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摘要：隨著我國國有企業(yè)改革的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，下崗、失業(yè)人員的基本生活保障問題日益凸顯.本文在全面闡述當前失業(yè)保險制度發(fā)展歷程的基礎上，詳細分析了目前中國失業(yè)保險制度中存在的現實問題，最后提出了相應對策,對進一步完善我國社會保險制度意義重大。

關鍵詞：失業(yè)失業(yè)人員失業(yè)保險

第一部分失業(yè)保險概念與特點

1、1失業(yè)保險相關概念

1、失業(yè)是指既具有勞動能力又有就業(yè)要求的人員在勞動年齡內不能就業(yè)的狀況.一般而言,構成失業(yè)有以下幾個條件:一是在勞動年齡內;二是具有勞動能力;三是有就業(yè)愿望;四是在一定期限內沒有找到任何職業(yè).那些由于患有嚴重疾病而喪失勞動能力的人、未到或超過勞動年齡沒有就業(yè)者、為就學而暫時未就業(yè)者等，都不列入失業(yè)范圍。失業(yè)的界定是制定失業(yè)保險制度的前提條件。

2、失業(yè)人員是指在勞動年齡內有勞動能力，目前無工作，并以某種方式正在尋找工作的人員，包括就業(yè)轉失業(yè)的人員和新生勞動力中未實現就業(yè)的人員。《失業(yè)保險條例》所指失業(yè)人員只限定為就業(yè)轉失業(yè)的人員。根據有關規(guī)定，我國目前的法定勞動年齡是16-60歲，體育、文藝和特種工藝單位按照國家規(guī)定履行審批程序后可以招用未滿16周歲的未成年人。對企業(yè)中男年滿60周歲、女年滿50周歲的職工和機關事業(yè)單位中男年滿60周歲、女年滿55周歲的職工實行退休制度，對從事有毒、有害工作和符合條件的患病、因工致殘職工可以降低退休年齡。按照上述規(guī)定，在法定勞動年齡內的人員都可以尋求職業(yè)，從事社會生產經營等活動，并取得合法收入。所謂有勞動能力，是指失業(yè)人員具有從事正常社會勞動的行為能力。在法定勞動年齡內的人員，若不具備相應的勞動能力，也不能視為失業(yè)人員，如精神病人、完全傷殘不能從事任何社會性勞動的人員等。目前無工作并以某種方式尋找工作，是指失業(yè)人員有工作要求，但受客觀因素的制約尚未實現就業(yè)。對那些目前雖無工作，但沒有工作要求的人不能視為失業(yè)人員。這部分人自愿放棄就業(yè)權利，已經退出了勞動力的隊伍，不屬于勞動力，也就不存在失業(yè)問題。

3、失業(yè)保險是指依據國家法規(guī)、通過國家、企事業(yè)單位和個人等渠道籌資建立失業(yè)保險基金，在勞動者失業(yè)時給予失業(yè)金支付，以保障其最基本生活需要的社會保障制度。失業(yè)保險制度對保障失業(yè)者的基本生活，促進充分就業(yè)，弱化失業(yè)負效應，穩(wěn)定社會秩序起著重要的作用。

1、2失業(yè)保險的特點

1、普遍性。它主要是為了保障有工資收入的勞動者失業(yè)后的基本生活而建立的，其覆蓋范圍包括勞動力隊伍中的大部分成員。因此，在確定適用范圍時，參保單位應不分部門和行業(yè)，不分所有制性質，其職工應不分用工形式，不分家居城鎮(zhèn)、農村，解除或終止勞動關系后，只要本人符合條件，都有享受失業(yè)保險待遇的權利。分析我國失業(yè)保險適用范圍的變化情況，呈逐步擴大的趨勢，《失業(yè)保險條例》規(guī)定的城鎮(zhèn)所有企業(yè)事業(yè)單位及其職工，充分體現了普遍性原則。

2、強制性。它是通過國家制定法律、法規(guī)來強制實施的。按照規(guī)定，在失業(yè)保險制度覆蓋范圍內的單位及其職工必須參加失業(yè)保險并履行繳費義務。根據有關規(guī)定，不履行繳費義務的單位和個人都應當承擔相應的法律責任。

