一、我國(guó)現(xiàn)有的調(diào)解制度

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴當(dāng)事人的自覺履行，調(diào)解協(xié)議書的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

一、我國(guó)現(xiàn)有的調(diào)解制度

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴當(dāng)事人的自覺履行，調(diào)解協(xié)議書的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

一、我國(guó)現(xiàn)有的調(diào)解制度

調(diào)解制度是指經(jīng)過(guò)第三者的排解疏導(dǎo)，說(shuō)服教育，促使發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人依法自愿達(dá)成協(xié)議，解決糾紛的一種活動(dòng)。在西方國(guó)家，調(diào)解被認(rèn)為是最常見也是最重要的一種ADR。如在美國(guó)90％以上的糾紛是通過(guò)非訴訟程序解決的，其中調(diào)解所占比例最高。在我國(guó)，調(diào)解也是訴訟之外應(yīng)用最廣泛、種類最多樣的一種糾紛解決方式。

二、構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制之必要性

1、建立、完善調(diào)解體系解決糾紛的需要。調(diào)解作為化解社會(huì)糾紛的基本手段，有狹義與廣義之分，狹義上的調(diào)解，即訴訟調(diào)解，是與審判相并行的一種民事審判機(jī)制，是訴訟中調(diào)解，屬于狹義的司法調(diào)解。廣義上的調(diào)解，除了狹義訴訟調(diào)解外，還包括所有訴訟外糾紛調(diào)解手段，如人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解等。作為解決社會(huì)矛盾、糾紛的基本手段之一的調(diào)解，是以消除當(dāng)事人之間的對(duì)立與對(duì)抗為目的，能及時(shí)、徹底地治療和補(bǔ)救被糾紛破壞的社會(huì)關(guān)系，是重要的社會(huì)管理手段與工具。

2、銜接、互補(bǔ)訴訟內(nèi)調(diào)解方式的需要。訴訟外調(diào)解作為與訴訟內(nèi)調(diào)解相對(duì)的概念，二者在調(diào)解主體、調(diào)解性質(zhì)、調(diào)解協(xié)議書的法律效力等方面均有較大不同。訴訟外調(diào)解的調(diào)解主體是除審判人員以外的第三人，而訴訟中調(diào)解的主體為法院或?qū)徟腥藛T；訴訟外調(diào)解無(wú)須融于和受限于訴訟審判中，具有自身獨(dú)立性，調(diào)解的內(nèi)容主要依賴當(dāng)事人的自覺履行，調(diào)解協(xié)議書的效力較弱，不履行調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的，可以通過(guò)法院調(diào)解或裁判，而訴訟中調(diào)解是以審判權(quán)為基礎(chǔ)的調(diào)解，是司法機(jī)關(guān)對(duì)雙方矛盾糾紛進(jìn)行裁決前最后一次謀求雙方達(dá)成一致的審判活動(dòng)，是在法院或法官的主持和參與下進(jìn)行的，調(diào)解協(xié)議書經(jīng)雙方簽字送達(dá)后即具有法律強(qiáng)制執(zhí)行力，除非調(diào)解內(nèi)容違法或違背當(dāng)事人的真實(shí)意志。

3、構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的需要。調(diào)解將講法與說(shuō)理相結(jié)合,最大限度地體現(xiàn)了當(dāng)事人的處分權(quán),有利于徹底化解社會(huì)糾紛,在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，受一些觀念的影響，行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解等訴訟外糾紛調(diào)解機(jī)制的功能受到了很大的制約，大量糾紛涌入法院，不僅增加了法院負(fù)擔(dān)，也使矛盾難以迅速地化解，增加了社會(huì)不安定因素。

