導(dǎo)語：養(yǎng)老保障制度改革研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、過渡問題

要實(shí)現(xiàn)中國的社會保障制度改革，最關(guān)鍵的問題是以有效方式解決對中老職工的隱性負(fù)債。自然，這里涉及到一個更為具體的問題，即如何償還。

我們已經(jīng)分析過，隱性養(yǎng)老金負(fù)債是作為受益基準(zhǔn)、現(xiàn)收現(xiàn)付制的體制結(jié)果出現(xiàn)的，是政府對職工的負(fù)債，它只能通過政府統(tǒng)一承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。

既然國家應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)補(bǔ)償，過渡資金從理論上講只能有兩種基本來源：一是從現(xiàn)有的國有資產(chǎn)存量中“切一塊”注入老職工的個人賬戶；二是從政府目前和今后的財政收入中拿出一筆錢來對老職工過去的隱性供款進(jìn)行補(bǔ)償。

智利的作法是由政府向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，并通過政府財政逐年償還。之所以如此，其中一個很重要的背景是，在進(jìn)行改革時，智利的財政是有盈余的。中國的情況則不然，目前以至今后相當(dāng)長一個時期都將面臨財政緊張的局面。雖然每年用于償還隱性債務(wù)的流量不是很大，最高年份約為1200億元（1994年價格），但是否有足夠的能力仍值得懷疑。中國財政目前已經(jīng)有較高的赤字水平，如果再考慮以財政收入償還養(yǎng)老金債務(wù)，財政赤字的規(guī)模無疑會更加龐大，其風(fēng)險是可想而知的。同時，這也必然有一個向全社會的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁問題（或直接增稅，或通過通貨膨脹方式變相征稅），引發(fā)各種矛盾的可能性也是存在的。當(dāng)然，運(yùn)用財政收入解決問題的最大優(yōu)點(diǎn)是操作簡便。

通過現(xiàn)有的國產(chǎn)資產(chǎn)存量解決隱性債務(wù)問題可能更為有效。一方面，并不是像有些人理解的那樣，用國有資產(chǎn)存量償還養(yǎng)老金負(fù)債意味著國有資產(chǎn)流失，相反，目前國有資產(chǎn)中的很大一部分就是隱性債務(wù)形成的，以此償還隱性債務(wù)是完全合理的；另一方面，雖然用國有資產(chǎn)存量解決問題會遇到一些操作困難，但中國正在加緊對國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整并對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性改組，其間自然要對國有資產(chǎn)進(jìn)行重新配置，如與這一過程相結(jié)合，操作問題可能也不會成為太大的問題。至于是否像智利那樣向老職工發(fā)放認(rèn)可債券，則是具體的手段問題。

當(dāng)然，以國有資產(chǎn)存量為主，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的政府新增收入共同解決隱性養(yǎng)老金負(fù)債也是可以考慮的。但無論如何，基于中國目前的財政狀況以及有關(guān)改革的緊迫性，對隱性養(yǎng)老金負(fù)債的解決都只能更多地考慮運(yùn)用存量。

與通過國有資產(chǎn)存量解決養(yǎng)老金負(fù)債密切相關(guān)的另一個問題是，如何對國有資產(chǎn)進(jìn)行分解。對此有幾種基本的傾向性意見：一是結(jié)合對國有企業(yè)的公司化和股份制改造，將國有企業(yè)的部分股權(quán)劃歸專門的社會保障機(jī)構(gòu)，用股權(quán)收益支付隱性負(fù)債；二是將部分國有企業(yè)劃歸社會保障機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營，以其經(jīng)營收入償債；三是將一部分國有資產(chǎn)（比如一些中小企業(yè)、部分國有房地產(chǎn)等）進(jìn)行出售、租賃，以銷售和租賃收入償債?？偟目磥?，最后一種辦法最為可行。前兩種辦法的最大問題是，一方面操作難度較大，同時，企業(yè)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險仍然是難以避免的，因而無法保證足夠的支付能力。最后一種辦法不僅較為簡便，支付能力也沒有問題。據(jù)世界銀行等測算，目前中國國有部門的房產(chǎn)（附帶土地使用權(quán)）的價值大致與年度GDP水平相當(dāng)，足以支付有關(guān)費(fèi)用。

最佳的應(yīng)該還是混合方案，比如，以國有經(jīng)濟(jì)部門的房地產(chǎn)作為主要的和最后的擔(dān)保，配合國有企業(yè)股份制改造過程中的股權(quán)轉(zhuǎn)讓售股套現(xiàn)所得以及對中小企業(yè)的拍賣、租賃所得等。需要注意的是，除國家必須承擔(dān)的養(yǎng)老金債務(wù)外，目前尚有安置企業(yè)富余（下崗）職工再就業(yè)等政府義務(wù)，完成這些任務(wù)所需的費(fèi)用來源與籌集方式也應(yīng)通盤考慮。

