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我國社會保障制度面臨的嚴峻形勢主要是：人口老齡化高峰對社會保障造成巨大壓力，養(yǎng)老保險基金不能滿足人口老齡化的要求；經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌伴隨的高失業(yè)、兩極分化等問題對社會保障提出了更高的要求；市場經(jīng)濟特有的宏觀經(jīng)濟波動現(xiàn)行社會保障制度難以適應(yīng)。

我國社會保障制度改革取得了一些突破性進展，但面臨的形勢仍然十分嚴峻。概括地說，我國社會保障制度面臨三個重大挑戰(zhàn)：從長期看，要解決人口老齡化造成的一系列社會經(jīng)濟問題；從中期看，要減輕計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟帶來的巨大社會震動；在近期，則要考慮如何根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢波動適時調(diào)整各有關(guān)項目的收支水平，以保障經(jīng)濟的穩(wěn)定增長。這三個問題往往交織在一起，如何妥善安排其中的輕重緩急，既解決好當前的緊迫問題，又完善制度和機制，以利于長遠發(fā)展，是決策的難點與關(guān)鍵。

一、現(xiàn)行社會保障制度難以渡過人口老齡化高峰

1．我國人口老齡化的特點

新中國成立后，我國走出百年戰(zhàn)亂，人民得以安居樂業(yè)。多子多福的傳統(tǒng)觀念加上醫(yī)療保健的改善，使20世紀50年代出生率提高而嬰兒死亡率大幅度降低，出現(xiàn)了一個生育高峰，導(dǎo)致人口爆炸。后來意識到人口問題的嚴重性，采取嚴厲的計劃生育政策，取得了一定效果，但50年代的人口激增和80年代以來的節(jié)制生育必然造成人口老齡化的迅速到來，給我國社會保障制度造成巨大壓力。與其他國家相比，我國老齡化具有兩個顯著特點：一是基數(shù)大、速度快。據(jù)聯(lián)合國預(yù)測，1950～2000年期間世界老年人口增長176％，我國增長217％；2000～2025年期間世界增長90％，我國增長111％。另據(jù)美國人口普查局的統(tǒng)計和預(yù)測，65歲以上老年人比重從7％升到14％所經(jīng)歷的時間，法國115年，瑞典85年，美國66年，英國45年，日本30年，而我國大約只要25年。二是底子薄、負擔重。發(fā)達國家的人口老齡化是在人均國民收入較高水平情況下出現(xiàn)的，而且建立了較健全的養(yǎng)老保險體系。例如，美國1935年建立社會保障體系，當時還沒有進入老齡化社會；日本進入老齡化社會時人均國民收入已經(jīng)達到1689美元，有較充裕的財力建立養(yǎng)老保險制度。我國的老齡化是在人均國民收入較低的情況下出現(xiàn)的，到2000年，65歲人口占總?cè)丝诘?％以上，步入老齡化社會，人均GDP也不過800美元，這迫使我國在經(jīng)濟還不夠發(fā)達的時期解決比發(fā)達國家還嚴重的老齡化問題。