作者從我國(guó)矛盾糾紛和調(diào)解的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了大調(diào)解的來(lái)源、概念，以區(qū)縣為視角，站在黨委政府的角度，通過(guò)對(duì)大調(diào)解的目標(biāo)、性質(zhì)、功能進(jìn)行定位，對(duì)調(diào)解的范圍進(jìn)行界定，對(duì)調(diào)解的觀念、機(jī)構(gòu)、功能、方法進(jìn)行整合，對(duì)管理、程序、行為、結(jié)果進(jìn)行規(guī)范，按照相應(yīng)的邏輯組合，搭建共同調(diào)解的合力平臺(tái)、形成了調(diào)解行為的分工負(fù)責(zé)機(jī)制、合法調(diào)解的促進(jìn)和激勵(lì)機(jī)制、非法調(diào)解的約束機(jī)制、調(diào)解方法的綜合集成機(jī)制，完成大調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建。對(duì)于矛盾糾紛的分流和化解，緩解法院訴訟信訪壓力具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，對(duì)于調(diào)解立法、社會(huì)矛盾的綜合治理有一定的借鑒意義。

我國(guó)目前正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、矛盾凸顯期，各類矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣性、復(fù)雜性、群體性、綜合性和敏感性等特點(diǎn)，然而基層調(diào)解組織弱化、人員老化、手段僵化、效果退化、動(dòng)力銳減、各自為政，從而使得調(diào)解的范圍窄、效力低、公信力差，造成使不少矛盾激化、沖突升級(jí)，群眾在無(wú)其他選擇情況下只有依靠行政處理、仲裁訴訟，矛盾糾紛的出口變窄，因而群眾上訪不斷，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定和諧。嚴(yán)峻形勢(shì)迫使各地紛紛進(jìn)行探索，*年4月，江蘇省南通市借鑒社會(huì)治安綜合治理工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合重建調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，率先在全國(guó)建立“黨政領(lǐng)導(dǎo)、政法牽頭、司法為主、各方參與”的大調(diào)解機(jī)制[1]，此后江蘇省建立從地市到村組六級(jí)排查調(diào)處工作網(wǎng)絡(luò)，形成社會(huì)各方整體聯(lián)動(dòng)大調(diào)解格局[2]。

一、大調(diào)解機(jī)制的概念

調(diào)解是以“調(diào)”的方式達(dá)到“解”的目的，是指第三者（調(diào)解人）依據(jù)糾紛事實(shí)和社會(huì)規(guī)范（風(fēng)俗、慣例、道德、法律規(guī)范等），在糾紛主體之間溝通信息，擺事實(shí)明道理，促成糾紛主體相互諒解、相互妥協(xié)，達(dá)成解決糾紛的合意[3]。調(diào)解的概念中包含了糾紛原因分析、防止矛盾激化和沖突升級(jí)、控制處理矛盾糾紛之意，是一種綜合的社會(huì)治理手段。根據(jù)主持調(diào)解的主體不同，調(diào)解可分為友好調(diào)解、鄰里調(diào)解、家族調(diào)解、社團(tuán)調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、法院調(diào)解。不同種類的調(diào)解其性質(zhì)不同，達(dá)成調(diào)解協(xié)議的法律效力已就不同。大調(diào)解中“大”是一個(gè)不確定的概念，站在不同的角度有不同的理解，目前對(duì)大調(diào)解有三種理解：站在法院的角度，對(duì)內(nèi)所稱的大調(diào)解是全員、全程的訴訟調(diào)解，除法院自己調(diào)解外，還包括委托協(xié)助調(diào)解，對(duì)外所稱大調(diào)解強(qiáng)調(diào)訴訟調(diào)解與其他單位、其他調(diào)解的有效對(duì)接；站在司法局的角度，大調(diào)解主要指主體人民調(diào)解，盡管一定程度上揉合了行政調(diào)解和其他民間調(diào)解力量，強(qiáng)調(diào)是人民調(diào)解的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)；站在黨委的角度，指黨政領(lǐng)導(dǎo)，政法綜治部門牽頭協(xié)調(diào)，司法部門指導(dǎo)、其他部門參與、各種手段相互配合、相互協(xié)調(diào)，糾紛排查和處理各種矛盾的機(jī)制。本文所稱的大調(diào)解是指區(qū)縣黨委主導(dǎo)下的大調(diào)解，主體多元、手段多樣、方式靈活、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)順暢的矛盾糾紛的協(xié)商和處理。而大調(diào)解機(jī)制是指矛盾糾紛的一系列的程序、制度、規(guī)范和章程的總和。

