一、聽證的涵義

聽證，顧名思義，即為聽取他人的意見。聽證最早源于英國普通法中古老的司法原則“自然公正原則”(naturaljustice)。后來，這一古老的法則被美國憲法修正案所采納，形成了著名的“正當法律程序”(dueprocessoflaw)。聽證制度最初只適用于司法領(lǐng)域，是司法審判活動的一項必經(jīng)程序，謂之“司法聽證”。隨著司法聽證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，聽證逐步被應(yīng)用到立法領(lǐng)域，形成了“立法聽證”制度。20世紀后，為防止日益膨脹的行政權(quán)對公眾權(quán)利的不法侵害，英美等西方國家通過借鑒司法權(quán)的運作模式，將聽證制度引入了行政領(lǐng)域，從而確立了“行政聽證”制度。作為各國行政程序法的一項共同制度，聽證在不同的國家和地區(qū)具有不同的含義。在美國，聽證是指聽取利害關(guān)系人意見的法律程序。①在日本，聽證則指行政機關(guān)作出影響相對人權(quán)益的行政決定時，就與該行政決定有關(guān)的事實及基于此的法律適用問題，提出申述意見，提出證據(jù)的機會的程序。②

受國外影響，我國學術(shù)界對聽證的含義界定不一。有學者認為，聽證是行政機關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見，提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見、接納意見并作出相應(yīng)程序所構(gòu)成的法律制度。還有學者認為，在最廣泛的意義上，聽證包括司法聽證、立法聽證和行政聽證，即指有關(guān)國家機關(guān)在作出決定之前，為使決定公正、合理而廣泛聽取利害關(guān)系人意見的程序。

二、確定聽證程序適用范圍的方式與原則

（一）確定聽證適用范圍的主要方式

國外確定行政聽證程序的適用范圍一般采用兩種途徑。一種是立法方式，許多大陸法國家通過制定行政程序法來確定聽證的適用范圍，如德國、奧地利。通過立法確定行政聽證程序的適用范圍，其方式不外乎概括與排除兩種。這種方式的優(yōu)點在于明確、統(tǒng)一，具有原則性，便于行政機關(guān)掌握，其缺點在于行政行為紛繁復(fù)雜，不易概括，即使作出統(tǒng)一規(guī)定，仍不免有所遺漏。其二為判例方式。一些普通法國家通過判例確定聽證的適用范圍，如英國、澳大利亞等國家。這種方式的優(yōu)點在于能夠照顧到不同種類行政行為的特點，易于行政機關(guān)在實踐中準確把握，缺點是不具有概括性和統(tǒng)一性，而且多是行政行為發(fā)生爭議后由法院作出判斷，不能完全適用于普遍的行政行為。

申請人：姓名、性別、出生年月、民族、籍貫、工作單位、住址。

申請人于何時何地被告知將受到何種行政處罰，申請人對此持有異議，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條之規(guī)定，特此要求舉行聽證。

此致

被申請機關(guān)的名稱

申請人：

年月日

摘要：目前我國行政機關(guān)的抽象行政行為在實踐過程中出現(xiàn)監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀。根據(jù)我國目前法律的特點，有必要將行政聽證制度引入對抽象行政行為的監(jiān)督機制。本文著重進行行政聽證制度對抽象行政行為進行監(jiān)督的必要性分析，并闡述其對推動我國政治文明發(fā)展的意義。

關(guān)鍵詞：行政聽證制度；抽象行政行為

所謂行政聽證制度，是指“行政主體在做出影響行政相對人合法權(quán)益的決定前，由行政相對人表達意見、提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見、接受證據(jù)的程序所構(gòu)成的法律制度”。聽證制度所要求和體現(xiàn)的精神卻是這樣的，即通過公開、合理的程序?qū)⑿姓袨榻⒃诤戏ㄟm當?shù)幕A(chǔ)上，避免行政行為給相對人帶來不公正的影響，從而實現(xiàn)行政管理公平、公正這一崇高的價值目標。

