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摘要：我國養(yǎng)老保障制度未建立全國統(tǒng)一的養(yǎng)老保障體系，養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次偏低，養(yǎng)老保障資金籌措比例不恰當，養(yǎng)老保障基金的保值增值面臨困難等問題。為完善我國養(yǎng)老保障制度，文章建議建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度，逐步建立農村基本養(yǎng)老保障制度，改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機制，加強養(yǎng)老保障資金的管理、找準保值增值途徑。

關鍵詞：我國；養(yǎng)老保障制度；對策

社會保障是國家和社會為生活面臨困難的社會成員提供物質幫助以保障其基本生存條件的活動。社會保障的意義十分重大，它不僅保障群眾基本生活，而且還可以促進經濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定、實現(xiàn)社會公平。社會保障也獲得了經濟運行的“減震器”、社會的“穩(wěn)定器”和“安全閥”、實現(xiàn)社會公平的“調節(jié)器”等美譽。因此，黨的十七大報告提出，要“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活”。而養(yǎng)老保障又是社會保障的最主要內容，養(yǎng)老保障制度的建設對社會保障制度建設影響深遠。

一、我國養(yǎng)老保障制度存在的主要問題

（一）沒有建立全國統(tǒng)一的體系

由政府強制推行的養(yǎng)老保險稱為基本養(yǎng)老保障，它是養(yǎng)老保障制度的主體，政府只在基本養(yǎng)老保障建設中發(fā)揮應有的作用?；攫B(yǎng)老保障屬于全國性公共產品，是建立全國統(tǒng)一市場制度的重要基礎。一個國家要建立全國范圍內統(tǒng)一的勞動力市場，促進勞動力的自由流動，首先就要實行養(yǎng)老保障的國家級統(tǒng)籌，統(tǒng)一制度、統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，使勞動者在流動過程中不致于中斷原有的養(yǎng)老保障基礎。但是我國現(xiàn)有的養(yǎng)老保障體系是分割、封閉的，致使勞動力無法自由流動，表現(xiàn)為以下三大差別：

1、城鄉(xiāng)覆蓋面的差別。2006年末，全國參加基本養(yǎng)老保險的人數大約是24091萬人，只占全國應該參加養(yǎng)老保險總人數的24.3%。而在參保的人數中，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險的人數是18649萬人，占城鎮(zhèn)應保人數的64.8%；農村參加養(yǎng)老保險的人數是5442萬人，占農村應保人數的9.9%。城鄉(xiāng)覆蓋面的比例為18∶1，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障覆蓋面的差距巨大。

2、所有制差別。就城鎮(zhèn)而言，機關事業(yè)單位和國有企業(yè)員工的參保率高，外資企業(yè)、私營企業(yè)以及靈活就業(yè)人員的參保率低，發(fā)展很不平衡。而且企業(yè)與機關事業(yè)單位的養(yǎng)老保障實行的是雙軌制。機關事業(yè)單位的個人不需要交納保險費，各種養(yǎng)老保障資金由國家財政承擔，而企業(yè)職工要承擔相當一部分保險費用，并且享受的待遇要遠遠低于機關事業(yè)單位人員。

3、地區(qū)差別。我國是按照屬地化原則來建立基本養(yǎng)老保障制度的，實行的是地方統(tǒng)籌保障基金的方式。不同地區(qū)之間統(tǒng)籌比例參差不齊，以企業(yè)交付的養(yǎng)老費為例，河北規(guī)定為16%，北京、天津為18%，上海為25.5%。這就造成各地養(yǎng)老保障負擔輕重不一，因而養(yǎng)老保障待遇也不同。東部地區(qū)的養(yǎng)老保障待遇普遍高于中西部地區(qū)。

這些差別導致養(yǎng)老保障固態(tài)化的現(xiàn)象：機關事業(yè)單位的員工不愿意到企業(yè)去工作，國有企業(yè)員工又不愿意到非國有單位工作，東部地區(qū)不愿意接收中西部地區(qū)轉移過來的養(yǎng)老保險關系。其弊端是制約了勞動力的自由流動，不利于建立全國統(tǒng)一的市場制度。

（二）統(tǒng)籌層次偏低

按照國務院頒布的《社會保險費征繳暫行條例》，各省、市、自治區(qū)、直轄市人民政府有權自行制定繳費率，其初衷在于保持政策的靈活性，以便各地結合實際情況因地制宜。但是，這一政策客觀上造成養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次偏低。目前，全國只有12個省份實現(xiàn)和基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，其他保障項目主要還是縣市級統(tǒng)籌。資金籌集比例各地間有很大差別。養(yǎng)老保障資金統(tǒng)籌標準的不統(tǒng)一，違背了社會保障的互助共濟、實現(xiàn)社會公正的原則。社會保障的基礎是大數法則，即用恒定的大數來保障突發(fā)的小數。參與保障的人數越多，承受風險的能力就越強。統(tǒng)籌的層次越高，抵御風險的能力也越強。而且，強制推行的基本養(yǎng)老保障統(tǒng)籌層次越高，越能體現(xiàn)養(yǎng)老公正原則。盡管從全國來看，養(yǎng)老保障基金累積節(jié)余在不斷增長，但我國三分之二以上的省區(qū)收不抵支，形成全國性的養(yǎng)老支付危機，沒有在全國范圍內實現(xiàn)公平、公正。

