摘要：村民自治制度作為國家促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要舉措，在經(jīng)歷的20多年中的確對農(nóng)村社會的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但由于其本身制度設(shè)計的根本動機和目的以及在國家現(xiàn)代化的歷史長河中國家與農(nóng)村社會的關(guān)系來看，其國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的，因此，我們必須認清沖突產(chǎn)生的根源，從而更加實際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發(fā)展的背景，從國家推行村民自治制度的實質(zhì)及我國現(xiàn)代化進程中國家政權(quán)在農(nóng)村基層的作用來分析沖突的表現(xiàn)以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

關(guān)鍵詞：行政權(quán);村民自治;村民自治權(quán);司法救濟

引言

中國的農(nóng)村村民自治已經(jīng)走過了20多年的歷程，總體看來，它既是中國農(nóng)村基層治理模式發(fā)展的歷史延續(xù)，又是社會變遷的一個必然結(jié)果。近年來，關(guān)于我國村民自治制度的研究可以說已經(jīng)深入到了各個方面，不僅國內(nèi)的學(xué)者，就連國外的許多學(xué)者也越來越關(guān)注這一制度，從村民自治產(chǎn)生的歷史背景，發(fā)展進程到村民自治的本質(zhì)、內(nèi)涵及運作的理性分析等等。這些研究對于推動與完善我國農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。然而這個當年被舉國一致寄予基層民主建設(shè)厚望的制度，并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口，更好地維護農(nóng)民的權(quán)益，促進農(nóng)村社會及經(jīng)濟的發(fā)展。于是好多人開始反思村民自治制度建構(gòu)的合理性，一些學(xué)者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統(tǒng)文化的落后以及村民素質(zhì)低下或農(nóng)村家族勢力強盛、公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約［1］，但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突所致，要想真正發(fā)揮其預(yù)期的價值，如何去調(diào)整好行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的表現(xiàn)形式

對于村民自治，中國憲法和法律中都沒有明確規(guī)定，只有有關(guān)村民委員會的規(guī)定?；诖迕褡灾蔚闹黧w以及目的之考慮（學(xué)者對此有不同意見），筆者部分采納徐勇教授之觀點，即自治主體是村民，目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。［2］因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權(quán)力-利益主體?！保?］這是詮釋村民自治的核心。關(guān)于村委會，《村委會組織法》的界定是：它是指農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式。因此，在此筆者認為可以將村民自治權(quán)狹義地理解為四項內(nèi)容，即民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)、自主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。既然法律規(guī)定其是一個群眾性的自治組織，那么自治權(quán)應(yīng)該是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制約，其自治權(quán)卻受到了國家行政權(quán)的干預(yù)和限制，使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。

編者按：本文主要從引言；行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的表現(xiàn)形式；行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的原因分析；行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的解決進行論述。其中，主要包括：既是中國農(nóng)村基層治理模式發(fā)展的歷史延續(xù),又是社會變遷的一個必然結(jié)果、目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權(quán)力-利益主體、村民自治絕對不是完全由農(nóng)村村民自發(fā)并自理的“自治”、實際上是國家與社會的關(guān)系在農(nóng)村的反映、盡快完善目前用于規(guī)定村民自治制度和調(diào)整行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的相關(guān)法律、將其納入法治軌道,即不得超越法律對其范圍的限制、必須從立法以及司法上加強保護等，具體請詳見。

0引言

中國的農(nóng)村村民自治已經(jīng)走過了20多年的歷程,總體看來,它既是中國農(nóng)村基層治理模式發(fā)展的歷史延續(xù),又是社會變遷的一個必然結(jié)果。很多學(xué)者作了研究,這些研究對于推動與完善我國農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。然而這個制度,并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口,更好地維護農(nóng)民的權(quán)益,促進農(nóng)村社會及經(jīng)濟的發(fā)展。于是好多人開始反思村民自治制度建構(gòu)的合理性,一些學(xué)者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統(tǒng)文化的落后以及村民素質(zhì)低下或農(nóng)村家族勢力強盛、公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約[1],但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突所致,要想真正發(fā)揮其預(yù)期的價值,如何去調(diào)整好行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的表現(xiàn)形式

本文采納徐勇教授的觀點,即自治主體是村民,目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù),有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù),保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。[2]因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權(quán)力-利益主體?！盵3]這是詮釋村民自治的核心。因此,在此筆者認為可以將村民自治權(quán)狹義地理解為四項內(nèi)容:即民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)、自主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。既然法律規(guī)定其是一個群眾性的自治組織,那么自治權(quán)應(yīng)該是不言而喻的。但是,由于各方面的因素的制約,其自治權(quán)卻受到了國家行政權(quán)的干預(yù)和限制,使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。實踐中這種沖突主要表現(xiàn)為黨村關(guān)系和鄉(xiāng)村關(guān)系的無法理順而致的緊張關(guān)系。

這種沖突說白了即村民自治過程中出現(xiàn)的“附屬行政化”問題。當然,也有學(xué)者提出沖突因“過度自治化”導(dǎo)致的觀點[4]。但筆者認為,從目前的相關(guān)報道來看,后者的幾率很小,而且除非家族勢力控制了村委會,否則在現(xiàn)行管理體制下是不太可能出現(xiàn)的。當然,學(xué)者們的未雨綢繆也是值得的。那么究竟是什么原因?qū)е缕浒l(fā)生沖突呢?

編者按：本文主要從行業(yè)協(xié)會規(guī)章的概念及特點；行業(yè)協(xié)會規(guī)章制定權(quán)的由來；行業(yè)協(xié)會規(guī)章的效力；政府如何讓行業(yè)協(xié)會及其規(guī)章更好地發(fā)揮作用；結(jié)論進行論述。其中，主要包括：行業(yè)協(xié)會作為政府和市場的紐帶，在市場經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了顯著的作用、行業(yè)協(xié)會規(guī)章是行業(yè)整體設(shè)計的共同體規(guī)范、行業(yè)協(xié)會規(guī)章制定權(quán)首先來源于其行業(yè)內(nèi)成員私權(quán)利的讓渡、行業(yè)協(xié)會規(guī)章與國家法的強制力相比，最大的不同在于其約束力實現(xiàn)方式的不同、大量的行業(yè)協(xié)會規(guī)章是經(jīng)全體成員的一致同意、內(nèi)部實施的有效性規(guī)范也便相去萬里、在行業(yè)協(xié)會制定規(guī)章保護其成員權(quán)利過程中，難免會對行業(yè)以外的其他群體產(chǎn)生不利影響等，具體請詳見。