根據(jù)行政行為對象的不同，行政行為通常分為抽象行政行為和具體行政行為。從內(nèi)涵上講，抽象行政行為是“指行政機關(guān)針對不特定多數(shù)人制定的，具有普遍性約束力的行為規(guī)則”。在我國，抽象行政行為包括行政立法行為和制定其他行政規(guī)范性文件的行為。抽象行政行為同具體行政行為相比，最根本的區(qū)別在于行政行為對象的不特定性，即如果行政行為是針對特定對象做出的，則該行政行為是具體行政行為；如果是針對不特定的對象做出的，則就是抽象行政行為。此外，與具體的行政行為相比，抽象行政行為還有幾個特點：第一，抽象行政行為一般都能反復(fù)適用，長期有效；而具體行政行為通常只能一次性適用，一次性有效。第二，與具體行政行為相比，由于所針對的是不特定的對象，抽象行政行為具有一定的普遍約束力。第三，在我國，行政訴訟的范圍僅限于具體行政行為，而抽象行政行為具有不可訴性。在我國現(xiàn)階段，抽象行政行為具有不可訴性，不是司法審查的對象。公民、法人或者其他組織對抽象行政行為不服，不能提起行政訴訟。筆者認為，當前我國的抽象行政行為有以下不足：第一，部門利益法制化。行政機關(guān)往往借助抽象行政行為擴權(quán)，以“法”爭利，抽象行政行為成了強化部門利益、擴張行政權(quán)力的的工具。第二，重復(fù)立法、越權(quán)立法，破壞法律的嚴肅性和法制的統(tǒng)一性，損害了國家、社會和人民的利益。

抽象行政行為是政府進行行政管理的重要手段。我國實施抽象行政的主體廣、層次多，上至國務(wù)院及其各部委，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都有權(quán)制定各類效力不一的規(guī)范性文件，在實際生活中它們具有重要影響，是很多行政機關(guān)的執(zhí)法依據(jù)。抽象行政行為和具體行政行為一樣，一旦違法同樣可能侵害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政機關(guān)的抽象行政行為違法或不當造成不特定的行政相對人合法權(quán)益的損害，有時甚至超過具體行政行為對特定的行政相對人合法權(quán)益的損害。同時，行政機關(guān)往往集制定、解釋的權(quán)力于一身，如果不對抽象行政行為予以有效的監(jiān)督，就不能達到制約行政機關(guān)權(quán)力、保證行政相對人合法權(quán)益的目的。對抽象行政行為的有效監(jiān)督是一個國家實現(xiàn)法治的重要標志。

抽象行政行為所體現(xiàn)的行政立法和行政規(guī)范是為適應(yīng)現(xiàn)代社會事務(wù)廣泛、復(fù)雜、多變，行政管理需要及時迅速做出反應(yīng)的狀況而出現(xiàn)的，與權(quán)力機關(guān)立法相比，行政立法和行政規(guī)范簡便、及時、高效，適應(yīng)現(xiàn)代行政管理的要求。根據(jù)上述對行政聽證制度和抽象行政行為的初步闡述，筆者將對行政聽證制度對抽象行政行為的監(jiān)督進行必要性分析：

第一章總則

第一條為了規(guī)范財政機關(guān)行政許可聽證程序，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，保障財政機關(guān)依法實施行政許可，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》和有關(guān)法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第二條縣級以上人民政府財政機關(guān)(以下統(tǒng)稱財政機關(guān))實施行政許可聽證，適用本辦法。

第三條財政機關(guān)實施行政許可聽證，應(yīng)當遵循公開、公平、公正和便民的原則。

第四條行政許可聽證，由財政機關(guān)法制工作機構(gòu)，或者財政機關(guān)指定的審查行政許可申請機構(gòu)以外的其他機構(gòu)辦理。

第五條財政機關(guān)對依法應(yīng)當進行聽證的行政許可事項不組織聽證，或者不按照規(guī)定組織聽證的，不得做出行政許可決定。

第一條為了規(guī)范行政許可聽證行為，保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護公共利益，根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》，結(jié)合本縣實際，制定本辦法。

第二條本縣行政許可的實施機關(guān)實施行政許可組織聽證的，適用本辦法。法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第三條聽證應(yīng)當遵循公開、公平、公正和便民的原則，充分聽取公民、法人和其他組織的意見，保障其陳述和申辯的權(quán)利。

除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證應(yīng)當公開舉行，接受社會監(jiān)督。

第四條行政許可涉及下列事項之一的，行政許可的實施機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當組織聽證：

（一）對直接關(guān)系人民群眾切身利益的重大建設(shè)項目的規(guī)劃、施工、環(huán)境影響評價等的審批；

[關(guān)鍵詞]聽證正當法律程序行為標準利益標準

[摘要]原則上，所有的行政行為作出之前均需要舉行聽證，但這樣必然造成人力、財力的浪費，從而影響行政效率。從各國行政程序立法與實踐經(jīng)驗看，聽證程序的適用范圍是十分有限的。本文主要探討確定行政聽證適用范圍的原則和標準。