2．人口老齡化對社會保障的壓力

人口老齡化對養(yǎng)老保險制度造成的壓力已經(jīng)有比較充分的研究成果，正因為如此，我國基本養(yǎng)老保險制度才決定從現(xiàn)收現(xiàn)付模式轉(zhuǎn)向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累模式。這里再提人口老齡化，是想強調(diào)人口老齡化對社會保障制度的壓力是全面的，并不僅限于養(yǎng)老保險方面。醫(yī)療保險也直接受到人口老齡化的影響。國內(nèi)外的有關(guān)資料證明，人均醫(yī)療費用和年齡密切相關(guān)，一般情況下，60歲以上年齡組的醫(yī)療費用是60歲以下年齡組醫(yī)療費用的3～5倍。美國、日本以及歐洲一些國家醫(yī)療費用大幅度增長的原因，除了醫(yī)療技術(shù)發(fā)展造成的費用增加，主要是人口老齡化。1998年，我國29個省市的公費醫(yī)療統(tǒng)計表明，人均醫(yī)療費支出，在職人員為477元，退休人員為1247元。衛(wèi)生部衛(wèi)生統(tǒng)計信息中心關(guān)于《中國健康模式轉(zhuǎn)軌和服務(wù)需求變化及其對經(jīng)濟社會的影響》報告提出，即便是按1998年的醫(yī)療實際費用支出計算，人口老齡化帶來的醫(yī)療需求量負擔到2025年將增加47％；如果考慮到各年齡組的醫(yī)療費用按GDP年增長率同比增長，我國醫(yī)療需求量費用到2025年將達到6萬億元以上，占當年GDP的12％左右。再有，人口老齡化還直接帶來勞動力市場供求關(guān)系的變化，從而影響到失業(yè)保險。我國經(jīng)濟發(fā)展處在產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要時期，必然要求對勞動力的產(chǎn)業(yè)和技術(shù)結(jié)構(gòu)相應(yīng)進行調(diào)整。而老年職工在這樣的調(diào)整過程中處于相對不利地位，大量中老年職工過早退出就業(yè)的趨勢和老齡化所要求的推遲退休年齡形成了尖銳的矛盾，不論政策導(dǎo)向偏重于哪一方，最終都是對整體社會保障制度的壓力。此外，人口年齡結(jié)構(gòu)的變化對社會福利、社會救濟以及優(yōu)撫安置等社會保障項目都將產(chǎn)生不同程度的影響，而這些問題目前研究得還很不夠。

3．養(yǎng)老保險基金不能滿足人口老齡化的要求

90年代中期，在設(shè)計基本養(yǎng)老保險基金模式時，曾反復(fù)測算過人口老齡化對養(yǎng)老基金的壓力，選擇了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的部分積累基金制。當時認為采用企業(yè)約20％的統(tǒng)籌繳費率與個人8％左右的繳費率比較適中。做出這一測算的假設(shè)條件是在50年左右時期九工資增長與儲蓄利率基本同步增長，且積累基金的回報率比儲蓄利率高2％。按這一方案，企業(yè)平均繳費率在20％左右就可以渡過我國的人口高峰，而且到2050年還可以有6％的部分積累?？紤]到老職工和新制度實施前參加工作的職工過去沒有個人賬戶積累，為了避免新制度啟動時企業(yè)既要為老職工繳納養(yǎng)老金，又要為在職職工積累養(yǎng)老基金的“雙重負擔”過重的問題，曾設(shè)想個人賬戶中企業(yè)交納的部分先作為“空賬”，通過保持較高的企業(yè)交費率今后逐步填實。但實際情況是不僅個人賬戶中企業(yè)繳納的部分沒有填實，連職工個人繳納的部分也被挪用發(fā)放養(yǎng)老金。一些地方的交費率高達29％，仍然入不敷出；不僅個人賬戶全被透支，就連過去實行現(xiàn)收現(xiàn)付時略有結(jié)余的積累基金也都花光了。從全國看，1998年全國基本養(yǎng)老保險基金收入1459億元，比上年增長9．1％；支出1511．6億元，比上年增長20．8％；期末滾存結(jié)余611．6億元，比上年減少10．4％，首次出現(xiàn)當年基本養(yǎng)老保險收支赤字。到1999年個人賬戶空賬已近上千億元。預(yù)計今后一段時間個人賬戶還將以每年名義積累500億元左右的速度增加，實際積累卻在減少，個人賬戶“空賬”規(guī)模在迅速擴大。從長遠看，個人賬產(chǎn)基金“空賬”將導(dǎo)致改革的初衷落空。在目前情況下，如要做到個人賬戶實積累，勢必大幅度提高企業(yè)繳費率，這將給國有企業(yè)雪上加霜，并影響非公有制企業(yè)參加基本養(yǎng)老保險制度。如個人賬戶長期“空賬”運行，社會統(tǒng)籌基金將繼續(xù)向個人賬戶基金大量透支，最終使統(tǒng)賬結(jié)合蛻變?yōu)轲B(yǎng)老金的一種計發(fā)辦法，部分積累制將名存實亡。1998年，國務(wù)院加快了基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌和屬地管理改革的步伐，這對于擴大基金的共濟性，解決一些地方養(yǎng)老金發(fā)放困難起了積極作用。但是，在現(xiàn)制度范圍內(nèi)，通過省級統(tǒng)籌或?qū)俚毓芾淼确绞?，以一些地區(qū)或行業(yè)歷年滾存結(jié)余基金來緩解當前養(yǎng)老金拖欠問題，從整體和從長遠看，仍是向個人賬戶透支，動用本來已經(jīng)積累不足的個人賬戶。如不盡快做實個人賬戶積累基金，進一步完善基本養(yǎng)老保險制度，勢必引起基金支付風(fēng)險，無法渡過老齡化高峰。從我國人口金字塔所顯示的發(fā)展趨勢看，至少到2030年之前，人口老化的壓力都不會減弱。應(yīng)當充分認識人口老齡化始終是我國社會保障制度改革和社會保障事業(yè)建設(shè)的一個客觀背景，把當前的緊迫問題和長遠的重大問題結(jié)合起來統(tǒng)籌解決。