大調(diào)解與ADR都能緩解法院審判壓力，都能滿足多層次糾紛解決的需求，都為當(dāng)事人提供了一種通過(guò)對(duì)話和協(xié)商的解決渠道，但他們還是區(qū)別：ADR是非訴訟糾紛解決方式或機(jī)制的總稱,包括訴訟外的調(diào)解、傳統(tǒng)仲裁,還包括法院附設(shè)調(diào)解、仲裁、早期中立評(píng)估、簡(jiǎn)易陪審團(tuán)審判等方式。大調(diào)解是在各級(jí)黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,整合各種調(diào)解資源,協(xié)調(diào)處理社會(huì)糾紛的一種機(jī)制，其范圍僅限于各類調(diào)解,與ADR的運(yùn)作方式不盡相同,而且與我國(guó)傳統(tǒng)的調(diào)解也有差別，是具有中國(guó)特色的糾紛解決機(jī)制[4]。

調(diào)解只是糾紛解決的一種手段而非唯一手段，行政處理、仲裁和訴訟可以調(diào)解結(jié)案，但也可以以其他方式結(jié)案，大調(diào)解中含行政處理、仲裁和訴訟中的調(diào)解，但大調(diào)解并不能完全涵蓋行政處理、仲裁和訴訟，大調(diào)解是多元化解決手段的一種但并非全部，大調(diào)解可以將多元化糾紛解決機(jī)制有機(jī)的銜接起來(lái)，是多元化糾紛解決機(jī)制的核心。

當(dāng)前,我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)既處在重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,同時(shí)也處在人民內(nèi)部矛盾凸顯、刑事犯罪高發(fā)、對(duì)敵斗爭(zhēng)復(fù)雜的時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、就業(yè)方式、利益關(guān)系和分配方式發(fā)展變化,各類社會(huì)矛盾糾紛日益增多,并呈多樣化、復(fù)雜化趨勢(shì)，人民內(nèi)部矛盾以及由此引發(fā)的各類群體性事件,已成為影響社會(huì)穩(wěn)定的突出問題。建立健全社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制,實(shí)現(xiàn)人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合，更多采用調(diào)解方式，運(yùn)用法律、政策、經(jīng)濟(jì)、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等方法，把矛盾化解在基層、解決在萌芽狀態(tài)。積極采用多元化調(diào)解機(jī)制化解社會(huì)矛盾糾紛，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，對(duì)維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局，促進(jìn)我縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)事業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

一、國(guó)際性ADR崛起的啟示

自20世紀(jì)后半葉以來(lái)，世界各國(guó)興起了發(fā)展訴訟外糾紛解決機(jī)制即ADR的浪潮。AlternativeDisputeResolution(ADR)是對(duì)世界各國(guó)普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機(jī)制的總稱。ADR之所以在當(dāng)代獲得了迅速發(fā)展，不僅僅是為了緩解“訴訟爆炸”給法院帶來(lái)的壓力，它的發(fā)展還反映著人類社會(huì)和法治自身的一種發(fā)展需求。首先，法治社會(huì)固然必須有司法的權(quán)威，但這并不意味著必須由司法壟斷所有的糾紛解決。同時(shí)，訴訟不是萬(wàn)能的，社會(huì)的復(fù)雜性和矛盾的多樣性客觀決定了訴訟在解決紛繁復(fù)雜的矛盾方面的作用是有限的?，F(xiàn)代社會(huì)和當(dāng)事人在利益、價(jià)值觀、偏好和各種實(shí)際需要等方面的多元化，本質(zhì)上需要多元化的糾紛解決方式，需要有更多的選擇權(quán)，各種社會(huì)性、民間性的社會(huì)組織及其糾紛解決機(jī)制將會(huì)有更大的發(fā)展空間。其次，在現(xiàn)代法治社會(huì)，仍有相當(dāng)多的糾紛并不能簡(jiǎn)單歸結(jié)為權(quán)利義務(wù)關(guān)系，而更多的是利益之間的平衡問題。在糾紛當(dāng)事人充分行使意思自治權(quán)利時(shí)，有可能通過(guò)協(xié)調(diào)達(dá)到雙方利益的“雙贏”，而不一定要通過(guò)判決得出非勝即負(fù)的結(jié)局。再次，ADR機(jī)制以合意為基礎(chǔ)、以當(dāng)事人為中心，它為糾紛當(dāng)事人提供了低成本的解紛程序，使當(dāng)事人可以規(guī)避正式的、嚴(yán)格的程序，而通過(guò)非正式的、靈活的程序?qū)で蟾锨槔淼膫€(gè)別正義?？梢?，ADR是在現(xiàn)代社會(huì)日益凸現(xiàn)的效益理念、自治理念和實(shí)質(zhì)正義理念的支撐下而得以蓬勃發(fā)展的。