一、聽證的涵義

聽證，顧名思義，即為聽取他人的意見。聽證最早源于英國普通法中古老的司法原則“自然公正原則”(naturaljustice)。后來，這一古老的法則被美國憲法修正案所采納，形成了著名的“正當法律程序”(dueprocessoflaw)。聽證制度最初只適用于司法領(lǐng)域，是司法審判活動的一項必經(jīng)程序，謂之“司法聽證”。隨著司法聽證的廣泛應(yīng)用和不斷發(fā)展，聽證逐步被應(yīng)用到立法領(lǐng)域，形成了“立法聽證”制度。20世紀后，為防止日益膨脹的行政權(quán)對公眾權(quán)利的不法侵害，英美等西方國家通過借鑒司法權(quán)的運作模式，將聽證制度引入了行政領(lǐng)域，從而確立了“行政聽證”制度。作為各國行政程序法的一項共同制度，聽證在不同的國家和地區(qū)具有不同的含義。在美國，聽證是指聽取利害關(guān)系人意見的法律程序。①在日本，聽證則指行政機關(guān)作出影響相對人權(quán)益的行政決定時，就與該行政決定有關(guān)的事實及基于此的法律適用問題，提出申述意見，提出證據(jù)的機會的程序。②

受國外影響，我國學術(shù)界對聽證的含義界定不一。有學者認為，聽證是行政機關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見，提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見、接納意見并作出相應(yīng)程序所構(gòu)成的法律制度。還有學者認為，在最廣泛的意義上，聽證包括司法聽證、立法聽證和行政聽證，即指有關(guān)國家機關(guān)在作出決定之前，為使決定公正、合理而廣泛聽取利害關(guān)系人意見的程序。

二、確定聽證程序適用范圍的方式與原則

第一條為了規(guī)范行政處罰聽證程序，維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》，制定本辦法。

第二條本省行政區(qū)域內(nèi)各級行政機關(guān)（含經(jīng)依法授權(quán)的行政執(zhí)法組織，下同）對當事人依法作出下列行政處罰之前，應(yīng)當告知當事人有要求舉行聽證的權(quán)利：

（一）責令停產(chǎn)停業(yè)；

（二）吊銷許可證或者執(zhí)照；

（三）對公民處以500元以上罰款，對法人或者其他組織處以20000元以上罰款。

法律、法規(guī)或者規(guī)章對舉行聽證的罰款數(shù)額另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

摘要：現(xiàn)代民主憲政的運作和發(fā)展關(guān)鍵在于政治參與，參與是民主法制的基石。聽證作為公民參與行政的重要制度已成為當今世界法治各國行政程序法的核心內(nèi)容。盡管在不同的國家，對于聽證的定義、范圍、形式和程序的具體規(guī)定不盡相同或統(tǒng)一，但從行政程序的角度看，聽證制度所要求和體現(xiàn)的精神卻是一致的，即通過公開、合理的程序形式將行政行為建立在合法適當?shù)幕A(chǔ)上，避免行政行為給相對人帶來不利或不公正的影響，從而實現(xiàn)行政管理公平、公正這一崇高的價值目標。本文分析了我國行政聽證制度的現(xiàn)狀，并提出了完善聽證制度的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：聽證制度行政程序現(xiàn)狀分析

作者簡介：高秦偉（1973-），男，陜西韓城人，國家行政學院科研部，助理研究員，碩士，從事憲法和行政法研究。

2001年12月24日，國家計委公開邀請消費者參加“鐵路部分列車實行政府指導價”方案聽證會。這一舉措使聽證制度再一次成為人們關(guān)注的一個熱點，[1]雖然自行政處罰法和價格法實施以來，各地有關(guān)部門舉行的聽證并不在少數(shù)，但此次聽證卻仍然引起了空前的社會關(guān)注。究其原因，一是因為春運價格影響面的廣泛性，以及近年來對春運調(diào)價爭議的激烈化，近年來針對鐵路和公路春運調(diào)價合法性的訴訟案接連發(fā)生；二是2001年11月底，國家計委剛剛公布了《國家計委價格聽證目錄》，將與公路運輸同質(zhì)的鐵路、民航客運價格列入其中，從而使得此次公開聽證對習慣于“暗箱”提價的鐵路、民航部門來說不無震動；三是欣逢入世，而WTO要求透明度、要求更多的消費者主權(quán)，并將對傳統(tǒng)的壟斷經(jīng)營形成沖擊。筆者認為目前正是我國行政聽證制度發(fā)展與完善的大好時機，應(yīng)該抓住這個機會，使政府與公民實現(xiàn)良性溝通，達到雙贏。