二、現(xiàn)行社會保障制度難以滿足經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌的要求

一是國有企業(yè)改革的任務(wù)還遠沒有完成，行政機構(gòu)和事業(yè)單位的改革起步不久，改革初期要求國有單位在內(nèi)部消化冗員的政策已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橄聧彿至鳎M快將隱形失業(yè)轉(zhuǎn)化為社會失業(yè)；二是非公有制經(jīng)濟的迅速發(fā)展，要求盡快把長期只適用于國有單位和部分集體企業(yè)的社會保險制度擴大覆蓋范圍；三是居民收入分配格局發(fā)生了巨大的變化，解決平均主義已經(jīng)逐步被防止或克服兩極分化所代替。當前，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌進入攻堅階段，以上三個問題對社會保障制度的建設(shè)提出了新的要求。

1．轉(zhuǎn)型期間的高失業(yè)風(fēng)險

國有企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的改革將進一步向社會釋放大量冗員。如果我國的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌能夠在21世紀前10年基本完成，以1998年為起點，這期間國有企業(yè)應(yīng)完成戰(zhàn)略性改組和下崗分流任務(wù)，預(yù)計將向社會釋放1／3以上的冗員，大致在3000萬到3500萬人。同期國家行政機關(guān)的改革要分流約400萬人，事業(yè)單位的冗員按1／3估算，也有近1000萬人?？紤]到下崗分流人員中約有20％因年齡可以提前退出勞動力市場，還有約3000多萬需要社會為他們提供新的就業(yè)崗位。此外，據(jù)國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部的測算，“十五”期間仍是勞動年齡人口增長高峰期，每年將凈增1000多萬人。如果“十五”期間我國國內(nèi)生產(chǎn)總值平均每年增長7％，按“八五”時期每增長一個百分點可新增75萬就業(yè)人員估算，5年只能容納2600多萬人。這樣，經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌所造成的體制性失業(yè)和人口自然增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的就業(yè)壓力，有可能使我國的失業(yè)率在近5年內(nèi)實際達到12％左右。目前，我國的登記失業(yè)率不到4％，這是以企業(yè)內(nèi)部容納上千萬下崗職工和大量提前退休為背景的。按一般市場經(jīng)濟國家的標準，4％是“自然失業(yè)率”，說明就業(yè)形勢非常好了。近年來，美國由于技術(shù)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快，結(jié)構(gòu)性失業(yè)增加，把“自然失業(yè)率”調(diào)高到6％。而我國承認面臨嚴重的就業(yè)問題，失業(yè)率卻一直保持在3％左右，一些城市的登記失業(yè)率在2％以下，還提出壓低失業(yè)率的目標，結(jié)果造成大量冗員仍然滯留在國有企業(yè)內(nèi)部，大量應(yīng)當進入失業(yè)行列的人員錯位進入了養(yǎng)老隊伍。據(jù)勞動部門的典型調(diào)查，一些城市領(lǐng)取養(yǎng)老保險的人員平均年齡僅51．4歲。這說明有大量人員在40歲或更小的年齡就過早退休了。這是把失業(yè)保險對社會的近中期壓力扭曲為養(yǎng)老保險對社會的長期壓力。實際上，40多歲的人退休了也不會真的退出勞動力市場，他們拿著養(yǎng)老金再去求職，反而把勞動力市場的競爭秩序搞亂了。這是經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間必須盡快認真解決的重要問題。