3、互濟性。失業(yè)保險基金主要來源于社會籌集，由單位、個人和國家三方共同負擔，繳費比例、繳費方式相對穩(wěn)定，籌集的失業(yè)保險費，不分來源渠道，不分繳費單位的性質，全部并入失業(yè)保險基金，在統(tǒng)籌地區(qū)內統(tǒng)一調度使用以發(fā)揮互濟功能。

第二部分失業(yè)保險的發(fā)展歷程

2、1中國失業(yè)保險制度的發(fā)展歷程

在計劃經濟體制下，我國長期沒有失業(yè)保險制度。1953年國家實施的勞動保險包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等保障制度，但未涉及失業(yè)保障。在隨后形成的計劃經濟體制下，實行“鐵飯碗”就業(yè)政策，人們一旦被安排工作，就不存在失業(yè)問題，因而沒有必要建立失業(yè)保險制度。

20世紀80年代開始，隨著勞動體制改革，建立失業(yè)保險的問題也提上日程。為了配合國有企業(yè)用工體制改革，1996年國務院頒布《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》，開始建立當時稱之為“待業(yè)保險”的失業(yè)保險。當時納入保險的對象僅為國有企業(yè)合同工，他們只涉及企業(yè)職工的一小部分。1989年，為了配合企業(yè)破產制度改革，“待業(yè)保險”擴大到破產企業(yè)及整頓企業(yè)職工。1992年，在黨和國家的文件中開始出現“失業(yè)”概念，國家統(tǒng)計部門也開始使用失業(yè)指標，原來的“待業(yè)保險”自然就成為“失業(yè)保險”。

當時的失業(yè)保險只起到制度性補充作用，籌資規(guī)模小，覆蓋面小，享受待遇的人數也很少，當時的國有企業(yè)存在著大量的冗余人員，但沒有將他們推想社會，企業(yè)仍承擔著冗余人員的工作安排及各項待遇。因此，當時的失業(yè)保險只是配合國有企業(yè)勞動體制改革及企業(yè)制度改革的工具這沒有真正其到承擔勞動力市場風險的作用。

1996年之后，為了搞活國有企業(yè)，減輕企業(yè)負擔，企業(yè)開始大量裁減冗余人員，出現大量下崗職工，給失業(yè)保險提出了新的要求。當時的基本做法是建立下崗人員再就業(yè)服務中心，由單位、社會保險和政府各出一部分資金，為下崗職工提供生活保障和再就業(yè)服務，成為一種很有特色的、過渡性的失業(yè)保障形式。到2002年，全國國有企業(yè)累計下崗人數2714、7萬人，其中絕大部分通過再就業(yè)及提前退休等政策得到安置，只有小部分人繼續(xù)領取下崗生活待遇。2000年領取下崗待遇的人數達到高峰，當年年末為657、2萬人。

在這個過程中，失業(yè)保險制度介入企業(yè)就業(yè)保障歷史責任，部分地承擔了企業(yè)冗余人員的負擔，但只是提供了小部分資金，而大部分資金以及下崗人員的管理和服務，都是由企業(yè)和政府承擔的。

從2000年開始，各地的下崗制度陸續(xù)向失業(yè)保險并軌，解除勞動合同的職工不再進入再就業(yè)服務中心，而是直接納入失業(yè)保險。原有在再就業(yè)服務中心的下崗職工，在享受中心提供的下崗待遇期滿后，也逐漸轉入失業(yè)保險，由失業(yè)保險機構管理，按規(guī)定享受失業(yè)保險待遇。通過幾年的并軌，下崗人員逐年減少。到2003年底，全國國有企業(yè)還有下崗人員270萬人，其中進入再就業(yè)服務中心的190萬人，比2000年高峰時的人數大為減少。作好這部分人的轉軌工作，是2004年失業(yè)保障工作的一個重要方面。隨著這部分下崗人員的并軌，作為過渡形式的下崗再就業(yè)服務中心將完成其使命。到2003年6月全國已有北京、上海、浙江、廣東等十多個省、市完成或基本完成并軌工作。2003年底剩余的270萬下崗人員，也將在此后三年內陸續(xù)并入失業(yè)保險，按照失業(yè)保險規(guī)定，他們并入失業(yè)保險后，最多可領取2年的待遇。失業(yè)保險承擔的下崗人員的歷史責任，將在“‘十一五”期間結束，到時失業(yè)保險將過渡到單一責任，只按照失業(yè)保險參保人的失業(yè)風險承擔責任，出現市場經濟常態(tài)失業(yè)保險運做新階段。