為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，我們應(yīng)從ADR的國(guó)際性大發(fā)展中得到啟示，思考如何提高社會(huì)的整體協(xié)調(diào)功能通過(guò)建立多元化的合理的糾紛解決機(jī)制，維護(hù)法院的權(quán)威和司法資源的有效利用，同時(shí)適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)公眾解決糾紛的現(xiàn)實(shí)需求，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

二、充分發(fā)揮人民調(diào)解在社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解機(jī)制中的基礎(chǔ)作用

*年9月24日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈最高人民法院、司法部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期人民調(diào)解工作的意見〉的通知》指出：人民調(diào)解制度是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，繼承發(fā)揚(yáng)我國(guó)民間調(diào)解的傳統(tǒng)，經(jīng)歷了革命、建設(shè)和改革各個(gè)歷史階段的實(shí)踐，不斷發(fā)展和完善起來(lái)的一項(xiàng)社會(huì)主義法律制度。進(jìn)一步做好新時(shí)期人民調(diào)解工作，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，加強(qiáng)社會(huì)主義民主與法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，具有重要的作用。

2010年5月5日，國(guó)務(wù)院決定將《人民調(diào)解法(草案)》提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。國(guó)家立法機(jī)關(guān)對(duì)此立法給予了高度的重視，堅(jiān)持科學(xué)立法、開門立法、民主立法，充分聽取各部門、專家學(xué)者和基層的意見、建議，深入地調(diào)查研究，對(duì)此法作了修改完善。2010年8月28日，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》，自2011年1月1日起施行。人民調(diào)解法讓人民調(diào)解這支“東方之花”更加絢爛奪目。2010年3月3日，武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)在開發(fā)區(qū)人民法院揭牌成立，她是武漢市第一家由市司法行政系統(tǒng)與法院系統(tǒng)聯(lián)合設(shè)立的區(qū)域性人民調(diào)解委員會(huì)，她的成立標(biāo)志著武漢市“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”工作進(jìn)入一個(gè)新的階段，她是構(gòu)建區(qū)域性調(diào)解機(jī)制的一次有益探索。該人民調(diào)解委員會(huì)，由武漢市司法局法制培訓(xùn)和調(diào)解辦公室與武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院共同發(fā)起，經(jīng)武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)和武漢市司法局批準(zhǔn)設(shè)立的人民調(diào)解委員會(huì)。

2009年以來(lái)，武漢市司法局法制培訓(xùn)和調(diào)解辦公室就如何構(gòu)建區(qū)域性大調(diào)解機(jī)制進(jìn)行的積極探索，在對(duì)武漢市區(qū)域性大調(diào)解工作的發(fā)展變化以及當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛、維穩(wěn)防范力量構(gòu)成等深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合我市大調(diào)解工作推進(jìn)的戰(zhàn)略舉措，科學(xué)整合大調(diào)解力量，調(diào)整大調(diào)解實(shí)驗(yàn)區(qū)域，優(yōu)化大調(diào)解機(jī)制，開辟了在國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)設(shè)立區(qū)域性調(diào)解組織的新途徑。武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民調(diào)解委員會(huì)經(jīng)過(guò)半年多的運(yùn)行，為開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，取得了良好的社會(huì)效果。市委書記楊松、市委政法委書記胡緒昆對(duì)我市大調(diào)解工作的實(shí)踐與創(chuàng)新予以充分的肯定并要求進(jìn)一步研究和推進(jìn)。作為人民調(diào)解基礎(chǔ)上再提升的矛盾調(diào)解機(jī)制，大調(diào)解機(jī)制在社會(huì)轉(zhuǎn)型多發(fā)社會(huì)矛盾特定環(huán)境之下應(yīng)運(yùn)而生，區(qū)域性調(diào)解機(jī)制更是司法行政系統(tǒng)在參與社會(huì)管理模式創(chuàng)新中的一項(xiàng)實(shí)踐和探索。筆者依據(jù)區(qū)域性調(diào)解機(jī)制在武漢經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的摸索，以及對(duì)武漢市部分城區(qū)、武漢城市圈、孝感市、云貴等地區(qū)的區(qū)域性調(diào)解機(jī)制的調(diào)研，僅就新形勢(shì)下如何構(gòu)建區(qū)域性調(diào)解機(jī)制提出一點(diǎn)思考與啟示。