2．轉(zhuǎn)型期間的社會保障覆蓋面

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，擴大社會保障覆蓋面問題主要表現(xiàn)在社會保險方面。近年來，城鎮(zhèn)社會保險的覆蓋面有所擴大。但除了養(yǎng)老、失業(yè)保險，其他保險的實際覆蓋面都過小，醫(yī)療保險連國有企業(yè)職工的覆蓋面都不大。即使覆蓋范圍最大的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，集體企業(yè)和其他經(jīng)濟類型企業(yè)職工的覆蓋面也不大。這不符合經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期所有制結(jié)構(gòu)調(diào)整的需要，既不利于不同所有制企業(yè)之間平等競爭，也不利于保護非國有企業(yè)職工的應(yīng)有的權(quán)益。但要擴大社會保險覆蓋面，又遇到許多具體困難。

（1）基本保險制度改革不到位，擴大覆蓋面可能產(chǎn)生“高福利、廣覆蓋”的問題。一般來說，社會保險的覆蓋面越廣，互濟功能越強。但是，我國社會保險制度是在計劃經(jīng)濟體制下建立起來的，其特點是“高福利、窄覆蓋”，即低工資高福利，主要覆蓋全民單位。在這樣的條件下，如果社會保險制度改革不到位，“高福利”沒有降下來就急于擴大覆蓋面，可能出現(xiàn)“高福利、廣覆蓋”的局面，國家財政將不堪重負。我國社會保險只能?；?。改革的目標之一是把國家單一保障模式轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬哟伪Ｕ夏Ｊ?，同時把原來國家過高的保障水平降到基本保障線。在這樣的前提下，才能擴大覆蓋面，達到“低水平、廣覆蓋”。例如基本養(yǎng)老保險交費率在一些地區(qū)高達29％，遠遠超過國際上一般15％～20％的水平。外商投資企業(yè)、私營、個體經(jīng)濟組織自然不愿被這樣高的交費率覆蓋過來。因此，擴大城鎮(zhèn)社會保險覆蓋面方向是正確的，但具體實施要根據(jù)不同項目的改革進度加以確定。

（2）勞動力市場不健全，隱形就業(yè)、退休人員再就業(yè)現(xiàn)象大量存在，使許多地方擴面工作嚴重受挫。據(jù)蘇省徐州市1999年的一次“拉網(wǎng)式”調(diào)查，在15000多個私營、個體從業(yè)人員中，約有國有企業(yè)下崗職工6400人、退休人員2700人、停薪留職1300人、從事第二職業(yè)的180人、體病假的100人，占私營、個體從業(yè)人員的70％。余下的，還有1380多領(lǐng)取失業(yè)保險金的“失業(yè)人員”和2000多農(nóng)民工。這個典型調(diào)查證明了一些經(jīng)濟學(xué)者的推測，即有相當數(shù)量的國有單位職工享受著國有單位的社會保險和住房等福利，卻通過各種途徑在為私營企業(yè)和個體工商業(yè)者打工。這在一定程度上減輕了國有企業(yè)下崗職工對社會的壓力，但也應(yīng)看到，這種情況將導(dǎo)致許多國有企業(yè)變相成為私營和個體經(jīng)濟組織的社會保險機構(gòu)，使其在市場競爭中處于極為不利的地位，也使擴大社會保險覆蓋面的工作處于尷尬局面。

（3）社會保障立法滯后，現(xiàn)有的法規(guī)立法層次不高，擴大覆蓋面的法律約束力不強。1979年以來，全國人民代表大會及其常委會審議通過了幾百部法律，沒有一部屬于專門調(diào)整社會保障關(guān)系的基本法律。社會保障制度改革多是以部門行政規(guī)定出臺，有的以改革指導(dǎo)意見出臺，對企業(yè)的約束力有限。已經(jīng)頒布的一些部門行政規(guī)定，在實施過程中也存在缺乏法律責(zé)任制度的問題。一些企業(yè)不參加社會保障，靠社會保險機構(gòu)的工作人員“說破嘴皮、跑破鞋底、撕破臉面”去做工作，這與一般市場經(jīng)濟國家通過立法強制推行社會保障的力度相差甚遠。近年來，我國在擴大社會保障覆蓋面方面加大了行政力度，特別是1999年提出全覆蓋的目標，下達“擴面指標”。“擴面指標”根據(jù)城鎮(zhèn)就業(yè)人員與已經(jīng)覆蓋人員的差額計算，結(jié)果各地難以完成“擴面指標”，多數(shù)只能完成指標的20％左右。這其中既有立法滯后、執(zhí)法力度不夠的問題，也有行政指標過高的問題。實際上，即使是在發(fā)達市場經(jīng)濟國家，也不是都要求基本養(yǎng)老保險全部覆蓋所有就業(yè)人員的。例如，國際勞動組織1967年通過的《殘疾、老年和遺屬津貼公約》第37條規(guī)定，“凡立法保護雇員的國家，下列人員可不包括在覆蓋范圍之內(nèi)：a．臨時工作人員；b．居住在雇主家并為雇主工作的雇主的家庭成員；c．其他類別的雇員，其人數(shù)不超過全體雇員的10％?！?/p>