2、2外國失業(yè)保險制度的發(fā)展歷程

法國最早于1905年建立了失業(yè)保險制度。隨即，挪威、丹麥兩國也分別在1906年和1907年建立了類似于法國的失業(yè)保險制度。當時這幾個國家實行的是非完全強制性失業(yè)保險制度，即法律確定范圍內的人員是否參加失業(yè)保險取決于個人意愿，參加保險，就必須根據失業(yè)保險法律規(guī)定接受管理，包括承擔一定的義務和享受相應的權利。1911年，英國頒布了國民保險法，開創(chuàng)了強制性失業(yè)保險制度的先河，后被一些國家效法，構成了世界失業(yè)保險制度的主流。到1997年初，世界上已有68個國家和地區(qū)建立了失業(yè)保險制度，其中大多數國家和地區(qū)實行強制性保險，自愿性保險的范圍只限于工會已建立失業(yè)保險基金的產業(yè)。在基金來源上，一般與社會保險其他險種相同，通常由雇員和雇主平均分擔，也有些國家規(guī)定全部保險費由雇主繳納。政府對強制性和自愿性兩種保險的補貼數額都很大。在享受待遇條件上，一般都規(guī)定：非自愿性失業(yè)；繳納一定期限的保險費或在受保職業(yè)工作一定年限；申請者具有工作能力并愿意尋找工作。另外，對無正當理由而自愿離職的，由于行為不端被解雇的，或參加勞資糾紛導致停產而使自己失業(yè)的，一般規(guī)定要取消其享受資格或降低給付標準，有的還要推遲給付時間。在失業(yè)補助金上，通常以周為單位支付，標準為其最近一段時期平均工資的一定百分比。大多數國家計算失業(yè)補助金的替代率，為平均收入的40-75%。有些國家一律支付等額補助金。如果失業(yè)人員已成家，除發(fā)給基本補助金外，還要對其配偶及子女加發(fā)一定的補助金。在支付失業(yè)補助金前，通常有幾天的等待期。大多數國家對連續(xù)領取失業(yè)補助金的時間有一定限制。一般情況下為8-36周，在某些情況下可適當延長。另外，有些國家根據繳費期限或參保時間決定享受期限。有些國家除正規(guī)的失業(yè)保險外，還提供失業(yè)援助或提供以失業(yè)人員家庭經濟狀況為條件的其他待遇作為補充。這樣，失業(yè)人員領取補助金期滿后，如果收入低于一定水平，還可以繼續(xù)得到一些救助。在管理體制上，多數國家是由政府部門管理，有些是由自治機構管理，這種自治機構一般由受保人、雇主和政府三方代表組成。失業(yè)保險與就業(yè)服務之間經常保持緊密的行政聯(lián)系。有些國家已將失業(yè)保險和就業(yè)服務合并管理，基層的管理工作尤其如此，目的是為了促進失業(yè)人員盡快實現再就業(yè)。