一、構(gòu)建區(qū)域性調(diào)解機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

(一)構(gòu)建區(qū)域性調(diào)解機(jī)制是社會(huì)發(fā)展

的需要和人民群眾的期待。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，社會(huì)矛盾糾紛也呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)性、關(guān)聯(lián)性、聚合性的新特征。對(duì)此，只有構(gòu)建區(qū)域性調(diào)解機(jī)制，才能有效地把握社會(huì)矛盾糾紛大的走勢(shì)，更好地維護(hù)社會(huì)和諧與穩(wěn)定，更好地滿足人民群眾的基本要求。大調(diào)解作為“三大建設(shè)”之首，成為司法行政系統(tǒng)當(dāng)前的重要任務(wù)。大調(diào)解以排查、發(fā)現(xiàn)、化解、疏導(dǎo)各類社會(huì)矛盾糾紛為目標(biāo)，促進(jìn)整體平安社會(huì)的創(chuàng)建。這是形勢(shì)發(fā)展的需要，是人民群眾的期待，區(qū)域性調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建，適逢新的機(jī)遇，面臨新的挑戰(zhàn)。

(二)構(gòu)建區(qū)域性調(diào)解機(jī)制是深入推進(jìn)

【提要】當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處于黃金機(jī)遇期與矛盾凸顯期交匯的關(guān)鍵時(shí)期，為減少人民內(nèi)部矛盾糾紛，全國(guó)各地都對(duì)大調(diào)解機(jī)制進(jìn)行了有益探索。但由于沒有前車可鑒，大調(diào)解機(jī)制的某些概念和相關(guān)理論一直處于探討和爭(zhēng)論之中，而各地實(shí)踐也是五花八門，各行其是，仍存在不少問題。因此，如何進(jìn)一步深化大調(diào)解機(jī)制建設(shè)，更好地發(fā)揮大調(diào)解的社會(huì)綜合治理功能以及維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作用，是亟需我們深入探討的一個(gè)重大課題。

【關(guān)鍵詞】矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制

黨的十七大報(bào)告中指出，“最大限度激發(fā)社會(huì)活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。妥善處理人民內(nèi)部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”。2006年11月，中共中央政治局常委羅干同志在全國(guó)政法工作會(huì)議上講話強(qiáng)調(diào)，“要建立和完善多方面、多層次的矛盾糾紛解決機(jī)制”，“不能把依靠政治優(yōu)勢(shì)可以解決的矛盾都引向司法渠道”；發(fā)揮政治優(yōu)勢(shì)，要求各級(jí)黨委、政府搞好矛盾糾紛排查調(diào)處，“注重發(fā)揮調(diào)解手段化解社會(huì)矛盾糾紛的作用，著力構(gòu)建在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，加強(qiáng)行政調(diào)解和司法調(diào)解，三種調(diào)解手段相互銜接配合的大調(diào)解工作體系”。這一重要指示立足和諧建設(shè)，以人為本，順應(yīng)了當(dāng)今多元化、多途徑解決民事糾紛的世界潮流。同時(shí)承繼了中華民族“和為貴”的傳統(tǒng)觀念，發(fā)揚(yáng)我國(guó)民間調(diào)解歷史傳統(tǒng)，符合先進(jìn)的訴訟理念和先進(jìn)文化的前進(jìn)方向。當(dāng)前，積極構(gòu)建以人民調(diào)解為基礎(chǔ)，行政調(diào)解為主導(dǎo)，司法調(diào)解為保證“三位一體”的大調(diào)解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)三種調(diào)解手段的有效銜接，使其聯(lián)通互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)一致，形成規(guī)范、長(zhǎng)效的工作機(jī)制，是擺在政法工作部門面前的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。