摘要：隨著我國改革開放的深入和市場經(jīng)濟的日益發(fā)展，行業(yè)協(xié)會作為一種重要的社會中介組織得以迅猛發(fā)展。行業(yè)協(xié)會從本質(zhì)上來說屬于自治組織，自治權(quán)是行業(yè)協(xié)會的最主要的權(quán)利。而行業(yè)協(xié)會要實現(xiàn)自治，則必然要建立自己的規(guī)章制度，這是一個團體存在和實現(xiàn)其宗旨的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：行業(yè)協(xié)會；規(guī)章；制定權(quán)；自制規(guī)章；效力

行業(yè)協(xié)會作為政府和市場的紐帶，在市場經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮了顯著的作用。行業(yè)協(xié)會從本質(zhì)上來說屬于自治組織，自治權(quán)是行業(yè)協(xié)會的最主要的權(quán)利。而其權(quán)利的實現(xiàn)則要求其建立自己的規(guī)章制度。行業(yè)協(xié)會規(guī)章作為民間法它的效力究竟有多大，對其成員和行業(yè)外第三人有哪些影響以及如何規(guī)制是我們關(guān)心的問題。筆者將就以上這些問題對行業(yè)協(xié)會規(guī)章展開論述。

一、行業(yè)協(xié)會規(guī)章的概念及特點

行業(yè)協(xié)會規(guī)章是行業(yè)整體設(shè)計的共同體規(guī)范。其包含的法益是共同體公益，是全部共同體成員的共同利益，而非行業(yè)協(xié)會作為組織機構(gòu)的運行的機構(gòu)單位利益。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，行業(yè)協(xié)會這一社會中間層力量顯現(xiàn)出它強大的優(yōu)勢。雖然相關(guān)詞典和規(guī)范性文件對行業(yè)協(xié)會的界定不完全一致，但通過上述對行業(yè)協(xié)會定義的理解，大都認為行業(yè)協(xié)會是介于政府和企業(yè)之間的第三部門，具有以下特征：1民間性。行業(yè)協(xié)會的組織具有自主性，其工作人員也不屬公務(wù)員編制，經(jīng)費也一般由自己籌集，與政府行政式的管理與運作機制大不相同。2非盈利性。行業(yè)協(xié)會不直接從事經(jīng)濟營利行為。即使在運行的過程中有一定的營利性運作和收入，也是圍繞行業(yè)協(xié)會的宗旨而展開的，法律禁止組織成員分配這些利潤，而是將其投入到團體或行業(yè)群體公益事業(yè)中。3中介性。這是行業(yè)協(xié)會作為社會中介組織的最顯著的特性。4行業(yè)代表性。行業(yè)協(xié)會是同屬于一個行業(yè)的所有生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、個體經(jīng)營者的代表，在反傾銷、反壟斷、反不正當競爭、行業(yè)管理監(jiān)督等法律制度方面具有特定的意義。

[摘要]民族自治地方享有相應(yīng)的稅收自治權(quán)是符合民族區(qū)域自治制度和分稅制基本要求的，但現(xiàn)實中稅收自治權(quán)的行使還存在著一些制度障礙。應(yīng)改革財稅體制，授予民族自治地方適當?shù)亩愂樟⒎?quán)，確立自治地方的主體稅種，并進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。

[關(guān)鍵詞]民族自治地方；稅收；自治權(quán)

稅收關(guān)系著地方財政運行和經(jīng)濟發(fā)展。1994年的分稅制改革，本質(zhì)上是分稅不分權(quán)，稅權(quán)高度集中于中央而忽視了地方的稅權(quán)需求。時至今日，學(xué)術(shù)界、實務(wù)界普遍認為應(yīng)將適當?shù)亩悪?quán)下放于地方，以實現(xiàn)制度資源的合理配置。不過，在進一步改革和完善分稅制的過程中，民族自治地方處于何種位置?自治地方享有的稅權(quán)范圍是否無差別于其他的省、直轄市?等等，人們對這些問題還是罕有論及。筆者以為，在新一輪的稅制改革中，應(yīng)當充分考慮到民族區(qū)域自治這一基本政治制度的要求和民族自治地方的經(jīng)濟特性，稅權(quán)配置要尊重和體現(xiàn)民族自治地方的自治權(quán)，使自治地方享有比其他省、直轄市更廣泛、靈活的稅收立法權(quán)和管轄權(quán)。簡言之，民族自治地方應(yīng)當享有較非自治地方更為內(nèi)容豐富的稅收自治權(quán)。

一、民族自治地方享有稅收自治權(quán)的法理分析

(一)我國實行民族區(qū)域自治的基本政治制度，決定了民族自治地方應(yīng)當享有適當?shù)亩愂兆灾螜?quán)

國際上通行的稅權(quán)劃分模式主要有三種：以美國為代表的分權(quán)型、以法國為代表的中央集權(quán)型和以日本為代表的分權(quán)與集權(quán)相結(jié)合型。采用哪一種模式，關(guān)鍵決定于一個國家的政治經(jīng)濟體制。

摘要：村民自治制度作為國家促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要舉措，在經(jīng)歷的20多年中的確對農(nóng)村社會的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但由于其本身制度設(shè)計的根本動機和目的以及在國家現(xiàn)代化的歷史長河中國家與農(nóng)村社會的關(guān)系來看，其國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的，因此，我們必須認清沖突產(chǎn)生的根源，從而更加實際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發(fā)展的背景，從國家推行村民自治制度的實質(zhì)及我國現(xiàn)代化進程中國家政權(quán)在農(nóng)村基層的作用來分析沖突的表現(xiàn)以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

關(guān)鍵詞：行政權(quán);村民自治;村民自治權(quán);司法救濟

引言

中國的農(nóng)村村民自治已經(jīng)走過了20多年的歷程，總體看來，它既是中國農(nóng)村基層治理模式發(fā)展的歷史延續(xù)，又是社會變遷的一個必然結(jié)果。近年來，關(guān)于我國村民自治制度的研究可以說已經(jīng)深入到了各個方面，不僅國內(nèi)的學(xué)者，就連國外的許多學(xué)者也越來越關(guān)注這一制度，從村民自治產(chǎn)生的歷史背景，發(fā)展進程到村民自治的本質(zhì)、內(nèi)涵及運作的理性分析等等。這些研究對于推動與完善我國農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。然而這個當年被舉國一致寄予基層民主建設(shè)厚望的制度，并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口，更好地維護農(nóng)民的權(quán)益，促進農(nóng)村社會及經(jīng)濟的發(fā)展。于是好多人開始反思村民自治制度建構(gòu)的合理性，一些學(xué)者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統(tǒng)文化的落后以及村民素質(zhì)低下或農(nóng)村家族勢力強盛、公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約［1］，但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突所致，要想真正發(fā)揮其預(yù)期的價值，如何去調(diào)整好行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的表現(xiàn)形式