（三）資金籌措比例不恰當

企業(yè)單位的養(yǎng)老保障資金主要來源于企業(yè)和勞動者。其中，企業(yè)擔負著籌資的大部分責任，要支付員工工資總額的20%作為員工的養(yǎng)老保險基金，加上其他的強制性保險項目，企業(yè)繳款達到了職工工資的28%左右。職工個人要承擔工資收入的8%。實際上，企業(yè)負擔了養(yǎng)老保險資金的72%，個人只負擔了28%。如此高的企業(yè)繳費率使企業(yè)的勞動成本大幅度提高，負擔增加從而嚴重影響企業(yè)的競爭力。與之相關的另一個問題是，養(yǎng)老保險基金的空賬問題遲遲沒有解決。我國是在1997年才開始建立企業(yè)職工的養(yǎng)老保險基金制度的。過去由政府和企業(yè)承擔的職工養(yǎng)老保險由此全部移交給社保機構負責。但是，以前沒有退休金積累的3000萬己退休職工和在新制度建立以前參加工作的在相當長的工齡內沒有養(yǎng)老金積累的在職老職工共欠下了約8千億元左右的巨額養(yǎng)老金負債。退休老職工的養(yǎng)老金又不能不發(fā)，于是社保機構只能現(xiàn)收現(xiàn)付，拆東墻補西墻，致使養(yǎng)老保險基金空賬運行。隨著人口老齡化養(yǎng)老的來臨，養(yǎng)老保險金支付的風險越來越大。

（四）基金的保值增值面臨困難

1997年國務院《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，明確規(guī)定“基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理，要保證?？顚Ｓ茫坑糜诼毠ゐB(yǎng)老保險。基金結余額，除預留相當于兩個月的支付費用外，應全部購買國家債券和存入專戶，嚴格禁止投入其他金融和經營性事業(yè)?！北M管2001年12月13日財政部、勞動和社會保障部聯(lián)合了《全國社會保障基金投資管理暫行辦法》，允許全國社保基金適當投資于證券、股票，其比例不得高于40%。但是，該辦法中所稱的全國社會保障基金是指由國有股減持劃入資金及股權資產、中央財政撥入資金、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益形成的由中央政府集中的社會保障基金，并不包括由企業(yè)和個人繳納的社會保障基金。政策的天平偏向了社會保障基金的安全性，忽視了其收益性。而養(yǎng)老保障基金的增值是養(yǎng)老保障基金籌措的一個重要渠道。按照規(guī)定的途徑，扣除通貨膨脹因素，養(yǎng)老金無法增值。以2004年為例，該年物價上漲了3.90%，而養(yǎng)老基金收益率僅有3.1%，這就意味著如扣除價格因素，那么2004年我國養(yǎng)老基金的實際收益率為-0.8%

二、完善我國養(yǎng)老保障制度的對策

（一）建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度

在城鎮(zhèn)建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度，對所有就業(yè)者實行統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收和統(tǒng)一管理，實現(xiàn)全國范圍內養(yǎng)老保障的公平，以此促進勞動力的自由流動。當然，我國目前的養(yǎng)老保障只能是廣覆蓋、低水平、可持續(xù)、促發(fā)展型的，只保障居民的基本生活需要，不能像過去那樣實行無所不包的“大福利”、“高福利”。建立全國統(tǒng)一的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保障制度、消除所有制差別和地區(qū)差別，不僅是必要的，而且是可行的。可從以下幾個環(huán)節(jié)著手付諸實施：

1、全國城鎮(zhèn)所有就業(yè)人員（包括機關、事業(yè)單位工作人員和各種性質企業(yè)的員工）都要交納養(yǎng)老保險金，個人和單位交納的比例要統(tǒng)一，建立養(yǎng)老保障資金的個人賬戶，全國聯(lián)網、全國流通，由勞動和社會保障部成立專門的機構統(tǒng)一管理。個人賬號與身份證號合一，個人和單位繳納的養(yǎng)老保險金全部記錄到個人賬戶上。個人賬戶儲存額只用于職工養(yǎng)老，不得提前支取。職工如果意外死亡，個人賬戶中的個人繳費部分可以繼承。

2、個人賬戶全國范圍內通用，職工更換工作單位時，其個人賬戶上全部儲存額隨同轉移。新的工作單位只要按規(guī)定往他的個人賬戶里存錢就行了。員工只要拿著自己的社?？ㄒ徊榫椭?，單位有沒有替自己交養(yǎng)老金，賬戶上總共有多少錢。

3、當職工達到法定退休條件退休時，個人賬戶儲存額成為計算其養(yǎng)老金的基本依據，這有利于調動參保人員多繳費的積極性，也有利于擴大養(yǎng)老保險覆蓋面。國家再根據當時的生活水平，由中央財政按同一個標準給全國所有退休人員以適當的補貼。退休人員持有養(yǎng)老保障卡，在任何地方都可以到國家社會保障機構指定的銀行領取養(yǎng)老金。