一、現(xiàn)代社會(huì)構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的必要性

大調(diào)解機(jī)制的本質(zhì)在于調(diào)解。在我國(guó)，調(diào)解具有悠久的歷史傳統(tǒng)，無(wú)論是在幾千年的歷史文明長(zhǎng)河，還是近現(xiàn)代社會(huì)主義革命和建設(shè)以及改革開放的各個(gè)階段，調(diào)解作為一項(xiàng)法律制度，為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)群眾自治、保障人民權(quán)益方面作出了突出貢獻(xiàn)，在國(guó)際上享有“東方經(jīng)驗(yàn)”、“東方一支花”的美譽(yù)。

（一）大調(diào)解賦予了傳統(tǒng)調(diào)解新的價(jià)值與使命

要和諧，抓調(diào)解。由于調(diào)解工作具有主動(dòng)性、便民性、靈活性和親和性，因而深受中央、省市各級(jí)的重視和廣大基層群眾特別是農(nóng)村農(nóng)民和廣大外來(lái)務(wù)工者的歡迎。近年來(lái)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，同時(shí)，各類矛盾糾紛也急劇增多，但我市調(diào)解工作仍處在部門各自為陣階段，沒有形成整體合力，難以適應(yīng)當(dāng)前矛盾糾紛呈現(xiàn)出的復(fù)雜性（涉及面廣）和及時(shí)性（需迅速及時(shí)調(diào)解）的需要。為加強(qiáng)和深化我市基層矛盾糾紛的調(diào)處工作，我市綜治委于2011年年底提出構(gòu)建“三位一體”的大調(diào)解工作機(jī)制的設(shè)想，并開展調(diào)研，于2012年1月在廿三里街道進(jìn)行了試點(diǎn)，2012年4月召開現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，在全市各鎮(zhèn)（街）鋪開實(shí)施，取得較好效果。

一、構(gòu)建大調(diào)解機(jī)制的方案。

（一）關(guān)于指導(dǎo)思想

以“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，圍繞建設(shè)“平安”和構(gòu)建和諧社會(huì)的總體目標(biāo)，深化楓橋經(jīng)驗(yàn)，在全社會(huì)倡導(dǎo)用調(diào)解的方式解決社會(huì)矛盾。在鎮(zhèn)（街）黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮綜治機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)作用，整合人民調(diào)解、司法調(diào)解、行政調(diào)解多種調(diào)解方式和信訪資源優(yōu)勢(shì)，建立大調(diào)解工作機(jī)制，形成解決社會(huì)矛盾糾紛的整體合力，把糾紛解決在萌芽狀態(tài)，化解在基層。

（二）關(guān)于工作目標(biāo)

通過(guò)整合基層調(diào)解資源，構(gòu)建鎮(zhèn)（街）大調(diào)解工作機(jī)制，達(dá)到“四下降、三提高、二沒有”的目標(biāo)。即民轉(zhuǎn)刑案件下降，信訪案件特別是涉法涉訴信訪案件下降，民事訴訟案件下降，行政復(fù)議訴訟案件下降；人民調(diào)解成功率提高，民事訴訟案件調(diào)解率提高，行政信訪案件調(diào)解率提高；沒有惡性群體性事件，沒有惡性民轉(zhuǎn)刑命案。

大調(diào)解機(jī)制中訴訟調(diào)解是最為關(guān)鍵的一環(huán)，它對(duì)整個(gè)調(diào)解行為起著引領(lǐng)和導(dǎo)向、支撐和保障作用，而訴訟調(diào)解是由法院主管，除訴訟中的調(diào)解外，法院的判決和執(zhí)行同樣會(huì)對(duì)其他形式的調(diào)解行為產(chǎn)生深刻的影響，因此，沒有法院提供法律保障和支撐大調(diào)解機(jī)制根本無(wú)法形成，法院在大調(diào)解機(jī)制中，應(yīng)當(dāng)多角度思考、多層次介入、才能全方位突破。