對于村民自治，中國憲法和法律中都沒有明確規(guī)定，只有有關(guān)村民委員會的規(guī)定?；诖迕褡灾蔚闹黧w以及目的之考慮（學(xué)者對此有不同意見），筆者部分采納徐勇教授之觀點，即自治主體是村民，目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。［2］因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權(quán)力-利益主體。”［3］這是詮釋村民自治的核心。關(guān)于村委會，《村委會組織法》的界定是：它是指農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式。因此，在此筆者認為可以將村民自治權(quán)狹義地理解為四項內(nèi)容，即民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)、自主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。既然法律規(guī)定其是一個群眾性的自治組織，那么自治權(quán)應(yīng)該是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制約，其自治權(quán)卻受到了國家行政權(quán)的干預(yù)和限制，使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。

一、大學(xué)自治的中國路徑：自上而下的放權(quán)

新中國成立之后，新政權(quán)對高等教育進行了全面接管與改造，大學(xué)成為了政府的附屬機構(gòu)。③改革開放之后，大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)不斷得到確認與強調(diào)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》首次明確提出高校辦學(xué)自主權(quán)問題。1993年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《中國教育改革和發(fā)展綱要》中指出要進一步擴大高校辦學(xué)自主權(quán)。1998年頒布《中華人民共和國高等教育法》以立法方式確認高校辦學(xué)自主權(quán)。1999年《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進素質(zhì)教育的決定》中要求按照《高等教育法》規(guī)定，切實落實和擴大高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。2010年中共中央、國務(wù)院的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》中再次強調(diào)落實和擴大高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。2014年，教育部《關(guān)于落實和擴大高校辦學(xué)自主權(quán)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的意見》中提出要探索多種放權(quán)方式，根據(jù)賦權(quán)與能力相匹配原則，對有能力用好、有良好的權(quán)利運行和規(guī)范機制的高校，以協(xié)議、試點等方式賦予更多的辦學(xué)自主權(quán)。2017年9月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》再次強調(diào)要依法落實高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度?！啊k學(xué)自主權(quán)’體現(xiàn)的是大學(xué)的外部關(guān)系，主要是大學(xué)與國家公權(quán)力之間的關(guān)系?！袊膶W(xué)術(shù)自由和大學(xué)治理的核心問題仍然是大學(xué)的外部關(guān)系問題，最主要的是大學(xué)與教育行政機構(gòu)之間、學(xué)術(shù)活動與國家管制之間的關(guān)系問題?！雹軓纳鲜鑫募?nèi)容中可以看到，辦學(xué)自主權(quán)的提出與政府決定改革教育管理體制緊密相關(guān)?？梢哉f，與西方大學(xué)自治是一個被國家權(quán)力逐漸侵蝕的過程不同，⑤中國大學(xué)則是一個從國家權(quán)力中不斷獲取自主空間的過程?；蛟S這就是西方的大學(xué)自治權(quán)與中國的大學(xué)自治權(quán)之間所形成的一種“對極與逆差”。當然，以辦學(xué)自主權(quán)為名的大學(xué)自治之路仍有諸多障礙。但不管怎樣，中國大學(xué)在實踐中還是獲得了越來越大的自主空間，比如在學(xué)生教育管理事務(wù)上?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）自1990年頒布以來，分別于2005年、2017年進行了兩次修訂。這兩次修訂的亮點主要在于對學(xué)生權(quán)利的強調(diào)與強化，與此同時，高校自主管理學(xué)生的空間也得到了提升。1990年《規(guī)定》在學(xué)生管理的諸多事項上高校幾乎被定位為純粹的執(zhí)行性機構(gòu)。2005年《規(guī)定》開始規(guī)定成績評定、課程設(shè)定、學(xué)分要求、升跳留降級、重修、學(xué)習(xí)年限、休學(xué)次數(shù)與期限、結(jié)業(yè)后是否可以補考、重修或補作畢業(yè)設(shè)計、論文、答辯以及是否頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書等方面“由學(xué)校規(guī)定”。⑥2017年《規(guī)定》則進一步規(guī)定入學(xué)資格保留、復(fù)查程序和辦法、學(xué)分折算與承認、提前畢業(yè)條件等事項“由學(xué)校規(guī)定”。⑦不可否認，即便僅作為學(xué)生管理的執(zhí)行性機構(gòu)，大學(xué)也是擁有極大的自主空間，但這種自主空間主要是裁量意義上的。當《規(guī)定》條文明確授權(quán)“由學(xué)校規(guī)定”時，意味著大學(xué)對這些事項具有了意志意義上的自主性。雖然無法推知是基于覺悟，還是源于專業(yè)壁壘，但顯然是教育行政主管部門主動下放權(quán)力于高校。從具體授權(quán)事項來看，主要都是與學(xué)術(shù)緊密相關(guān)的事務(wù)。畢竟，大學(xué)是學(xué)術(shù)性組織，尊重學(xué)術(shù)規(guī)律、保障學(xué)術(shù)自由，才是發(fā)展的硬道理。隨著對高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的期許，可以預(yù)見，大學(xué)在學(xué)生管理事務(wù)上自由意志空間將不斷擴大。