對職工養(yǎng)老金權(quán)益的具體支付方式也應(yīng)采取以某種方式為主的混合方式。比如，對大部分職工采取以貨幣支付養(yǎng)老金的形式，對某些正處于調(diào)整狀態(tài)的企業(yè)的職工，也可采取企業(yè)股權(quán)，債權(quán)出讓以及工齡買斷等特定形式。有關(guān)的處理手段還應(yīng)盡可能與住房制度改革相結(jié)合。

考慮到與國有企業(yè)改革的銜接和配套問題，還有一種可供考慮的思路是實(shí)施政府、企業(yè)、職工和銀行之前的債務(wù)轉(zhuǎn)換。目前絕大多數(shù)國有企業(yè)都有著相當(dāng)高的負(fù)債率，且絕大多數(shù)的負(fù)債都是對（國有）銀行發(fā)生的，因此，一個可以考慮的債務(wù)轉(zhuǎn)換思路是，將企業(yè)對銀行的相當(dāng)一部分債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)對職工的負(fù)債，結(jié)合企業(yè)的股份制改造，進(jìn)一步將職工對企業(yè)的債權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)。與此同時，將政府對職工的（隱性）負(fù)債轉(zhuǎn)化為政府對銀行的負(fù)債。更為具體地說，政府對職工的養(yǎng)老金負(fù)債由企業(yè)償還，企業(yè)對銀行的等量負(fù)債則由政府償還，這樣一方面可以從很大程度上解決目前企業(yè)與銀行之間的關(guān)系矛盾問題，也可以通過職工對企業(yè)的持股解決有關(guān)產(chǎn)權(quán)不清和治理結(jié)構(gòu)無效等諸多問題；另一方面，對職工隱性債務(wù)的償還也有了更為現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)?？紤]到不同企業(yè)的負(fù)債水平、經(jīng)營業(yè)績的不同，債務(wù)轉(zhuǎn)換可能會遇到困難，但實(shí)施部分債務(wù)轉(zhuǎn)換應(yīng)該是可行的。如為保證老職工養(yǎng)老金的穩(wěn)定性，可大致確定一個基本部分，仍由政府按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付，其余部分則進(jìn)行債務(wù)轉(zhuǎn)換。對一些負(fù)債水平高、經(jīng)營業(yè)績又不太好的企業(yè)，有關(guān)的債務(wù)轉(zhuǎn)換可以折扣方式進(jìn)行。

與其他大多數(shù)國家和地區(qū)相比，由于中國的工業(yè)化水平不高，尤其是獲得了政府養(yǎng)老承諾的公有制部門的職工人數(shù)占全社會勞動者的比重較低，目前也只有20%左右，因此，中國的養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)占GDP的比重屬于非常低的。比如，由世界銀行組織有關(guān)中外專家在1995年所進(jìn)行的詳細(xì)測算結(jié)果為：截至到1994年底，已退休職工所需的養(yǎng)老金總量為6810億元，在職職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益為12360億元（均為1994年價格）。兩項(xiàng)合計為19170億元。而且這一結(jié)果不僅包括企業(yè)職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益，也包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工積累的養(yǎng)老金權(quán)益。而1994年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）為46622億元，養(yǎng)老金債務(wù)負(fù)擔(dān)點(diǎn)GDP的比重只有40%多一點(diǎn)。如工業(yè)化水平較高的歐美國家（包括東歐各國），隱性養(yǎng)老金負(fù)債占GDP的比重幾乎都超過100%，一些國家甚至超過200%。已經(jīng)成功實(shí)施了從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制過渡的智利等國家的隱性養(yǎng)老金債務(wù)占GDP的比重也在80%以上?？紤]到中國較高的經(jīng)濟(jì)增長率，從一個動態(tài)的過程看，隱性養(yǎng)老金債務(wù)所占GDP的份額會更小，因?yàn)殡[性養(yǎng)老金負(fù)債通常不需要一次性支付，而是在相當(dāng)長的年份內(nèi)逐年償還。

值得提出的是，一些政府職能部門之所以長期回避對養(yǎng)老金負(fù)債的償還問題，一個非常重要的因素是對隱性養(yǎng)老金負(fù)債數(shù)量（即過渡成本）估計不清，且往往估計過高。同從本文所引用數(shù)據(jù)提供的情況看，中國還是處于壓力比較小時機(jī)和階段，只要措施得當(dāng)，順利實(shí)施過渡是沒有問題的。