第三部分失業(yè)保險制度存在的問題與對策

3、1失業(yè)保險制度存在的問題

1、失業(yè)保險制度覆蓋范圍窄，不能適應社會主義市場經濟體制和社會各階層人士對失業(yè)保險的要求?，F行《失業(yè)保險條例》第2條規(guī)定：“城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位職工依照本條例的規(guī)定，繳納失業(yè)保險費”。《條例》第32條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據當地實際情況，可以決定本條例適用于本行政區(qū)域內的社會團體及其專職人員、民辦非企業(yè)單位及其職工、有雇工的城鎮(zhèn)個體工商戶及其雇工”。由于《條例》對前者參保是強制性規(guī)定，而對后者是選擇性規(guī)定，所以，從執(zhí)行情況看，事實上存在后三類人員中有全部納入的，也有部分納入的，還有根本沒納入的不同做法，影響了部分人員的利益。另外，《條例》沒有明確機關人員是否實行失業(yè)保險，在《條例》貫徹執(zhí)行過程中，機關人員普遍沒有參保，所以引起了部分事業(yè)單位人員的攀比。此外，“下崗”職工被排斥在失業(yè)保險的適用范圍之外。按現行條例和政策的規(guī)定，失業(yè)保險不適用于那些雖然失去工作但仍然與企業(yè)保持勞動關系的職工即“下崗”職工，但“下崗”實際上就是失業(yè)，因此，如何使這部分隱性失業(yè)者顯性化，這是我國失業(yè)保險制度必須解決的一個重要問題。同時，未曾就業(yè)的失業(yè)者排除在失業(yè)保險范圍之外。《條例》中對失業(yè)人員的認定是非因本人意愿中斷就業(yè)的即曾經就業(yè)者不含尚未就業(yè)者，事實上，我國目前25歲以下尚未就業(yè)的青年失業(yè)者比例很高。

2、對享受失業(yè)保險資格條件的審核不夠嚴格，資格審核欠缺相應的機構世界各國享受失業(yè)保險待遇的資格條件雖不盡相同，但其基本條件是相同的，即失業(yè)者必須是非自愿失業(yè)者；失業(yè)者必須處于勞動年齡階段，且有勞動能力；必須提供足以證明其為非就業(yè)人員并積極要求就業(yè)的證據；失業(yè)前工作過一段時間或有過一定的投保經歷。而我國《失業(yè)保險條例》對就業(yè)期、參保期、非自愿失業(yè)、就業(yè)部門登記主觀就業(yè)愿望都有明確規(guī)定，唯獨對法定勞動年齡和勞動能力這一條沒有要求，造成了我國失業(yè)保險基金的顯性流失主要是審核失業(yè)資格條件不夠嚴格。失業(yè)保險制度的對象是失業(yè)者，但它的主要目的在于通過保險失業(yè)人員基本生活而促進就業(yè)，因而同其他社會保險相比其資格條件應有更加嚴格的限制，規(guī)定重新就業(yè)者停止領取失業(yè)保險金，不能繼續(xù)享受失業(yè)保險待遇。但現實中，由于缺乏相應的資格審核機構往往一部分人一邊擁有就業(yè)收入，一邊領取失業(yè)保險金。

3、失業(yè)保險基金嚴重短缺，導致失業(yè)保險支付能力的下降。1．失業(yè)保險基金籌集難度加大，參保人數和征繳額的增長勢頭減緩，支出增加。2．籌集基本生活保險資金的能力明顯減弱。從企業(yè)到再就業(yè)中心需要大量資金，面臨確?；旧詈椭Ц督洕a償金的雙重壓力；隨著下崗職人員猛增，從征收失業(yè)保險費中調劑用于下崗職工基本生活保障資金減少。3．中斷繳費人數增加較快，繳費人數持續(xù)下降對基金征繳產生較大影響。雖然國家加大了對社會保障支出的力度，但僅靠財政資金的增長是遠遠不夠的，必須建立穩(wěn)定的籌資辦法，失業(yè)保險制度才能有效的生長和發(fā)展。

4、失業(yè)保險待遇計發(fā)辦法不合理，失業(yè)救濟標準過低?，F行《條例》第18條規(guī)定：“失業(yè)保險金的標準，按照低于當地最低工資、高于城市居民最低生活保障標準的水平，南省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定”。根據這一原則，各地基本采取了失業(yè)保險金統(tǒng)一標準的做法。這樣處理，體現了所有失業(yè)人員享受同樣待遇的公平原則，但不盡合理。因為職工參加失業(yè)保險，單位繳費是按工資總額一定比例確定的，個人繳費也是以工資收入為基數進行的，事實上存在每個人實際繳費數額不同的現象，而失業(yè)后享受同樣水平的待遇，沒有充分體現權利義務對等，公平與效率相結合的精神。

