)都會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的效果。威爾遜的第二條法則：如果研究是由獨(dú)立的第三方主持，尤其是那些對政策持懷疑態(tài)度的人主持時(shí)，那么結(jié)論就會(huì)是：對社會(huì)問題的政策干預(yù)不會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的效果。”[6](P.158)為解決這樣的困境，各國在立法后評估過程中，試圖將內(nèi)部評估與外部評估結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)評估主體的多元化。

三、現(xiàn)行立法后評估主體的單一性及其困境

根據(jù)我國現(xiàn)行立法后評估的實(shí)踐狀況，一個(gè)重要特征就是評估主體的單一性，單純由國家機(jī)關(guān)或其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的評估，是典型的“內(nèi)部評估”。

當(dāng)然，與國外立法后評估相比較，我國立法后評估活動(dòng)才剛剛開始，立法后評估制度還是處于逐漸摸索的階段，立法后評估主體也需要有一個(gè)逐漸建構(gòu)的過程。就目前來說，筆者認(rèn)為，單一性的內(nèi)部評估還是有必要的，是我國立法后評估制度發(fā)展的初級階段。

第一、信息的易獲得性。由立法機(jī)關(guān)或其他國家機(jī)關(guān)發(fā)起的立法后評估，與其他社會(huì)主體有所不同，它對于立法后評估所需要的信息容易獲得。我們知道，績效信息對績效評估結(jié)果有決定性的作用，只有掌握充分、全面、客觀的績效信息，才能獲得公正、客觀的評估結(jié)果。而目前大量的立法與執(zhí)法信息是掌握在國家機(jī)關(guān)手里，由權(quán)威的國家機(jī)關(guān)發(fā)動(dòng)，比其他社會(huì)主體更容易從政府機(jī)關(guān)獲得這些信息。

第二、評估經(jīng)費(fèi)的保障性。立法后評估活動(dòng)是一項(xiàng)資源消耗活動(dòng)，是一項(xiàng)消耗人財(cái)物力的活動(dòng)，必須有一定的經(jīng)費(fèi)給予充分保障，否則其績效評估活動(dòng)無法開展。在我國，因立法后評估活動(dòng)是立法機(jī)關(guān)的決策行為，它對其決策行為的有效性能夠提供充足的經(jīng)費(fèi)保障，從而使得立法后評估活動(dòng)順利開展并取得實(shí)質(zhì)性的結(jié)果。

第三、評估結(jié)論的易回應(yīng)性。立法后評估不僅僅在于評估法律的實(shí)施狀況，對它的實(shí)施好壞進(jìn)行優(yōu)劣評價(jià)，更重要的是獲得法律實(shí)施的立法方面的信息，獲得法律本身?xiàng)l款、內(nèi)容存在問題的信息，以為進(jìn)一步的立、改、廢提供科學(xué)依據(jù)。也就是說，評估結(jié)果要能夠得到立法機(jī)關(guān)的回應(yīng)，能夠?qū)Ψ傻牧ⅰ⒏?、廢產(chǎn)生實(shí)際的作用。因?yàn)槭橇⒎C(jī)關(guān)自己評估的，從而更容易進(jìn)入立法機(jī)關(guān)的議程，更容易得到立法機(jī)關(guān)的重視。

正因?yàn)槿绱?，我國有學(xué)者建議，我國立法后評估的主體應(yīng)為立法機(jī)關(guān)[7]。其理由是：第一，我國目前的政治體制決定了立法機(jī)關(guān)作為評估主體有利于提高評估的效率和評估效果；第二，政府各直屬部門往往是法律法規(guī)的執(zhí)行機(jī)關(guān)或者說直接受益者，其評估的公正性可能會(huì)大打折扣；第三，我國目前正處于機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵時(shí)期，設(shè)置專門機(jī)構(gòu)作為立法后評估的主體對于本來就機(jī)構(gòu)臃腫的中國來說不太現(xiàn)實(shí)。當(dāng)然立法機(jī)關(guān)可以委托第三方，如中介機(jī)構(gòu)、高校、研究機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體等實(shí)施立法后評估，但其評估主體仍然為立法機(jī)關(guān)。