二、學(xué)生權(quán)利的實踐邏輯：自下而上的爭取

在我國，首次承認并明確賦予學(xué)生作為受教育者以相關(guān)權(quán)利的規(guī)范性法律文件是1995年的《中華人民共和國教育法》。⑧不過，這部法律所規(guī)定的學(xué)生權(quán)利，在一段時間內(nèi)并沒有得到應(yīng)有的重視。作為被管理者的學(xué)生，其與大學(xué)的法律關(guān)系首先主要受《規(guī)定》具體調(diào)整。在1990年《規(guī)定》文本里，可以看到幾乎通篇都在規(guī)定大學(xué)生作為被管理者所必須要履行的義務(wù)，卻無相對應(yīng)的權(quán)利，甚至還剝奪了其作為普通公民所享有的法律權(quán)利，比如結(jié)婚。實踐里學(xué)生也經(jīng)常被作為“二等公民”來對待。這種狀況直到2005年修訂《規(guī)定》后才得到改善。2005年版《規(guī)定》突出了對學(xué)生權(quán)利的重視與保障，在其文本第5條規(guī)定的學(xué)生權(quán)利中，不僅重申了教育法中的規(guī)定，還增加了一款關(guān)于參加社團、勤工助學(xué)的權(quán)利，同時刪掉了與法律相抵觸的條款。不得不承認制度文本上的改變，得益于實踐中學(xué)生對自身權(quán)利的不斷爭取。在上個世紀90年代中后期，學(xué)生權(quán)利意識開始覺醒，不斷對學(xué)校教育管理行為的合法性與合理性進行質(zhì)疑。田永案、劉燕文案、懷孕女大學(xué)生訴重慶郵電學(xué)院案、黃淵虎訴武漢大學(xué)博士招生案等都是在這一時期涌現(xiàn)出來的典型案例。像田永案中所爭議的程序性問題，最終以文本方式確認下來，在2005年版《規(guī)定》中增加了第55條和第56條，要求學(xué)校對學(xué)生的處分，應(yīng)當遵守正當程序。而黃淵虎案⑨則促使2005年《規(guī)定》第65條關(guān)于被開除學(xué)籍學(xué)生善后事項的完善。盡管，相對1990年《規(guī)定》，2005年《規(guī)定》在學(xué)生權(quán)利保障上已有了質(zhì)的飛躍，但實踐中教育管理糾紛頻發(fā)，凸顯該版規(guī)定仍存諸多不足，這也就有了2017年版的《規(guī)定》。關(guān)于最新《規(guī)定》，學(xué)界已有不少精彩評論，在此不加贅述。本文意在指出，2017年《規(guī)定》內(nèi)容的完善仍離不開學(xué)生們鍥而不舍的權(quán)利爭取。正是有了甘露案關(guān)于課程論文抄襲是否屬于2005年《規(guī)定》第54條第5款“剽竊、抄襲他人研究成果情形”的爭議，才有了2017年《規(guī)定》第52條第5款的明確規(guī)定：“學(xué)位論文、公開發(fā)表的研究成果存在抄襲、篡改、偽造等學(xué)術(shù)不端行為，情節(jié)嚴重的，或者論文、”。正是有了賀葉飛等類似案件⑩關(guān)于受處分是否必然取消學(xué)位資格的爭議，才有了2017年《規(guī)定》第57條新規(guī)定：“除開除學(xué)籍處分以外，給予學(xué)生處分一般應(yīng)當設(shè)置6到12個月期限，到期按學(xué)校規(guī)定程序予以解除。解除處分后，學(xué)生獲得表彰、獎勵及其他權(quán)益，不再受原處分的影響?！闭怯辛送鯅^凱等類似案件⑪關(guān)于處分決定送達方式的爭議，才有了2017年《規(guī)定》第55條第2款的新規(guī)定：“處理、處分決定以及處分告知書等，應(yīng)當直接送達學(xué)生本人，學(xué)生拒絕簽收的，可以以留置方式送達；已離校的，可以采取郵寄方式送達；難于聯(lián)系的，可以利用學(xué)校網(wǎng)站、新聞媒體等以公告方式送達?！币豁楉椢谋旧系臋?quán)利背后躍動著的是一個個鮮活的案例。與作為管理者的大學(xué)不同，學(xué)生們一直采用更加主動積極姿態(tài)，利用法律爭取、保護自己的正當權(quán)益。這種自下而上的努力終究獲得自上而下的重視。2017年《規(guī)定》在第6條學(xué)生權(quán)利中又增加了一款參與學(xué)校管理的規(guī)定，還專章規(guī)定學(xué)生申訴事項。