（二）逐步建立農村基本養(yǎng)老保障制度

農業(yè)是自然風險與市場風險相互交織的弱勢產業(yè)。我國農業(yè)生產又以戶為單位，具有相當大的分散性，農民的生產和生活風險也相對比較大，并且農村經濟市場化程度越高，這種風險性就越大。農業(yè)產業(yè)的這些特點決定了農村更需要養(yǎng)老保障。但是目前，我國農村居民由于受耕作的土地數量限制，其收入上升的空間不大，而且由于農村人口眾多，國家還沒有足夠的資金在農村建立和城鎮(zhèn)一樣的養(yǎng)老保障制度。農村的養(yǎng)老保障制度在一個相當長的時期內只能是自成制度，不斷發(fā)展完善。當務之急是針對農村貧困問題突出的現(xiàn)狀，強化農村的最低生活保障制度建設，然后是建立強制的農村養(yǎng)老保險制度。所以，十七大報告指出，要完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，探索建立農村養(yǎng)老保險制度。農村養(yǎng)老保障資金籌集的渠道可以有三種。一是國家的投入。比如德國政府對農民養(yǎng)老金項目的補貼達到項目總支出的70%。二是強制農業(yè)和農民自身積累（好比是企業(yè)和職工交納養(yǎng)老金），可考慮將土地補償費、土地使用費、農村個人和農業(yè)產業(yè)化經營所得稅等收入的一部分劃入農村養(yǎng)老保障基金，并做到專戶專存。三是非農產業(yè)和城市對農村的支持。比如，西歐國家希臘和丹麥都要征收專項所得稅附加，用于農村養(yǎng)老保障。希臘還要征收農產品的消費稅，通過這個方式，城市居民支持幫助農民。

（三）改革城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障資金的籌措機制

一是調整財政支出結構，增加養(yǎng)老保障支出在財政總支出中的比例。制定和實施養(yǎng)老保障政策，促進養(yǎng)老公平，是政府的主要經濟職能之一，這是人類文明發(fā)展的趨勢。世界各國都非常重視對養(yǎng)老保險的投入。加拿大中央財政用于養(yǎng)老保障支出的比例為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，而我國公共財政支出中養(yǎng)老保障支出不足15%。二是變現(xiàn)部分國有資產填補養(yǎng)老保險金缺口。在傳統(tǒng)的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。從1952～1978年，職工實際平均工資年均增長僅為0.38%，而積累率卻由1952年的21.4%增至1978年的36.5%，其中許多年份甚至高達40%以上。顯而易見，國有資產中相當一部分是靠老職工犧牲其消費和未來積累凝聚起來的，或者說國有資產的一部分是過去國有企業(yè)職工養(yǎng)老保障權益的沉淀。因此，改革過程中的轉軌成本不是通過增加企業(yè)繳費來解決，只能由政府來承擔。變現(xiàn)部分國有資產來補償國有企業(yè)職工過去的養(yǎng)老保障權益也是完全合理的。三是調整企業(yè)和職工的繳費比例。針對企業(yè)負擔過重的實際，可適當降低企業(yè)的繳費比例，提高職工的繳費比例。

（四）加強養(yǎng)老保障資金的管理，找準保值增值途徑

在城鎮(zhèn)建立全國統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保障制度，對所有就業(yè)者實行統(tǒng)一規(guī)定、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一征收，建立養(yǎng)老保障資金的個人賬戶，個人和單位繳納的養(yǎng)老保險金全部記錄到個人賬戶上，個人賬戶全國聯(lián)網、全國流通。在此基礎上，再由勞動和社會保障部成立專門的機構統(tǒng)一管理全國的賬戶基金。這樣就可以有效地防范地方政府的違規(guī)風險，保證資金的安全。至于養(yǎng)老保障資金的保值增值，從國際實踐來看，只有三種模式。一是以英美為代表的購買國債模式。美國社保制度建立70多年來，始終采取購買國債的方式，大約年利率在7%左右，2007年5月的年度報告顯示，其資產已高達1.2萬億美元，全部購買了國債。英國發(fā)行的特種國債稱之為“尼羅（Nilo）”，截至2005年，英國“國家保險基金（NIF）”余額為291.03億英鎊，幾乎全部持有“尼羅”。二是以日、韓為代表的產業(yè)投資的東亞模式（2000年以來逐漸試探進入資本市場）。三是基本沒有投資的歐洲模式（由于人口老齡化的原因，大部分歐洲國家在現(xiàn)收現(xiàn)付制下沒有明顯的余額積累）。鑒于產業(yè)投資模式還處于探索階段，鮮有成功的經驗（包括日本和韓國等），根據我國國情，還是采取購買國債的模式比較好，建議政府發(fā)行利率高于通貨膨脹率的特種社保債券，這樣既可以從制度上完全杜絕養(yǎng)老保障資金的風險，又能使國民分享國民經濟高速發(fā)展的成果。

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