然而正如筆者以上分析的，內(nèi)部評估主體存在不可避免的缺陷。我國現(xiàn)行的立法后評估也存在這樣的問題。立法后評估的主體是法律制定主體本身或者與法律制定主體有著千絲萬縷的聯(lián)系，這就難以保證立法后評估的客觀公正性。有時(shí)難以避免立法后評估主體把立法后評估與“政績”掛鉤，使得立法后評估深深地打上了個(gè)人利益或部門利益的烙印。有時(shí)，法律的制定主體或執(zhí)行主體利用自己的權(quán)力去影響其他主體的意愿，以獲得對自己有利的立法后評估，這就使得立法后評估容易走向反面，并可能帶有很濃的主觀色彩。另外，立法后評估畢竟是一項(xiàng)專業(yè)性較強(qiáng)的工作，需要評估者掌握立法后評估的理論知識，熟悉評估的技術(shù)與方法，但這些內(nèi)部評估主體往往缺乏這方面的知識和理論準(zhǔn)備，從而也讓人們對其獲得評估結(jié)論的不可信與懷疑。

事實(shí)上不僅僅如此，我們要考慮到單一的內(nèi)部評估主體可能面臨的其他一些困境：

其一，壟斷性。因立法后評估主體只是單一的內(nèi)部主體，如果沒有積極培植與孕育多元化的評估主體，可能會(huì)產(chǎn)生立法后評估主體的壟斷性，一方面立法機(jī)關(guān)認(rèn)為立法后評估是它們自己的事情；另外一方面社會(huì)也只認(rèn)可立法后內(nèi)部主體的權(quán)威性。這對我國正在興起的立法后評估活動(dòng)顯然是不利的。

其二，形式化。評估活動(dòng)流于形式，只注重形式化的開展，不注重立法后評估主體的建構(gòu)，不注重評估程序、方法與指標(biāo)的設(shè)計(jì)，甚至不注重立法后評估的結(jié)果及其回應(yīng)性。只是作為一種形式而存在著，它的實(shí)質(zhì)意義沒有得到重視。在我國，立法后評估首先興起于一些地方，現(xiàn)在范圍在不斷擴(kuò)大，甚至引起了中央立法機(jī)關(guān)的重視，也逐漸開展起立法后評估活動(dòng)。但我們一定要防止它的形式化傾向，不是別人做了我們也要做，是因?yàn)槲覀儽仨氉鑫覀儾抛?，要真正落?shí)與實(shí)現(xiàn)立法后評估制度的實(shí)質(zhì)意義。

其三，運(yùn)動(dòng)化。將立法后評估作為一場運(yùn)動(dòng)，在全國迅速展開，過了一段時(shí)間就銷聲匿跡了，不再開展了。這不是這項(xiàng)制度產(chǎn)生的真正目的以及它所追求的目標(biāo)。實(shí)際上，我們開展立法后評估活動(dòng)，是尋找法律立、改、廢的科學(xué)基礎(chǔ)，是建立法律制定、修改、廢止的科學(xué)機(jī)制。我們在探索立法后評估的制度化、規(guī)范化，最終建立立法后評估制度的長效機(jī)制。

因此，立法后評估主體的內(nèi)部化是我國目前應(yīng)當(dāng)經(jīng)歷的一個(gè)過程，但它最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)立法后評估主體的多元化。

四、多元化立法后評估主體的建構(gòu)之路

多元化立法后評估主體是我國立法后評估完善化的制度選擇，它不僅是避免單一化的內(nèi)部評估主體的缺陷而作出的選擇，也是因?yàn)榉勺鳛樯鐣?huì)公共政策的公共性基礎(chǔ)以及社會(huì)主體利益多元化的必然結(jié)果。