3．轉(zhuǎn)型期間的公平與效率問題

改革初期，收入分配方面的主要問題是平均主義。要打破長期形成的平均主義并非易事，我們不僅在一次分配中大力貫徹按勞分配原則，改變過去企業(yè)吃國家的大鍋飯、職工吃企業(yè)的大鍋飯的局面，允許一部分人先富起來；還提出在二次分配領(lǐng)域也要堅持效率優(yōu)先，公平與效率相結(jié)合的方針。經(jīng)過20多年的努力，我國的收入分配格局發(fā)生了巨大的變化，城鎮(zhèn)居民收入普遍提高，越來越多的家庭擺脫了貧窮，實現(xiàn)了小康。盡管在一些行業(yè)和部門內(nèi)部依然存在一定的平均主義，但從全社會看，近年來，城鎮(zhèn)居民收入增長趨緩，特別是低收入戶收入增幅較小、減收面較大，貧富差距呈現(xiàn)擴大趨勢，貧富懸殊問題日益突出。根據(jù)國家統(tǒng)計局的有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，按五等分組分析，我國20％高收入戶與20％低收入戶人均年收入之比，1990年為4．2倍，1993年為6．9倍，1998年擴大到9．6倍；而美國90年代末20％高收入組與20％低收入組的分配差距是10倍。中國社科院中國居民收入分配課題組的一項研究成果表明，1988年到1995年全國的基尼系數(shù)由0．382上升到0．452，已經(jīng)超過美國0．4左右的分配不公程度。十等分組的分析結(jié)果同樣表明這樣一種趨勢。1988年最高收入組所占的收人比例相當于最低收入組的13．5倍，而1995年這一比例高達17．7倍。其中城鎮(zhèn)內(nèi)部的個人可支配收入差距基尼系數(shù)1995年比1988年提高了44％，收入差距擴大速度超過了農(nóng)村。此外金融資產(chǎn)在城鎮(zhèn)居民之間的分布也很不平衡。有資料顯示，1997年，我國城鄉(xiāng)共有家庭戶33963．2萬戶，大體可劃分為四個階層：第一階層占總戶數(shù)的1．3％，卻擁有31．5％的金融資產(chǎn)；第二階層占總戶數(shù)的7．4％，擁有28．5％的金融資產(chǎn)；第三階層占總戶數(shù)的47．6％，擁有37．0％的金融資產(chǎn)；第四階層占總戶數(shù)的43．7％，只擁有3％的金融資產(chǎn)。從1997年我國居民擁有金融資產(chǎn)戶間分布結(jié)構(gòu)看，城鄉(xiāng)居民的貧富差距是很大的。第一階層無疑屬于最富有的，其戶均金融資產(chǎn)是第三階層的31．2倍、第四階層的360．2倍。根據(jù)現(xiàn)有資料推算，處于第四階層的居民大都分布在農(nóng)村貧困地區(qū)，即使扣除這一因素，城鎮(zhèn)居民之間擁有金融資產(chǎn)的差距也不小，保守估計也在30倍左右。加上房產(chǎn)、汽車和高檔耐用消費品擁有的差距，我國出現(xiàn)了“有錢的無消費意愿，有消費意愿的無錢購買”的局面，成為近年來居民消費需求不足的重要原因之一，已經(jīng)影響到經(jīng)濟的發(fā)展。這意味著當前我國貧富差距程度不僅違背了公平原則，也損害了效率原則。這種狀況本來是自由市場經(jīng)濟國家都曾經(jīng)歷過的，也是他們建立社會保障制度，以期通過社會共濟適當縮小收入差距的出發(fā)點。歷史經(jīng)驗證明，平均主義不能調(diào)動廣大職工的積極性，貧富懸殊同樣不利于全社會提高經(jīng)濟效率，不利于國家的長治久安。當前，加強對城鎮(zhèn)居民貧富差距的調(diào)節(jié)，防止兩極分化，已成為全局性的大事。本來社會保障制度應(yīng)當具有縮小貧富差距的功能，例如，加拿大通過稅收和社會保障轉(zhuǎn)移，不僅在不同收入群體間實行一定的共濟，也在富省和窮省之間調(diào)節(jié)基本保障和福利水平，使收入最高的1／5家庭與收入最低的1/5家庭的收入之比由21：1縮小為扣稅和轉(zhuǎn)移支付后的5：1。面對日益擴大的收入分配差距，我國社會保障制度改革的著力點沒有及時得到相應(yīng)調(diào)整，在總的原則上，還停留在改革啟動時期，強調(diào)效率高于公平，注意向低收入者傾斜不夠，在某種程度上還有加大分配差距的問題。例如，據(jù)國家統(tǒng)計局1995年對2．5萬戶的調(diào)查，城鎮(zhèn)居民從國家和單位得到的各種保障和福利收入有逆向轉(zhuǎn)移傾向，富裕戶比貧困戶多得87％，其中養(yǎng)老保險待遇高低兩組相差4．2倍，醫(yī)療保險相差62％。再加上住房補助和其他福利，經(jīng)過二次分配，我國居民收入差距，包括地區(qū)差距和國有經(jīng)濟內(nèi)不合理的行業(yè)差距、部門差距反而進一步擴大了。如何通過保障和福利的轉(zhuǎn)移支付縮小一次分配差距，同時避免重蹈“大鍋飯”或陷入“福利病”，是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌新階段中社會保障制度面臨的又一嚴峻挑戰(zhàn)。