行政機關(guān)實行聽證制度不僅有利于政府行為的法治化，防止行政機關(guān)利用壟斷地位謀取不正當?shù)牟块T利益，而且有利于雙向溝通、民主參與，消除由于信息不對稱造成的不信任。聽證制度所體現(xiàn)的保障公民基本權(quán)利、監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的行政法原則，已成為世界各國政府行政行為現(xiàn)代化、科學化和民主化的重要標志。為了使中國行政聽證制度得以順利發(fā)展、發(fā)揮其在行政管理中的良好作用，本文就目前我國的聽證制度現(xiàn)狀進行分析，指出不足，提出改進意見。

一、中國現(xiàn)行法律有關(guān)聽證制度的規(guī)定及其分析

第一章總則

第一條為了規(guī)范林業(yè)行政處罰聽證行為，保障林業(yè)行政主管部門正確實施林業(yè)行政處罰，保護當事人的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和國務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)則。

第二條林業(yè)行政主管部門舉行林業(yè)行政處罰聽證，適用本規(guī)則。

本規(guī)則所稱聽證，是指林業(yè)行政主管部門對屬于聽證范圍的林業(yè)行政處罰案件在作出行政處罰前，依法聽取聽證參加人的陳述、申辯和質(zhì)證的程序。

第三條林業(yè)行政主管部門舉行聽證，應(yīng)當遵循下列規(guī)定：

(一)保障和便利當事人行使陳述權(quán)、申辯權(quán)和質(zhì)證權(quán)；

摘要：行政活動中對相對人具體權(quán)利義務(wù)影響最直接的是行政決定，通過對行政聽證程序立法實踐比較成熟的幾個國家的對比和行政活動本身特點的分析，可以了解行政程序法中行政決定聽證程序的一般規(guī)則。要全面掌握行政決定聽證一般規(guī)則，重點要對其聽證的原則、聽證的主體、聽證的步驟、聽證筆錄的效力和決定進行深入分析。

關(guān)鍵詞：行政決定；聽證原則；聽證主體；聽證步驟；筆錄效力

自1996年《行政處罰法》首次對聽證程序加以規(guī)定以來的十多年間，“聽證”一詞成為行政程序中最為公眾熟知和關(guān)注的“明星詞匯”。但實際上，聽證是一個十分模糊的詞語，最廣義上的行政聽證甚至涵蓋了從行政立法到行政決策到行政決定的大多數(shù)行政活動。聽證本身的意思是聽取對方意見，它不僅指正式的聽證會，還包括公聽會、書面陳述等一切聽取意見的方式，學理上以是否舉行正式的聽證會將其分為正式的聽證和非正式的聽證兩類。我們所討論的行政決定聽證當是指正式聽證。就聽證在行政活動中的使用而言，大致可分為行政立法聽證、行政決策聽證和行政決定聽證三類。本文所討論的就是行政決定的正式聽證程序，雖然該程序并不如決策程序所為公眾關(guān)注，但因為行政決定是對相對人權(quán)利義務(wù)影響最大最直接的一類行政活動，所以，聽證程序在行政決定中的作用是不可估量的。本文所要討論的僅僅是行政決定的聽證程序，確切的說是行政決定的正式聽證程序，這是必須注意的。即使把討論的范圍縮減至此，我們也發(fā)現(xiàn)中國當下的行政決定聽證程序也是散見于各個立法中不能統(tǒng)一且千差萬別的。

一、聽證的主體

聽證的主體由三方面組成，居于中立地位的聽證主持人，行政機關(guān)調(diào)查人員以及當事人和參加人，這其中有兩個問題是值得探討的。

首先是主持人的選任。從各國規(guī)定看通常有兩種做法，一是在行政機關(guān)內(nèi)專門設(shè)立行政法官主持聽證，以美國為代表。二是選任行政機關(guān)首長或所屬職員為主持人，這種做法為大多數(shù)國家所采用。無論采用何種方式，必須保證的是主持人的中立地位和專業(yè)知識。這實際上是一個兩難的選擇，因為專業(yè)知識往往為行政機關(guān)所壟斷。因此平心而論，美國的行政法官制度雖然稍嫌繁瑣，但無疑獨立性和中立性得到了保證。