5、失業(yè)保險制度管理水平不高，管理體制不順。失業(yè)保險和下崗職工最低生活保障分散在勞動與社會保障部門和民政部門，隨著下崗職工歸并為失業(yè)，必須由統(tǒng)一的部門來管理。失業(yè)保險基金的支出不合理，投資效益低下。我目前的保險基金一般存入銀行或用于購債，由此取得的利息收入一并納入失業(yè)保險基金。但這幾年銀行利率的下調，失業(yè)保險基金的保值增值難度較大。社保基金如不能與經濟增長步保值增值，就不能減輕國家和企業(yè)的負擔，而且將損害職工的利益?，F行制度中資金浪費嚴重，資金被挪用的情況十分驚人。失業(yè)保險機構管理方面存在政出多門、扯皮內耗的問題。管理手段現代化水平不高，失業(yè)保險信息化建設受資金制約，在為群眾提供滿意的服務上還有差距。

6、我國失業(yè)保險立法層次低，缺乏較高的法律效力和相對完善的法律責任?！妒I(yè)保險條例》僅僅是國務院院頒布的一個行政法規(guī)，還沒有上升到全國人大或常委會或立法的高度，它僅僅是失業(yè)保險制度實施的一個基本規(guī)范，不是失業(yè)保險的基本法。這無疑影響其法律效力。在國外選擇強制性失業(yè)保險模式的國家，其失業(yè)保險立法層次都是國家最高形式的立法。如日本的《雇員保險法》、德國的《就業(yè)促進法》是以家最高立法確定的。由于《失業(yè)保險條例》非最高形式立法，就形成了對違法行為的追究不利，使強制性失業(yè)保險制度變?yōu)閷嶋H上的自愿失業(yè)保險。

3、2完善我國失業(yè)保險制度的對策

1、拓寬失業(yè)保險制度的覆蓋范圍

(1)《條例》的適用范圍，應進一步擴大，最好是全同統(tǒng)一，將城鎮(zhèn)所有具有失業(yè)風險的勞動者都納入適用范圍。這樣，可避免各地在適用范及對象上存在差異，有利于這項制度在規(guī)范化、制度化軌道上健康發(fā)展，維護廣大勞動者的合法權益

(2)將國有企業(yè)下崗職工納入失業(yè)保險對象范圍之內。

2、建立相應的資格審核機構，對享受失業(yè)保險資格條件的進行嚴格審核。我國目前對于失業(yè)與就業(yè)的界限末作明確劃分。西方國家對失業(yè)與就業(yè)的劃分標準主要有兩條：一是工作時間，二是工作收入水平。所以失業(yè)者如果從事一些合法的經濟活動并獲得相應的收入且收入達到法定最低工資的就可以視為就業(yè)者，這樣在理論上和實踐上就可以將失業(yè)者和就業(yè)者加以區(qū)分。為此，建議設立專門的資格審核機構嚴格把關，對失業(yè)與就業(yè)、勞動年齡及勞動能力進行嚴格審核。

3、進一步規(guī)范和完善失業(yè)保險的資金籌措機制。1999年國務院新頒布的《失業(yè)保險條例》規(guī)定，失業(yè)保險金由企業(yè)單方負擔改為企業(yè)和職工個人共同負擔，其中個人繳納l％，企業(yè)繳納2％。這個規(guī)定，既能夠增強職工的就業(yè)競爭和失業(yè)風險意識，也符合同際慣例。另外，政府補貼應該明確政策補貼的上限或比例，同時政府對一些虧損企業(yè)還應采取國家財政補貼的辦法或是開征社會保障稅，改變失業(yè)保險金的征收模式。以稅收形式在全國范圍內強制收繳失業(yè)保險資金，是建立和完善失業(yè)保障制度的必由之路

4、在執(zhí)行現行失業(yè)救濟金發(fā)放標準的同時，還要適當提高其標準，失業(yè)保險是企業(yè)和職工的一種投保，保險機構向失業(yè)人員發(fā)放失業(yè)救濟金的日的，一是保證失業(yè)人員的最低基本生活；二是有利于促使失業(yè)人員再就業(yè)。因此，失業(yè)救濟金的計發(fā)標準不能太高也不能太低，太高不能調動失業(yè)人員再就業(yè)的積極性，增加國家和企業(yè)的負擔，太低不能保證失業(yè)人員的基本生活。因此，應根據工作時間的長短進一步調整現行失業(yè)保險金的記發(fā)標準。