三、現(xiàn)行社會保障制度難以適應(yīng)宏觀經(jīng)濟的波動

建立社會保障制度的初衷主要是實行社會共濟，保護社會困難群體，維護社會穩(wěn)定。同時，這項制度一旦建立起來，就有大量的基金可以使用，而如何恰當?shù)卣{(diào)整用人單位和職工的交費率，調(diào)整不同項目、不同群體的社會保障費用支付比例，又會對積累和消費產(chǎn)生巨大作用，影響宏觀經(jīng)濟。二次世界大戰(zhàn)后，發(fā)達市場經(jīng)濟國家一直沒有發(fā)生像20年代末大蕭條那樣的經(jīng)濟波動，國外許多學(xué)者認為社會保險制度起了重要作用。典型的例證是美國在經(jīng)濟大蕭條期間研究社會保障問題，于1935年頒布《社會保障法》，開始對社會困難群體和低收入者實施各種社會保障補貼。最新的例子是1998年亞洲金融危機中，新加坡在經(jīng)濟下滑時，各減少企業(yè)與職工5％的公積金交費率，使公積金總交費率從工資總額的40％大幅度減少到30％，從而降低勞動力成本，刺激企業(yè)投資，以利于國際競爭。我國社會保障制度是在計劃經(jīng)濟下建立起來的，那時根本不可能考慮如何適應(yīng)市場經(jīng)濟的宏觀經(jīng)濟波動問題，改革以來，又長期處于通貨膨脹的壓力下，只是近兩年才遇到通貨緊縮形勢。如何建立一整套正常的調(diào)整機制，靈活調(diào)節(jié)和運用社會保障資金，在經(jīng)濟過熱時促使其降溫，在經(jīng)濟下滑時促使其增長，還十分缺乏經(jīng)驗。