通過資產(chǎn)存量解決對中老年職工的隱性負(fù)債不僅從理論上看是可行的，近年來國內(nèi)不少地區(qū)也在有關(guān)問題上進(jìn)行了諸多探索和實(shí)踐。如近年來不少地方在對國有企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)制（放?。┑倪^程中，都明確地將一部分存量資產(chǎn)劃撥出來，用作專門的社會保障費(fèi)用，以償還舊體制形成的對老職工的社會保障債務(wù)。這些探索都是非常有益的。這說明社會各界都對“補(bǔ)償”的必要性有比較一致的共識，同時也為如何有效進(jìn)行“補(bǔ)償”提供了經(jīng)驗(yàn)。

中國人口眾多，建立供款基準(zhǔn)制的養(yǎng)老保障制度可以積累相當(dāng)大一筆資金，如果能夠合理、有效地利用，無論對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是對于進(jìn)一步的經(jīng)濟(jì)體制改革都有非常重大的意義。如在目前的國有企業(yè)改革和國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性改組過程中，之所以改不動或者說障礙重重，不僅有人員負(fù)擔(dān)和各種社會負(fù)擔(dān)問題，資金投入不足以及不合理融資體制等也都是嚴(yán)重制約因素。通過有效的養(yǎng)老金積累并通過養(yǎng)老金基金管理機(jī)構(gòu)的投資利用，不僅可以擴(kuò)大全社會的投資能力，特別是長期投資能力，還可以促進(jìn)投資主體的多元化，推進(jìn)資本市場的發(fā)育，彌補(bǔ)目前資本市場中機(jī)構(gòu)投資者缺乏等缺陷。

養(yǎng)老金基金作為一種主要形式的投資基金，還可以促進(jìn)發(fā)展新的公有制實(shí)現(xiàn)形式，養(yǎng)老金基金本身就是一種屬于所有投保人的公有制形式，通過基金投資，持有各種企業(yè)的股權(quán)，還能夠生產(chǎn)和發(fā)育更多的公有制經(jīng)濟(jì)組織。此外，作為機(jī)構(gòu)投資者，在市場競爭過程中，基金組織通常都能成為股制企業(yè)的“積極股東”，這對于完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的意義也是非常大的。

二、新體制建設(shè)中需要講座的兩個問題

在有效解決舊體制遺留責(zé)任、基本的目標(biāo)模式等已經(jīng)確定的前提下，新的體制應(yīng)如何組織值得認(rèn)真思考和對待。主要問題涉及以下兩個方面：

1、是否設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險

新的保障模式實(shí)施供款基準(zhǔn)制是沒有異議的。但選擇安全的供款基準(zhǔn)制還是以供款基準(zhǔn)制為主的混合制則需要進(jìn)一步分析。

包括世界銀行專家在內(nèi)的許多學(xué)者建議，新養(yǎng)老保障制度應(yīng)采取供款基準(zhǔn)制和受益基準(zhǔn)制相結(jié)合的混合制，換句話說，要在實(shí)施個人賬戶制度的同時設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險。比如，世界銀行建議新制度下的養(yǎng)老金由三個支柱組成，支柱一為一個通過統(tǒng)籌（進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付）旨在保證退休職工生活在貧困線以上的基本養(yǎng)老保險部分，平均的替代水平約為24%左右。支柱二為一個實(shí)施養(yǎng)老金預(yù)籌積累的個人帳戶，可使達(dá)到正常工作年份的職工獲得平均35%左右的替代水平；支柱一和支柱二是強(qiáng)制的，兩項(xiàng)合計可達(dá)到60%左右的替代水平。世行報告提供的測算結(jié)果表明，兩支柱所需的繳費(fèi)率為平均工資的17%，其中企業(yè)約占13%（其中9%進(jìn)入統(tǒng)籌，4%進(jìn)入個人帳戶），職工占4%。支柱三為一個按需要補(bǔ)充的自愿帳戶（補(bǔ)充保險）。

我們的意見與此不同，新的養(yǎng)老保險制度可不設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險。除非強(qiáng)制的補(bǔ)充保險外，強(qiáng)制性養(yǎng)老保障全部通過個人帳戶實(shí)行，目標(biāo)也是讓達(dá)到正常工作年份的職工獲得平均60%左右的替代水平。在此目標(biāo)替代率水平下，企業(yè)與個人繳費(fèi)水平比世行測算結(jié)果還可略低。所不同的是，企業(yè)繳費(fèi)全部進(jìn)入個人帳戶，即新的養(yǎng)老保障模式選擇完全的供款基準(zhǔn)制。