5、合理確定失業(yè)保險基金的支出結構，使其保值增值

(1)要合理規(guī)定管理費開支標準和用途。

(2)把管理費的使用和管理引入國家審計項目之中。要合理確定基金的使用結構。失業(yè)保險的真正宗旨是保障失業(yè)人口的基本生活。因此，失業(yè)保險資金的支出方向主要應是失業(yè)救濟金。當然，運用一定比例的基金積極幫助失業(yè)職工再就業(yè)也是應該的。但嚴格控制管理費及其他費用的支出，保證資金主要用于救濟失業(yè)人口，應是這項事業(yè)的永恒主題。

(3)在基金保值增值的問題上，現在我們主要采用存入銀行取息的方式。因此，要想保值增值，就必須在基本保障資金安全的前提下，探索多種投資方式。目前一些地方采用購買公債、企業(yè)債券、業(yè)績優(yōu)秀股票等方式，效果不錯。各地應該根據自己的具體情況，在適當地借鑒成功經驗的基礎上，積極探索基金保值增值的有效途徑．努力確保基金的保值增值。

6、規(guī)范和完善失業(yè)保險的管理制度

(1)加強對失業(yè)保險基金的管理，各省市成立財政、審計、計劃、勞動和工會等部門參加的失業(yè)保險基金管理委員會應切實加強對基金籌集，使用和管理的監(jiān)督，嚴格審批失業(yè)保險基金的年度預算和年終決算，把失業(yè)保險基金的使用納入國家財務檢查和審計之中，將失業(yè)保險基金的支出置于財政和審計部門的監(jiān)督之下，做到?？顚Ｓ?，無論是原準備金，還是其增值部分應全部用于失業(yè)保險。

(2)加強對失業(yè)保險機構的管理。失業(yè)保險是社會保險的一個重要組成部分，在制度、管理機構等方面也都應向統(tǒng)一的失業(yè)保險制度過渡。鑒于我同目前的失業(yè)保險制度管理體制不順、政出多門等問題，應合理確定有關部門的職責、權限，解決政企不分、政出多門和扯皮內耗等問題逐步實現政府不直接經辦失業(yè)保險，而成立專門的非贏利性的社會失業(yè)保險機構，保證失業(yè)保險管理和運行相對獨立。

7、提高失業(yè)保險的立法層次，突出失業(yè)保險的強制性《失業(yè)保險條例》是國務院制定和頒布的，是國務院行政法規(guī)向全國人大及其常委會立法發(fā)展的過渡形式和中間步驟。在社會主義市場經濟發(fā)展的過程中，失業(yè)保險工作是一項非常重要而且十分復雜的工作，應抓緊時間總結經驗和成果爭取早日推出經全國人大及其常委會通過的法律，依法管理失業(yè)保險工作，突出其強制性特點。在失業(yè)保險的法律條文中必須明確對于不按規(guī)定參加失業(yè)保險的和故意不繳、少繳、欠繳保險費的處罰，并且加強司法力度和執(zhí)法力度，對于違法情節(jié)特別嚴重的行為，必須依法追究刑事責任。

失業(yè)是一種社會經濟現象。勞動力資源是經濟資源的重要組成部分，就業(yè)崗位的競爭是勞動力資源實現優(yōu)化配置的必要前提。競爭過程中，必然會有一部分勞動力因各種原因暫時不能實現就業(yè)。解決失業(yè)問題，不是完全消除失業(yè)現象，而是通過發(fā)展經濟開發(fā)就業(yè)崗位，通過職業(yè)培訓提高勞動者的素質和技能，把失業(yè)人員的數量控制在社會可以承受的范圍內。同時，通過實施失業(yè)保險對暫時不能實現就業(yè)的勞動者給予幫助，保障他們的基本生活，提供再就業(yè)服務，把失業(yè)造成的消極影響降到最低限。因此，發(fā)展和完善我國的失業(yè)保險制度，對分擔失業(yè)風險，解決失業(yè)問題具有十分重要的作用。

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