三、大學(xué)自治權(quán)與學(xué)生權(quán)利的平衡：中國情境中的司法努力

一邊是大學(xué)自治權(quán)（高校辦學(xué)自主權(quán)）的不斷擴大，一邊是學(xué)生權(quán)利的不斷張揚。面對教育管理糾紛，司法是否以及如何介入，成為關(guān)注的焦點。雖然，制度環(huán)境與背景跟臺灣地區(qū)有很大差異，但中國大陸司法機構(gòu)同樣面臨著如何在尊重大學(xué)自治與保障學(xué)生權(quán)利間做出適當平衡的挑戰(zhàn)。實際上，中國法院一直在為這種平衡努力著。（一）司法救濟方式：打開行政訴訟之門。1999年田永案開啟了教育管理糾紛的行政訴訟之路。⑫在田永案之前，學(xué)生與大學(xué)之間因教育管理糾紛除了申訴，很難獲得司法救濟。針對退學(xué)、開除學(xué)籍等嚴重處分行為，學(xué)生也只能在私法救濟框架下以民事權(quán)利，如隱私權(quán)、名譽權(quán)等受侵害為由提起民事訴訟，且很難獲得法院支持，更別提對受教育權(quán)的救濟。要對學(xué)生受教育權(quán)進行有效救濟，行政訴訟是較佳選擇。但當時《行政訴訟法》受案范圍的規(guī)定似乎又給學(xué)生救濟帶來了難度。雖然，后來大家共識性地認為可以從兜底條款“認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”中的“等”字做出擴大解釋，從而把受教育權(quán)涵括進去，但若僅從文義角度而言，可以說學(xué)生受教育權(quán)司法救濟仍存在制度缺失。面對制度缺失，田永案一審法官事后寫道：“筆者認為，在法無明文禁止的前提下，我們應(yīng)當將高等學(xué)校在對學(xué)生的學(xué)籍管理、學(xué)歷證書、學(xué)位證書的頒發(fā)方面其履行的職責理解為學(xué)校在對學(xué)生行使國家公權(quán)力，所履行的是國家法律法規(guī)授予的權(quán)力，是行政法意義上的職責，符合《行政訴訟法》的立法精神，屬于《行政訴訟法》所調(diào)整的范疇。”⑬不管如何評判這種司法能動主義，都不應(yīng)忽視其背后閃動著對學(xué)生權(quán)利救濟的決心。通過這一解釋路徑，田永案后，越來越多的學(xué)生與大學(xué)教育管理糾紛納入到行政訴訟領(lǐng)域。當然，若從全國范圍來說，自田永案后，學(xué)生狀告大學(xué)的行政訴訟案并非一帆風(fēng)順。不少地方法院仍然拒絕審理該類案件。⑭也許正是基于這一現(xiàn)狀考量，最高人民法院于2014年將田永案作為第38號指導(dǎo)性案例進行，在裁判要點中明確指出：“高等學(xué)校對受教育者因違反校規(guī)、校紀而拒絕頒發(fā)學(xué)歷證書、學(xué)位證書，受教育者不服的，可以依法提起行政訴訟。”盡管，筆者始終覺得要徹底改變這一現(xiàn)狀，仍需從法律文本上予以明確化，但同樣相信，這扇學(xué)生權(quán)利救濟之門，法院會愈加頻繁地啟動。（二）司法救濟范圍：以重要性理論為衡量標準。當突破特別權(quán)力關(guān)系理論，為學(xué)生打開了司法救濟之門后，法院緊接著面臨要多大地開啟這扇門的問題。在最初的田永、劉燕文等案中，法院并沒有就教育管理糾紛受案范圍進行專門闡述，僅從被訴行為的教育管理行政行為屬性，高校作為行政訴訟被告的適格性等方面進行論證，但案件本身還是為受案范圍定下了基本格調(diào)。從司法實踐來看，其后受理的案件主要包括退學(xué)處理、開除學(xué)籍等處分，以及學(xué)業(yè)證書、學(xué)位證書頒發(fā)或撤銷等糾紛。當然，法院也開始有意識地對受案范圍進行論證與規(guī)范。比如在2010年鐘楊杰不服閩西職業(yè)技術(shù)學(xué)院退學(xué)處理案中，法院在判決書中論證道：“教育屬于社會公共資源，受教育權(quán)是公民的一項基本權(quán)利，閩西職業(yè)技術(shù)學(xué)院對鐘楊杰所作的退學(xué)決定，使鐘楊杰喪失學(xué)籍資格，直接影響、限制和否定了鐘楊杰的受教育權(quán)和大學(xué)生身份權(quán)。學(xué)校對受教育者的受教育權(quán)和身份權(quán)的處理，系特殊的外部行政管理關(guān)系，不屬于內(nèi)部管理行為，故依法具有可訴性?！?#9326;2011年最高法院提審甘露案后，也在判決書中指出：“違紀學(xué)生針對高等學(xué)校作出的開除學(xué)籍等嚴重影響其受教育權(quán)利的處分決定提起訴訟的，人民法院應(yīng)當予以受理?！?#9327;2014年第38號指導(dǎo)性案例在裁判理由中明確強調(diào)：“高等學(xué)校與受教育者之間屬于教育行政管理關(guān)系，受教育者對高等學(xué)校涉及受教育者基本權(quán)利的管理行為不服的，有權(quán)提起行政訴訟，高等學(xué)校是行政訴訟的適格被告?！?#9328; 至此，我國法院對受案范圍基本上確立了類似于重要性理論的衡量標準。“重要性理論”是德國聯(lián)邦憲法法院通過判決發(fā)展形成，主張在特別權(quán)力關(guān)系中，只要相對人的基本權(quán)利受到重要影響，都應(yīng)賦予司法救濟權(quán)。⑱重要性理論并沒有否認特別權(quán)力關(guān)系，只是對其進行修正。按照我國目前司法實踐邏輯，一方面也依舊承認教育管理中的特別權(quán)力關(guān)系，區(qū)分內(nèi)部管理行為與外部管理行為，從而對大學(xué)管理行為保持一定距離，比如姚誠棟訴天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)教育行政管理案，法院就認為“本案中，原告于2014年3月因所修課程學(xué)分未達到學(xué)校要求被通知下編級，2015年3月又因所修課程學(xué)分未達到學(xué)校要求被通知第二次下編級，被告基于《本科學(xué)生學(xué)則（修訂）》中的學(xué)分規(guī)定對原告進行學(xué)業(yè)評定并對其作出下編級通知的行為屬于被告內(nèi)部管理行為，該行為不屬于行政訴訟受案范圍?！?#9330;另一方面又以重要性為標準介入對受教育者的基本權(quán)利造成嚴重影響的管理行為，從而在一定程度上保障與救濟學(xué)生的合法權(quán)利。也許基于司法資源有限性考量，法院為學(xué)生打開的司法救濟之門并不大。⑳但就現(xiàn)有制度背景而言，法院的努力仍值得肯定。雖然，受教育者的基本權(quán)利如何界定、以及如何判斷是否嚴重影響，是兩個需要進一步明確的地方。在制度缺位背景下，這種不確定性倒是賦予法院以相對自由的裁量空間去拓展學(xué)生權(quán)利司法救濟的范圍。比如留校察看的紀律處分是否對受教者基本權(quán)利造成嚴重影響，司法實踐中開始存有爭議了。在梁思杰訴南京航空航天大學(xué)案中，法院認為：“本案中，被告南航大因認定原告梁思杰考試作弊而對原告作出留校察看的處分決定，該處分決定并不直接導(dǎo)致原告學(xué)生身份的喪失，原告對此處分決定不服的，應(yīng)當而且已經(jīng)選擇了向被告學(xué)生申訴處理委員會、江蘇省教育廳進行申訴。