設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，其基本的出發(fā)點(diǎn)一是要保證退休者的收入，或者說是要建立最低養(yǎng)老金保證；二是要通過統(tǒng)籌，即轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)社會保障的公平性原則。這兩個目標(biāo)追求本身是沒有任何問題的。但考慮到中國特定的國情，其在操作中可能遇到的問題值得分析。

其一，財務(wù)上的收支平衡未必能夠有保證。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，保障水平顯然不能太低，至少要保證退休者的此項(xiàng)養(yǎng)老金收入要高于貧困線，否則沒有意義。顯然，對固定津貼部分的養(yǎng)老金收繳仍需要以支定收，現(xiàn)收現(xiàn)付。雖然較之于受益基準(zhǔn)制條件下養(yǎng)老金全部現(xiàn)收現(xiàn)付，企業(yè)在統(tǒng)籌項(xiàng)目上的繳費(fèi)率會大幅度下降，但也不可能太低。同時，由于新的保障體制必須覆蓋各種所有制類型的企業(yè)，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保障要對所有企業(yè)都進(jìn)行統(tǒng)籌，考慮到今后相當(dāng)長時期內(nèi)企業(yè)發(fā)展的不穩(wěn)定、不平衡問題，非正式部門和行業(yè)所占比重過大以及養(yǎng)老金現(xiàn)收現(xiàn)付難以避免的逃避繳費(fèi)等問題，能否保證足夠的收繳率仍是未知數(shù)。所以風(fēng)險仍是存在的。如果預(yù)期的企業(yè)繳費(fèi)率因支出壓力增大或因收繳率降低等原因不能維持收支平衡，要么需要財政進(jìn)行補(bǔ)貼，要么需要進(jìn)一步提高繳費(fèi)率，進(jìn)而繼續(xù)在某種程度上陷入舊制度的誤區(qū)。

當(dāng)然，按照世界銀行的方案，在通過其他籌資方式解決目前已退休職工和在職職工養(yǎng)老金權(quán)益的情況下，統(tǒng)籌部分（即世界銀行方案的支柱一）在相當(dāng)長時間內(nèi)都將有節(jié)余，因?yàn)樾侣毠ぶ械拇蠖鄶?shù)暫時到不了退休年齡。這種情況類似于國內(nèi)一些機(jī)構(gòu)推崇的“部分積累”。但世界銀行方案根據(jù)測算也得出結(jié)論，至2030年以后，這一統(tǒng)籌部分亦將會出現(xiàn)赤字。也許考慮許多年以后的風(fēng)險有些杞人憂天，但從一個國家和民族的長治久安考慮，選擇無風(fēng)險的制度總是更好。

其二，一些技術(shù)性問題難以有效解決，管理難度與成本也將大幅度提高。在今后相當(dāng)長時期內(nèi)，中國將面臨大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整過程和迅速的城市化、工業(yè)化過程，尤其是大批處于各種年齡段的農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移過程，同時，也會出現(xiàn)大量的階段性就業(yè)以及勞動力在正式部門和非正式部門之間的頻繁轉(zhuǎn)移等情況。設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險，如果考慮工齡（繳費(fèi)年限）因素進(jìn)行領(lǐng)取資格限制，則體制缺乏開放性，在全面擴(kuò)大覆蓋范圍時必然也會遇到各種阻力甚至是低制。如果不進(jìn)行資格限制或工齡要求很低，財務(wù)上的風(fēng)險勢必會大幅度增加。而且，對繳費(fèi)情況的統(tǒng)計、受益人個人情況的認(rèn)定都將會非常復(fù)雜。

由于中國人口眾多、地區(qū)間不平衡問題突出，設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老保險如果統(tǒng)籌層次過低，地區(qū)間的差距等問題難以避免。如果統(tǒng)籌層次過高，比如世界銀行建議時期實(shí)施省級統(tǒng)籌，并建立全國性調(diào)性基金，以后逐步走向全國統(tǒng)籌，則必然存在較高的管理難度（如地區(qū)間的差距問題等等），以及同時存在兩套管理體系時必然出現(xiàn)的高管理成本與操作成本。