1．面臨雙重壓力的社會保障制度改革

1998年以來，在分析我國出現(xiàn)的通貨緊縮趨勢時，社會保險制度改革受到兩方面的指責(zé)：一些人指責(zé)社會保障制度改革滯后，致使國有企事業(yè)單位養(yǎng)老、醫(yī)療以及冗員負擔始終難以減輕，而同時非國有企業(yè)職工大多數(shù)未被社會保障制度覆蓋，致使社會保障的二次分配作用難以發(fā)揮，這是助長通貨緊縮的原因之一；另一些人則認為對傳統(tǒng)社會保障制度改革的力度過大，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保險以及住房等都加大了國有企業(yè)職工個人的負擔，致使職工收入預(yù)期減少而支出預(yù)期增大，直接影響到居民的當期消費，從而不利于啟動經(jīng)濟。國外的分析也注意到社會保障制度對中國通貨緊縮的影響，如施羅德金融季刊2000年第17或指出，中國“國有企業(yè)改革的深入和提供養(yǎng)老金、教育、住房、醫(yī)療等方面的改革改變了大多數(shù)城市居民的傳統(tǒng)的酬勞方式。穩(wěn)定的收入和政府的各種補貼正在成為過去。需要確定的新的機構(gòu)設(shè)置一方面給人們的收入以更小的安全性，另一方面又有更高的潛在支出。于是消費者花錢更少而存錢更多?！薄跋M需求增長的疲軟和供應(yīng)的增長導(dǎo)致了大量商品價格下降。這時許多公司，特別是國有企業(yè)的財務(wù)狀況惡化，反過來又使得國有企業(yè)改革更加緊迫。但國有企業(yè)改革的強化意味著更多的人下崗和消費者倍心的進一步削弱，從而形成了惡性循環(huán)?！辈徽撐覈鐣Ｕ现贫雀母锸菧罅耍€是一些重要項目的改革力度過大了，中外學(xué)者以及政府有關(guān)部門都注意到我國的社會保障制度還不適應(yīng)宏觀經(jīng)濟波動的需要一，也可以說，社會保障制度還沒有發(fā)揮其在熨子經(jīng)濟波動中的應(yīng)有功能。

2．提高職工個人繳費比率與增加職工支出預(yù)期

一般情況下，建立社會保障制度可以減少職工的支出預(yù)期，有利于職工把收入投向當期消費。因為有了明確的養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)保險等，職工消除了“后顧之憂”，就可能多花錢。特別是對于低收入階層，社會保障轉(zhuǎn)移支付還將增加他們未來的實際收入，對刺激他們的當前消費作用更大。一些經(jīng)濟理論工作者也是這樣分析我國的社會保障制度的，認為加快這項制度的改革將有利于啟動居民消費。但我國社會保障制度建立和變革的情況與西方國家典型的社會保障制度有很大的不同。我國在計劃經(jīng)濟下建立的社會保障制度，其特點是國家出資、單位管理、主要覆蓋國有職工。90年代初中央把社會保障制度改革提到重要議事日程，提出資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)力和義務(wù)相對應(yīng)的改革目標，這是符合社會主義市場經(jīng)濟要求的。改革的一項重要內(nèi)容，就是改變國家包攬的供款制度，實行國家、企業(yè)、職工三方負擔。這樣，我國社會保障制度的改革在一定時期、一定程度上必然要增加職工個人負擔，例如基本養(yǎng)老保險，職工將從不繳費逐步提高到按工資的8％繳費，還有醫(yī)療保險、失業(yè)保險和住房公積金等，按目前改革方案，職工個人的總繳費率將逐步提高到本人工資的21％。同時，還明確要減輕政府負擔，較大幅度地降低基本養(yǎng)老保險替代率，設(shè)定基本醫(yī)療保險統(tǒng)籌基金支付封頂線等。因此，對于國有單位職工來說，現(xiàn)階段社會保障制度改革的具體措施增加了他們的邊際儲蓄傾向，減少了他們的邊際消費傾向，再加上住房和教育改革的影響，這種傾向性變化就更加明顯了。90年代初、中期，通貨膨脹嚴重，職工工資增長過快。那時改革國家包攬過多的社會保障供款辦法，增加職工的社會保障負擔，不僅有利于提高職工的自我保障意識、減少社會保障基金的浪費，還有利于抑制通貨膨脹。1997年以后，我國出現(xiàn)了前所未有的通貨緊縮趨勢，物價連續(xù)三年下降，職工工資增幅下降，低工資收入階層還出現(xiàn)了收入絕對下降的情況。據(jù)國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查，占調(diào)查戶10％的最低收入戶人均年收入1997年下降0．6％，1998年僅比上年增長1．9％。1997年全國城鎮(zhèn)居民家庭減收面達39％，按收入分組，占調(diào)查總體的20％低收入戶減收面達60％。但社會保障制度改革中加大職工負擔、增加職工支出預(yù)期的一些具體措施及其實施力度沒有得到適當調(diào)整。在這種背景下，簡單拿我國與美國1935年建立社會保障制度時的情況對比，認為社會保障制度對穩(wěn)定收入和支出預(yù)期方面有不可替代的重要作用，所以要加大改革力度、盡力擴大覆蓋面等，就過于籠統(tǒng)了。