因該處分行為主要屬于被告行使高校自治權(quán)的行為，并未直接侵犯原告的受教育權(quán)利，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，故原告提起的本案訴訟，依法應(yīng)不予立案；已經(jīng)立案的，應(yīng)裁定駁回起訴?！?1但在崔子陽訴中國地質(zhì)大學(xué)案中，一審法院受理該案并認為：“留校察看是對學(xué)生作出的一種比較嚴重的紀律處分，對學(xué)生的權(quán)利義務(wù)造成的影響較大。”22共識始于分歧，筆者也堅信：“個案的星星之火最終點燃了一個個禁錮受案范圍的籬笆”。23（三）司法審查強度：程序為主，實體為輔。當跨過司法救濟的程序性籬蕃，直面?zhèn)€案的具體爭議時，法院對教育管理糾紛案件審查強度的拿捏成為平衡大學(xué)自治權(quán)與學(xué)生權(quán)利的實質(zhì)性環(huán)節(jié)。對于這個環(huán)節(jié)，中國法院在實踐中逐漸形成一個基本態(tài)勢，即重點審查教育管理行為的程序性問題，并以正當程序原則為審查基準。不管是涉及違紀處分行為，還是有關(guān)學(xué)位授予或撤銷行為，從早期的田永案、劉燕文案到最近的于艷茹案，法院始終關(guān)注著程序的正當性問題。在1990年《規(guī)定》中尚無違紀處分行為程序要求的前提下，法院在田永案中首次運用正當程序原則對學(xué)生違紀處分行為提出程序要求，“退學(xué)處理的決定涉及原告的受教育權(quán)利，從充分保障當事人權(quán)益原則出發(fā)，被告應(yīng)將此決定直接向本人送達、宣布，允許當事人提出申辯意見。”24后來，正當程序要求在劉燕文案中進一步被強化。25“校學(xué)位委員會作出不予授予學(xué)位的決定，涉及學(xué)位申請者能否獲得相應(yīng)學(xué)位證書的權(quán)利，校學(xué)位委員會在作出否定決議前應(yīng)當告知學(xué)位申請者，聽取學(xué)位申請者的申辯意見；在作出不批準授予博士學(xué)位的決定后，從充分保障學(xué)位申請者的合法權(quán)益原則出發(fā)，校學(xué)位委員會應(yīng)將此決定向本人送達或宣布。本案被告校學(xué)位委員會在作出不批準授予劉燕文博士學(xué)位前，未聽取劉燕文的申辯意見；在作出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達，影響了劉燕文向有關(guān)部門提出申訴或提起訴訟權(quán)利的行使，該決定應(yīng)予撤銷?！?62005年《規(guī)定》積極回應(yīng)司法實踐，增加了一系列高校教育管理行為的程序要求。其中第55條規(guī)定：“學(xué)校對學(xué)生的處分，應(yīng)當做到程序正當、證據(jù)充足、依據(jù)明確、定性準確、處分恰當?！钡?6條規(guī)定：“學(xué)校在對學(xué)生作出處分決定之前，應(yīng)當聽取學(xué)生或者其人的陳述和申辯?！?7第58條規(guī)定：“學(xué)校對學(xué)生作出處分，應(yīng)當出具處分決定書，送交本人?！笨梢哉f，法條基本上是對司法判決相關(guān)內(nèi)容的重述。當然，法院對正當程序原則在該類案件中的運用并未就此止步。比如在于艷茹案中，法院鮮明強調(diào)：“本案中，北京大學(xué)作為法律、法規(guī)授權(quán)的組織，其在行使學(xué)位授予或撤銷權(quán)時，亦應(yīng)當遵守正當程序原則。即便相關(guān)法律、法規(guī)未對撤銷學(xué)位的具體程序作出規(guī)定，其也應(yīng)自覺采取適當?shù)姆绞絹碹`行上述原則，以保證其決定程序的公正性……北京大學(xué)在作出《撤銷決定》前由調(diào)查小組進行的約談，不足以認定其已經(jīng)履行正當程序?！背绦蚓哂锌梢曅裕某绦蚴强捎^的正義?！霸谝欢l件下，把價值問題轉(zhuǎn)換為程序問題來處理也是打破政治僵局的一個明智的選擇?！?8同樣，把專業(yè)領(lǐng)域的問題首先轉(zhuǎn)換為程序問題來審查也充滿著司法智慧。法院一方面可以避免觸碰學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治的底線，另一方面又能適當保護學(xué)生權(quán)利。當然，要真正實現(xiàn)對學(xué)生權(quán)利的有效救濟，法院還得對教育管理行為的實體性問題，比如是否有作出相關(guān)決定的權(quán)力、賴以作出的決定是否有合法依據(jù)等，進行審查。從司法實踐來看，教育管理行為糾紛案件中的實體性問題，主要集中在對校規(guī)校紀相關(guān)條款的合法性爭議。從筆者所收集到有關(guān)司法判決書內(nèi)容來看，作為參照地位的《規(guī)定》，實際上是法院審查校規(guī)校級是否合法的主要依據(jù)。針對《規(guī)定》中有關(guān)退學(xué)、開除學(xué)籍等情形，法院一直采取嚴格審查態(tài)度，不允許校規(guī)擴大規(guī)定、擴大適用。這種立場同樣始于田永案，“本案原告在補考中隨身攜帶紙條的行為屬于違反考場紀律的行為，被告可以按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及學(xué)校的有關(guān)規(guī)定處理，但其對原告作出退學(xué)處理決定所依據(jù)的該校制定的第068號通知，與《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第29條規(guī)定的法定退學(xué)條件相抵觸，故被告所作退學(xué)處理決定違法?！焙髞恚罡叻ㄔ涸诘牡?8號指導(dǎo)性案例裁判要點中將此凝練成“高等學(xué)校依據(jù)違背國家法律、行政法規(guī)或規(guī)章的校規(guī)、校紀，對受教育者作出退學(xué)處理等決定的，人民法院不予支持”。顯然，法院希望通過對這些嚴重損益行為進行嚴格審查，從而有利于學(xué)生權(quán)利救濟。但是，如何判斷學(xué)校是否擴大規(guī)定，特別是擴大適用《規(guī)定》的相關(guān)條款并非易事。田永案中學(xué)校擴大退學(xué)處理的情形相對容易判斷，但像甘露案中學(xué)校將課程論文抄襲認定為“剽竊、抄襲他人研究成果”，是否算是擴大適用條款規(guī)定，從而屬于法律適用錯誤，就值得探討。規(guī)范與事實間的涵攝問題，首先是個解釋問題。若從文義解釋角度而言，即使法院采用嚴格審查，也難以認定學(xué)校違背上位法，擴大了條款適用情形。但甘露案中法院救濟學(xué)生權(quán)利心切，用力有點過猛，直奔立法原旨，對“剽竊、抄襲他人研究成果”進行限縮解釋，雖然救濟了學(xué)生權(quán)利，卻留下不少爭議。29不過，對于校規(guī)中有關(guān)學(xué)術(shù)性事務(wù)的實體內(nèi)容，法院則秉持學(xué)術(shù)遵從原則，尊重大學(xué)學(xué)術(shù)自治。這一司法謙抑立場在關(guān)于何小強案的第39號指導(dǎo)性案例裁判要點中予以明確，“高等學(xué)校依照《中華人民共和國學(xué)位條例暫行實施辦法》的有關(guān)規(guī)定，在學(xué)術(shù)自治范圍內(nèi)制定的授予學(xué)位的學(xué)術(shù)水平標準，以及據(jù)此標準作出的是否授予學(xué)位的決定，人民法院應(yīng)予支持?！?/p>