法律與其他社會(huì)公共政策一樣，其本質(zhì)屬性是公共性。“公共性的本質(zhì)特征要求公共政策從制定、執(zhí)行、評估、反饋到調(diào)整都必須體現(xiàn)作為總體的人民(thepeopleingeneral)的利益和意志。這里的人民不是單向度的，而是多元性的，它的重要特征就是存在利益的差異性和利益的分化，承認(rèn)這種利益差異和分化就必須承認(rèn)利益的多元性。”[8]因此，法律調(diào)整的是社會(huì)整體的利益，是社會(huì)多元利益的一種調(diào)和，作為一種公正、良善的法律，必須是社會(huì)多元利益的合理安排。立法后評估也會(huì)反映不同社會(huì)主體的利益感受，盡管法律制度體現(xiàn)多元利益的安排，但其在實(shí)施過程中對社會(huì)多元利益主體又會(huì)產(chǎn)生不同的影響，需要聽取他們的意見，反映他們的利益。因此，就立法后評估而言，建構(gòu)多元化的評估主體實(shí)際上是平衡不同主體利益的結(jié)果。正如西方著名學(xué)者史瓦茲曼所認(rèn)為的：“現(xiàn)代社會(huì)是自由的民主社會(huì)，這種自由的民主社會(huì)存在不同的利益，人民的力量是透過團(tuán)體的活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，政黨與壓力集團(tuán)或是利益團(tuán)體的運(yùn)作，每一種都必須是眾多利益之一，因此一個(gè)已開放的社會(huì)是分裂的，多元主義者傳達(dá)以及強(qiáng)調(diào)這種利益的多樣性，并且和自由派理論家一樣，將這種多樣性視為社會(huì)生活中必要的以及正面的面向?！盵9](P.50)

建構(gòu)我國多元化的立法后評估主體，其基本路徑：

(一)完善內(nèi)部評估主體

盡管我國現(xiàn)行立法后評估的主體都?xì)w結(jié)為內(nèi)部評估主體，但是在實(shí)踐操作層面，其范圍則有所不同。有的以立法機(jī)關(guān)的內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)作為組織實(shí)施主體，如海南省對《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》的評估，其組織實(shí)施主體為海南省人大法制委員會(huì)與人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)；上海市對《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》的立法后評估，其組織實(shí)施主體為上海市人大法制委、上海市人大常委會(huì)法工委、市人大有關(guān)專門委員會(huì)。有的以立法機(jī)關(guān)的組成機(jī)構(gòu)與對口管理部門聯(lián)合組成立法后評估的組織實(shí)施主體，如北京人大常委會(huì)對《北京市實(shí)施〈中華人民共和國水污染防治法〉辦法》、《城市規(guī)劃條例》的評估，其組織實(shí)施主體就是市人大常委會(huì)法制辦、市人大有關(guān)專門委員會(huì)和市政府有關(guān)部門。有的以對口政府管理部門為主組織立法后評估，如黑龍江省對《黑龍江省農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》等五部地方性法規(guī)的評估，其組織實(shí)施主體就是對口的政府管理部門如省農(nóng)業(yè)廳、省環(huán)保局、省建設(shè)廳等。有的以立法機(jī)關(guān)組成機(jī)構(gòu)、政府管理部門以及事業(yè)單位組成立法后評估主體，如國務(wù)院對《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的評估，其組織實(shí)施主體就是由國務(wù)院法制辦政法司、勞動(dòng)保障部法制司、勞動(dòng)科學(xué)研究所三家單位組成。

在我國尚無法律法規(guī)對立法后評估主體作統(tǒng)一規(guī)范的情況下，這些立法后評估主體的模式帶有探索的性質(zhì)，至于什么樣的立法后評估主體是最適合的組織實(shí)施主體，可以總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在條件成熟時(shí)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部評估主體的規(guī)范化。