3．堅持長遠改革目標與調(diào)整具體實施力度

結(jié)合我國的具體情況，應(yīng)當從兩方面分析社會保障制度改革對宏觀經(jīng)濟的影響：

（l）對于原來國家包攬過多的國有單位職工，必須堅持經(jīng)費來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合的改革目標，逐步降低國家的負擔，適時增加職工的繳費水平。不能因為近年來出現(xiàn)了通貨緊縮的情況就否定這一目標，要看到經(jīng)過多年的改革實踐，從過去完全依靠國家和單位的保障轉(zhuǎn)到個人交納一定保障費用，不僅是制度的轉(zhuǎn)變，還是廣大國有單位職工保障觀念的轉(zhuǎn)變，這是難能可貴的改革成果之一。但在通貨緊縮的情況下，應(yīng)當考慮增加職工繳費對當前消費的影響，可以適當放慢增加職工繳費的實施力度，如緩提職工個人的基本養(yǎng)老保險繳費比率，或者延緩增加職工負擔的改革步驟，如緩增基本醫(yī)療保險報銷中的個人負擔比重，等等。在宏觀經(jīng)濟形勢進一步好轉(zhuǎn)、通貨緊縮趨勢得到根本扭轉(zhuǎn)后，再加大這方面的實施力度。

（2）對于原來沒有被社會保障制度覆蓋的群體，應(yīng)適時擴大社會保障覆蓋面，以利于他們消除后顧之憂，促進當期消費。但擴大覆蓋面的重要前提條件是傳統(tǒng)的“高福利”項目應(yīng)基本改革到位。由于社會保障各項目的改革進度快慢不一，擴大覆蓋面只能按不同保障項目的改革進展情況分別確定?？紤]到社會保障水平和工資水平一樣，也具有一定的“剛性”，待遇標準高了很難減下來，所以擴大覆蓋面宜謹慎推行，不能只考慮當前收費多少，更要考慮將來的支付能力。擴大覆蓋面問題前面已經(jīng)分析過，這里要強調(diào)的是，對于社會保障最后的防線——城市居民最低生活保障制度來說，則需盡快把應(yīng)納入的人群覆蓋進來。特別應(yīng)當看到，由于改革中出現(xiàn)的復(fù)雜情況，相當一些國有企業(yè)職工及其家屬生活發(fā)生困難，名義上享有的社會保險和福利實際上落空，有的連最低工資都拿不到手，他們成了“有消費意愿而無消費能力”群體的重要組成部分。把他們納入最低生活保障，并合理提高保障待遇，在此基礎(chǔ)上，進一步保障他們的養(yǎng)老金發(fā)放、失業(yè)保險和醫(yī)療保險待遇，對于促進消費和穩(wěn)定社會都具有十分重要的作用。1999年中央提高下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險和城市居民最低生活保障待遇水平30％，提高養(yǎng)老保險待遇水平約15％，還補發(fā)了過去欠發(fā)的70多億元養(yǎng)老金，對促進消費有積極作用。這方面還有進一步提高低收入群體消費能力的潛力，據(jù)民政部的調(diào)查：一是一些城市提高了最低生活保障標準，但只限于原保障對象，沒有把提高標準后符合最低生活保障條件的新增家庭人員納入保障范圍；二是一些地方因為財政緊張，以附加條件把相當一部分低于最低保障標準的人排除在外；三是一些中直企業(yè)的困難職工尚未被納入企業(yè)所在地的最低生活保障范圍；四是一些已經(jīng)享有工資、養(yǎng)老金、失業(yè)保險待遇的職工，其家庭人均收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴?，目前還沒有得到最低保障的補助。解決這類問題，是通過調(diào)整社會保障支付水平以促進消費的有效措施。當然，在落實城市居民最低生活保障制度和提高有關(guān)社會保險待遇水平的時候，還應(yīng)注意各項目標準之間的銜接，特別是職工基本生活保障、失業(yè)保險水平和在職職工工資水平的關(guān)系需要銜接好。