編者按：近年來，關(guān)于我國村民自治制度的研究可以說已經(jīng)深入到了各個方面，不僅國內(nèi)的學(xué)者，就連國外的許多學(xué)者也越來越關(guān)注這一制度，從村民自治產(chǎn)生的歷史背景，發(fā)展進程到村民自治的本質(zhì)、內(nèi)涵及運作的理性分析等等。這些研究對于推動與完善我國農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。但由于其本身制度設(shè)計的根本動機和目的以及在國家現(xiàn)代化的歷史長河中國家與農(nóng)村社會的關(guān)系來看，其國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的，因此，我們必須認清沖突產(chǎn)生的根源，從而更加實際地去化解這種沖突。本文主要對調(diào)整行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突進么分析探討。

［摘要］村民自治制度作為國家促進農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的重要舉措，在經(jīng)歷的20多年中的確對農(nóng)村社會的發(fā)展發(fā)揮了重要的作用，但由于其本身制度設(shè)計的根本動機和目的以及在國家現(xiàn)代化的歷史長河中國家與農(nóng)村社會的關(guān)系來看，其國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突的發(fā)生是不可避免的也是必然要出現(xiàn)的，因此，我們必須認清沖突產(chǎn)生的根源，從而更加實際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發(fā)展的背景，從國家推行村民自治制度的實質(zhì)及我國現(xiàn)代化進程中國家政權(quán)在農(nóng)村基層的作用來分析沖突的表現(xiàn)以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

［關(guān)鍵詞］行政權(quán);村民自治;村民自治權(quán);司法救濟

中國的農(nóng)村村民自治已經(jīng)走過了20多年的歷程，總體看來，它既是中國農(nóng)村基層治理模式發(fā)展的歷史延續(xù)，又是社會變遷的一個必然結(jié)果。近年來，關(guān)于我國村民自治制度的研究可以說已經(jīng)深入到了各個方面，不僅國內(nèi)的學(xué)者，就連國外的許多學(xué)者也越來越關(guān)注這一制度，從村民自治產(chǎn)生的歷史背景，發(fā)展進程到村民自治的本質(zhì)、內(nèi)涵及運作的理性分析等等。這些研究對于推動與完善我國農(nóng)村村民自治有著重要的理論指導(dǎo)作用。然而這個當年被舉國一致寄予基層民主建設(shè)厚望的制度，并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口，更好地維護農(nóng)民的權(quán)益，促進農(nóng)村社會及經(jīng)濟的發(fā)展。于是好多人開始反思村民自治制度建構(gòu)的合理性，一些學(xué)者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統(tǒng)文化的落后以及村民素質(zhì)低下或農(nóng)村家族勢力強盛、公共服務(wù)能力薄弱等因素的制約［1］，但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突所致，要想真正發(fā)揮其預(yù)期的價值，如何去調(diào)整好行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權(quán)與村民自治權(quán)沖突的表現(xiàn)形式

對于村民自治，中國憲法和法律中都沒有明確規(guī)定，只有有關(guān)村民委員會的規(guī)定。基于村民自治的主體以及目的之考慮（學(xué)者對此有不同意見），筆者部分采納徐勇教授之觀點，即自治主體是村民，目的是使廣大村民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理。［2］因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權(quán)力-利益主體。”［3］這是詮釋村民自治的核心。關(guān)于村委會，《村委會組織法》的界定是：它是指農(nóng)村社區(qū)的居民自己組織起來，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為核心內(nèi)容的進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一種政治參與形式。因此，在此筆者認為可以將村民自治權(quán)狹義地理解為四項內(nèi)容，即民主選舉權(quán)、自主決策權(quán)、自主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。既然法律規(guī)定其是一個群眾性的自治組織，那么自治權(quán)應(yīng)該是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制約，其自治權(quán)卻受到了國家行政權(quán)的干預(yù)和限制，使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。公務(wù)員之家

摘要：財政自治與教育財政自治同屬于我國民族自治地方依法享有的民族自治權(quán)利。由于我國多年來教育財政投入的不足，致使民族自治地方的教育自治權(quán)難以得到根本保障。本文主要對財政自治與民族教育財政自治的基本內(nèi)涵進行闡釋，并對教育財政自治與財政自治的關(guān)系作了分析，以利于對我國教育財政投入和民族教育財政自治問題作進一步研究。

關(guān)鍵詞：財政自治民族教育轉(zhuǎn)移支付財政投入體制

一、民族區(qū)域自治的理念

關(guān)于“民族區(qū)域自治”的基本內(nèi)涵問題，在我國學(xué)術(shù)界已形成了較為一致的觀點，認為民族區(qū)域自治就是指依據(jù)我國《憲法》的規(guī)定，在國家統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治、設(shè)立自治機關(guān)、行使自治權(quán)的一項基本政治制度。但是，在“自治”一詞的前面加上特定詞匯如“民族”、“少數(shù)民族”、“民族區(qū)域”等，就會產(chǎn)生與有關(guān)處理民族問題的不同理念。例如我國關(guān)于解決平等問題的理論，是以民族平等、團結(jié)和共同繁榮理念為基石的，在邏輯上以少數(shù)民族區(qū)域自治為中心展開，“少數(shù)民族區(qū)域自治”在該理論體系中是最基本的概念。而應(yīng)歐洲安全和合作組織少數(shù)民族事務(wù)高級專員辦事處的要求，由18位歐洲不同專業(yè)背景和國籍的獨立專家組成的小組完成的《隆德建議書》卻始終以少數(shù)民族有效參與公共事務(wù)為起點，一切設(shè)計都以此為檢驗標準。這種理念產(chǎn)生的前提是，他們有這樣一種假設(shè)，即少數(shù)民族因為人數(shù)少而在參與國家管理時受阻。根據(jù)這種假設(shè)，專家們認為有必要推行善政，多數(shù)民族應(yīng)當理智地尊重少數(shù)民族的平等權(quán)利，使少數(shù)民族有效地參與社會公共事務(wù)，只有如此，才能“形成國內(nèi)多樣性的融合”。為使少數(shù)人能夠有效地參與社會公共事務(wù)，專家們也提出了實行自治的設(shè)想。而對“自治”的概念，《隆德建議書》是這樣解釋的：自治“是指某個社區(qū)對涉及它的事務(wù)具有一定程度的掌管權(quán)。選用‘治’這個詞并不一定就意味著擁有絕對的管轄權(quán)。此外，它可包含行政權(quán)、管理權(quán)和具體規(guī)定的立法和司法管轄權(quán)。”為使少數(shù)群體有效地參與公共生活，《隆德建議書》還把“自治”劃分為非地域性和地域性二種，非地域性自治形式的作用在于保持和發(fā)展少數(shù)民族的特征和文化；而地域性自治形式主要指包括自治的具體職能在內(nèi)的中央政府的某些立法和行政職能轉(zhuǎn)交給區(qū)域一級。歐洲專家們煞費苦心的研究成果，雖然與我國建立的民族區(qū)域自治制度不能完全相提并論，但《隆德建議書》對少數(shù)民族自治中操作性問題的重視態(tài)度，以及不拘泥于自治概念，在整個國家政治制度安排中全面關(guān)注少數(shù)民族有效參與公共事務(wù)的理念，對于我們研究我國的民族區(qū)域自治制度的完善，應(yīng)當說具有一定的啟發(fā)和借鑒作用。同時，由于《隆德建議書》在國際上所產(chǎn)生的影響以至使其可能成為國際法的淵源，因此，我們在處理我國的民族關(guān)系時，一方面應(yīng)當適用國內(nèi)法、另一方面也應(yīng)關(guān)注國際法的規(guī)定和變化，這也是全球化的要求。此外，在研究《隆德建議書》有關(guān)民族自治理念中，我們還注意到，他們在理念上對少數(shù)民族有效參與公共事務(wù)的問題，都是圍繞著保障人權(quán)問題展開的。如《隆德建議書》認為，提出少數(shù)民族有效參與公共事務(wù)是基于“國家有責任尊重國際公認的人權(quán)和法治”，因為有了人權(quán)和法治才能在容忍、和平和繁榮的條件下充分發(fā)展公民社會。在這一點上，我們的民族自治理念與他們是有一定差別的，即不是完全以保障人權(quán)為核心設(shè)計民族自治理念的。我國在民族自治地方實行的民族區(qū)域自治權(quán)是民族自治地方政府按照法律自行管理地方各項事務(wù)的主權(quán)，是民族自治地方自治的核心內(nèi)容。