(二)進(jìn)一步拓展“利益相關(guān)者”的評估

立法后評估制度較為成熟的美國、英國、韓國、日本等國家，都比較注重“利益相關(guān)者”的評估。但實(shí)踐中對“利益相關(guān)者”的范圍認(rèn)識有所不同，從而參與的主體范圍也有所不同。如云南省人大常委會(huì)對《云南省供用電條例》的評估，云南省人大法制委員會(huì)和云南電網(wǎng)公司選擇了各地的供電局、地方人大、經(jīng)貿(mào)委、林業(yè)局以及當(dāng)?shù)毓╇姴块T進(jìn)行調(diào)研，召開座談會(huì)。在這里，這些部門都是該法規(guī)的“利益相關(guān)者”，但必須要對各種不同的“利益相關(guān)者”進(jìn)行分析，明確不同利益相關(guān)者的性質(zhì)與范圍。

我國有學(xué)者對政策評估的“利益相關(guān)者”模式的基本程序作過概括：(1)利益相關(guān)者的定位；(2)利益相關(guān)者抽樣，確定評估樣本；(3)調(diào)查利益相關(guān)者的意見，內(nèi)容視評估對象而定；(4)對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，作出評估結(jié)論[10]。這可以為我們建立立法后評估的“利益相關(guān)者”模式提供借鑒。

(三)培植“獨(dú)立第三方”評估主體

獨(dú)立第三方的評估最大的價(jià)值傾向就是評估結(jié)果的客觀公正性。因?yàn)樗挥诜煞ㄒ?guī)制定與執(zhí)行的公共部門之外，與法律法規(guī)沒有密切的利益關(guān)系，在很大程度上能夠保證客觀、公正地進(jìn)行評估。同時(shí)，作為專門的法律法規(guī)評估與研究機(jī)構(gòu)，具備評估所需要的專業(yè)技術(shù)人員，熟悉法律法規(guī)評估的理論知識、專門方法和技術(shù)，并積累有一定的評估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因而能夠保證法律法規(guī)評估的質(zhì)量。還有學(xué)者從評估資料的民意收集角度論證了獨(dú)立第三方評估主體在我國存在的必要性。認(rèn)為“民意的收集工作由無利益牽連的第三方進(jìn)行具有獨(dú)立性，能夠從機(jī)制上保證評估結(jié)果更加客觀與公正。只要是來自政府本身，不論其身份如何，屬于哪一級哪一類部門，都很難做到無利益牽連，也很難真正站到社會(huì)公眾的角度，結(jié)果也難以令社會(huì)公眾信服”[11](P.215)。一些國家的獨(dú)立第三方評估機(jī)構(gòu)以其評估結(jié)果的公正、操作的正當(dāng)性獲得政府、公眾的廣泛好評，“美國各州、市政府和民眾對坎貝爾研究所的績效評估結(jié)果的認(rèn)可率高達(dá)92%?！盵12](P.165)我國學(xué)者毛壽龍談到中國建立第三方評估制度的意義時(shí)認(rèn)為，獨(dú)立第三方獨(dú)立評估使服務(wù)型政府的原則得以貫徹；為政府績效評估增加了新的途徑；是政府進(jìn)一步了解公民需求的重要機(jī)制；進(jìn)一步完善了中國政府政務(wù)公開的制度建設(shè)[11]。

獨(dú)立第三方立法后評估主體在我國尚未形成，需要積極探索獨(dú)立第三方評估主體形成孕育的條件，建立鼓勵(lì)獨(dú)立第三方評估主體產(chǎn)生與形成的制度環(huán)境，同時(shí)也探索獨(dú)立第三方評估主體的評估模式。

(四)擴(kuò)大公眾參與的評估

立法后評估的公眾參與模式在現(xiàn)代各國受到普遍重視，各國也在積極采取有關(guān)措施不斷去完善這種模式。實(shí)踐中，我國自開始開展立法后評估活動(dòng)以來，公眾參與評估都是不可缺少的一個(gè)環(huán)節(jié)和內(nèi)容，而且效果也不錯(cuò)。