此外，較之于安全的供款基準(zhǔn)制，混合制度的資金積累率要低得多；對個人的激勵機(jī)制也會在某種程度上弱化。

采取完全供款基準(zhǔn)制更安全，也更適合中國國情。由于完全以收定支，其不僅基本避免了統(tǒng)籌體系中幾乎肯定會出現(xiàn)的財務(wù)危機(jī)，還可以提高對個人的激勵、提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步階段的積累率。此外，考慮到新體制必須全面擴(kuò)大覆蓋范圍，而且在今后的城市化和工業(yè)化過程中必須不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，必須在不同所有制之間以至城鄉(xiāng)之間形成平等的起點(diǎn)與條件，通過個人帳戶實(shí)現(xiàn)的供款基準(zhǔn)制也具有明顯的優(yōu)點(diǎn)，具有更大的開放性和靈活性。此外，與混合制條件下雙重管理體系并存相比，只對個人帳戶進(jìn)行管理也會降低管理難度與管理成本。

當(dāng)然，完全的供款基準(zhǔn)制的確存在難以體現(xiàn)公平性原則，尤其是少數(shù)退休人員的養(yǎng)老金可能不足以維持基本生活問題。對此問題，可通過強(qiáng)化社會救濟(jì)來解決，即對所有收入水平達(dá)不到最低生活保障線的人，政府均通過制度化的社會救濟(jì)體系保證其基本生活。實(shí)際上，即使通過設(shè)立固定津貼型的基本養(yǎng)老金或其他方式建立了最低養(yǎng)老金制度，社會上仍不可避免有貧困者存在，政府仍然必須通過社會救濟(jì)制度對這些人提供幫助。因此，不實(shí)施最低養(yǎng)老金制度，代之以統(tǒng)一的社會救濟(jì)制度可能更加適宜。

總的來講，新的保障體制采取完全的供款基準(zhǔn)制并結(jié)合強(qiáng)有力的社會救濟(jì)體系，同時以發(fā)達(dá)的商業(yè)保險作補(bǔ)充更適合于中國國情。供款基準(zhǔn)制的優(yōu)點(diǎn)可以充分得到體現(xiàn)。對那些無力自保的社會弱者，政府的責(zé)任主要是提供一種制度化、社會化的救濟(jì)體系，維持其基本生活。在這里，社會保障的互濟(jì)特征及轉(zhuǎn)移支付特征也能夠得到體現(xiàn)。

2、如何更有效地保證養(yǎng)老金增值保值

根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，要實(shí)施和完善供款基準(zhǔn)制，社會保障管理機(jī)構(gòu)與養(yǎng)老金經(jīng)營機(jī)構(gòu)必須分開。在這一問題上，十四屆三中全會《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》也提出了明確的原則。

當(dāng)然，僅僅將行政管理與基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)分開是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。為了確保養(yǎng)老基金能夠被有效使用，必須發(fā)育更有效的基金運(yùn)營和監(jiān)管制度。

其一，必須培植和發(fā)育高效率的基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)。智利等國家所提供的兩條最重要的經(jīng)驗(yàn)是：第一，基金交民間機(jī)構(gòu)而非政府部門進(jìn)行經(jīng)營。第二，多家經(jīng)營而非獨(dú)家壟斷，全面引入市場競爭機(jī)制。由世界銀行完成的一份全面的研究結(jié)果顯示，在全世界范圍內(nèi)，由民營機(jī)構(gòu)經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率普遍高于由政府部門經(jīng)營的養(yǎng)老金收益率。

根據(jù)中國目前的實(shí)際情況，可考慮對大致具備經(jīng)營條件的一些金融、保險機(jī)構(gòu)（如人保集團(tuán)及各種業(yè)績較好并且在全國各地均有一定業(yè)務(wù)基礎(chǔ)的信托投資機(jī)構(gòu)）進(jìn)行改造，以承擔(dān)基金經(jīng)營任務(wù)。但無論如何，一定要有競爭機(jī)制。

其二，必須健全行政管理與監(jiān)管體系。首先必須有嚴(yán)格的法律體系。有關(guān)管理機(jī)構(gòu)不但要依法行政，其自身也要依法接受監(jiān)督，真正體現(xiàn)法制原則。

對養(yǎng)老基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)監(jiān)控的重點(diǎn)應(yīng)集中于金融和財務(wù)等方面。為防止舞弊行為，要建立基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)的法定資本金制度以及財務(wù)公開、繳效評級和嚴(yán)格的經(jīng)濟(jì)處罰制度。為保證投保人利益，還必須有指數(shù)化的最低投資回報率制度等。

其三，積極推進(jìn)金融市場的發(fā)育和發(fā)展，為基金經(jīng)營機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的涉及投資范圍、投資方式及有關(guān)風(fēng)險分解的政策條件與環(huán)境條件，促進(jìn)基金投資效益的提高。