二、民族自治地方財政自治的基本內(nèi)涵

（一）財政自治的基本內(nèi)涵

摘要：當前西部貧困地區(qū)在村民自治過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的過度干預(yù)與村民自治功能萎縮現(xiàn)象十分嚴重，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系失衡。要改善這一關(guān)系，一是要依法改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制和方式，界定村務(wù)與政務(wù)，增設(shè)派出機構(gòu)，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實村民自治各個環(huán)節(jié)，構(gòu)建科學(xué)合理的村民自治結(jié)構(gòu)，平衡和規(guī)范自治權(quán)力內(nèi)部關(guān)系，努力提高村民自治能力。

2O世紀8O年代以來，我國農(nóng)村基層管理體制和治理方式發(fā)生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構(gòu)成我國農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的格局。一是自上而下的國家權(quán)力，具體表現(xiàn)為黨的政治領(lǐng)導(dǎo)下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)；二是存在于農(nóng)村社會的村民自治權(quán)，村民通過自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監(jiān)督。我國西部貧困地區(qū)由于經(jīng)濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產(chǎn)生了諸多矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)的沖突成為最為突出問題之一，而當前西部貧困農(nóng)村農(nóng)民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經(jīng)營效率低、公共衛(wèi)生建設(shè)嚴重滯后、公共水利工程年久失修等現(xiàn)狀，急需充分發(fā)揮村民自治背景下村民的民主創(chuàng)造性和主動性，并且需要國家負責任的引導(dǎo)和幫助，絕不能將國家應(yīng)承擔的責任和費用變相轉(zhuǎn)嫁于農(nóng)民或壓制村民自治運行。所以正確協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系十分必要和重要。

一、貧困地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系現(xiàn)狀分析

根據(jù)《村民委員會組織法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”。此規(guī)定明確界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的關(guān)系，實質(zhì)上是村民自治權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)關(guān)系在法律上的定位，他們應(yīng)是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)，協(xié)助與被協(xié)助關(guān)系”。但對西部貧困地區(qū)村民自治現(xiàn)狀而言，現(xiàn)實中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)與村民自治權(quán)關(guān)系常常與法律法規(guī)存在著種種偏離，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的頻繁干預(yù)與過度控制，將村民委員會當作鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機構(gòu)進行行政領(lǐng)導(dǎo)，布置各項任務(wù)并下達行政指令，從而轉(zhuǎn)嫁鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)應(yīng)承擔的責任和費用于村民自治組織和村民，造成國家行政權(quán)與村民自治權(quán)的空擋與錯位。一般表現(xiàn)為以下四種方式：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村民委員會成員由村民民主選舉產(chǎn)生，對村民會議負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無權(quán)任免，但實際操作中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉(zhuǎn)變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權(quán)利實現(xiàn)的構(gòu)想與向往，實質(zhì)上是對村民自治權(quán)的一種剝奪。

[摘要]村民自治是中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，必須科學(xué)界定村民自治的含義，完善村民自治法律制度，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供法律保障。

[關(guān)鍵詞]社會主義新農(nóng)村建設(shè)；村民自治；法律

黨的十七大報告把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多切實的民主權(quán)利作為社會主義政治建設(shè)的一項重大任務(wù)，并要求把它作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點推進。這在黨的全國代表大會報告中還是第一次。村民自治是中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障。我國1982年憲法正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位，為村民自治的發(fā)展提供了基本法依據(jù)。1998年《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)的修改和頒布，使村民自治具體化為法律，標志著我國村民自治開始進入發(fā)展完善階段。

一、村民自治是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障

黨的十六屆五中全會指出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實穩(wěn)步地推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)的“二十”字目標，包含了物質(zhì)文明、精神文明、政治文明三個既相互區(qū)別又有緊密聯(lián)系層面的內(nèi)容。其中，以“管理民主”為內(nèi)容的村民自治制度的不斷完善，是新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。

1．村民自治促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。實行村民自治，村民的民主權(quán)利得到有效實現(xiàn)，可以極大地調(diào)動村民生產(chǎn)的積極性，推進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。實踐表明，民選村干部大多都能自覺地把發(fā)展本村經(jīng)濟、帶領(lǐng)村民致富奔小康當作自己義不容辭的責任，千方百計地搞好本村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。村民自治提高了決策的科學(xué)化水平。村民代表會議建立后，對涉及村民利益的重大事務(wù)尤其是經(jīng)濟事務(wù)，廣泛征求村民代表的意見，實現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。村民通過參與村經(jīng)濟建設(shè)的決策、管理，提高生產(chǎn)積極性，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，從而為建設(shè)社會主義新農(nóng)村奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。