公眾參與立法后評估有很多優(yōu)越性，很多學(xué)者多加以論述，如，如美國學(xué)者約翰·克萊頓·托馬斯認(rèn)為公眾參與可以促進(jìn)公共管理工作的有效性和決策的有效性，“1、由于公民或公民團(tuán)體的參與為決策帶來了更多的有效信息，這使得決策質(zhì)量有望提高。”“2、伴隨著公民參與決策過程，公民對決策的接受程度大大提高，從而促進(jìn)了決策的成功執(zhí)行。”“3、如果公民能夠輔助公共服務(wù)的提供，那么，公共部門提供的服務(wù)就會(huì)更有效率和效益?！薄?、公眾參與將會(huì)增強(qiáng)公民對于政府行為的理解，從而減輕人們對政府機(jī)構(gòu)的批評，改善官僚遭到圍攻的困境?！盵13](P.153)馬克·霍哲認(rèn)為，“即使政府提供服務(wù)的效率沒有改變，更多的公眾參與也可能會(huì)使政府更受其公民的歡迎。因?yàn)楫?dāng)參與程度提高后，公民對政府運(yùn)作的理解也就提高了，對政府機(jī)構(gòu)的批評意見也就會(huì)相應(yīng)減少，從而改善政府官員受到‘鞭策’的困境，這不愧是一種逃離政府低效率批評的好方法。”[14]但是公眾參與立法后評估還依賴于一定的條件，CherylSimrellKing①認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中，公眾的真正參與面臨以下三大障礙：當(dāng)代社會(huì)生活的本質(zhì)、行政管理過程和參與的技術(shù)。具體而言，生活的快節(jié)奏使得人們無暇顧及工作以外的事情；而大量的信息被政府部門控制與操縱，這就限制了公眾的參與能力；同時(shí)參與技術(shù)也是不充分的。在我國，尤其要加強(qiáng)公眾參與相關(guān)制度的建設(shè)，如信息公開制度、社會(huì)團(tuán)體制度、公益代表制度、專家咨詢制度等，只有構(gòu)建完善的立法后評估的公眾參與機(jī)制，才能發(fā)揮立法后評估以及立法后評估公眾參與模式的積極作用。

注釋:

[1]劉丹：《利益相關(guān)者與公司治理法律制度研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版。

[2]郭光輝：“《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》立法后評估工作追記”，載《中國人大》2007年第4期。

[3]李建、張威、王文珍等：“《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》立法后評估報(bào)告”，載《中國勞動(dòng)》2007年第5期。

[4]包國憲、冉敏：“政府績效評價(jià)中不同主體的價(jià)值取向”，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。

[5]齊二石：《公共績效管理與方法》，天津大學(xué)出版社2007年版。

[6][美]托馬斯•戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安譯，中國人民大學(xué)出版社2001年版。

[7]熊艷峰：“淺議立法后評估的制度化”，載《長沙民政職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第2期。

[8]趙勇、李敏：“試析公共政策評估主體的多元性”，載《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第6期。

[9][美]MichaelHill：《現(xiàn)代國家的政策過程》，林鐘沂、柯義龍、陳志偉譯，韋伯文化國際出版有限公司2003年版。

[10]李瑛、康德順、齊二石：“政策評估的利益相關(guān)者模式及其應(yīng)用研究”，載《科研管理》2006年第2期。

[11]周凱：《政府績效評估導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社2006年版。

[12]范柏乃：《政府績效評估與管理》，復(fù)旦大學(xué)出版社2007年版。

[13][美]約翰•克萊頓•托馬斯：《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略》，孫柏瑛等譯，中國人民大學(xué)出版社2005年版。

[14][美]馬克•霍哲：“公共部門