一、多角度思考，尋求理論創(chuàng)新

（一）澄清三誤區(qū)，解決認(rèn)識(shí)問題。

1、澄清有違宗旨的誤區(qū)。有人認(rèn)為調(diào)解一般是以信息、能力和經(jīng)濟(jì)上處于相對(duì)弱勢(shì)地位的當(dāng)事人讓步而達(dá)成協(xié)議，調(diào)解一般是幫助強(qiáng)者來(lái)?yè)p害弱者，不利于當(dāng)事人訴訟權(quán)利的保護(hù)，違背了法院司法為民的宗旨。調(diào)解確實(shí)需要當(dāng)事人讓步，但是并非都是弱者讓步，也并非讓步必然就損害當(dāng)事人的權(quán)益，追求真相、追求權(quán)益必然需要花費(fèi)時(shí)間、花費(fèi)精力、花費(fèi)成本和代價(jià)，并非每一個(gè)真相、每一項(xiàng)權(quán)益都值得去追求，各項(xiàng)權(quán)益之間常會(huì)發(fā)生沖突，調(diào)解有助于幫助當(dāng)事人清醒認(rèn)識(shí)、理智判斷，及時(shí)中止當(dāng)事人無(wú)謂的投入，時(shí)間、精力、金錢的浪費(fèi)，并非損害而是保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，體現(xiàn)了為民宗旨。

2、澄清有損權(quán)威的誤區(qū)。有人認(rèn)為，調(diào)解通常以合意來(lái)規(guī)避強(qiáng)制、以柔性來(lái)軟化剛性、以保密來(lái)限制透明、以靈活來(lái)侵蝕規(guī)范，不利于法律的貫徹實(shí)施，不利于社會(huì)秩序的形成，法官參與勸說(shuō)當(dāng)事人，破壞了法院中立和超然地位，不利于法院和法律權(quán)威的樹立。國(guó)家和法律的干涉并非無(wú)限制、無(wú)疆界，民事權(quán)利本質(zhì)上是私權(quán)利，當(dāng)事人可以自由處分，調(diào)解尊重了當(dāng)事人的處分權(quán)，避免公權(quán)力的浪費(fèi)，提高了公權(quán)力運(yùn)行的效率；社會(huì)生活復(fù)雜多變，法律規(guī)則總是滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，調(diào)解一定程度上彌補(bǔ)法律規(guī)則缺陷，避免與大眾情感的沖突，使其不會(huì)個(gè)別犧牲其穩(wěn)定，且對(duì)于違反強(qiáng)制性規(guī)定的協(xié)議，法律不承認(rèn)其效力，從而維護(hù)了法律的權(quán)威；法官雖然參與勸說(shuō)當(dāng)事人，起引導(dǎo)促進(jìn)的角色，但最終決定權(quán)在當(dāng)事人，并不破壞其中立地位，相反，由于調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人自愿達(dá)成，避免當(dāng)事人的不當(dāng)上訴、申訴和纏訴，維護(hù)了法院的權(quán)威。

3、澄清有礙發(fā)展的誤區(qū)。有人認(rèn)為，搞大調(diào)解是不務(wù)正業(yè)，法官在非訴調(diào)解上花精力使案件數(shù)量減少，成績(jī)無(wú)形，無(wú)法定量評(píng)估，會(huì)使法官的編制、待遇受到影響，從而有礙法官和法院的發(fā)展。法官和法院的科學(xué)發(fā)展并非只體現(xiàn)于辦理案件的數(shù)量，而是體現(xiàn)于滿足社會(huì)的司法需求，法官通過(guò)大調(diào)解可以了解百姓的司法需求，摸索矛盾糾紛規(guī)律、積累解決經(jīng)驗(yàn)，提高訴訟調(diào)解的針對(duì)性和有效性；通過(guò)大調(diào)解過(guò)濾掉大量的矛盾糾紛，便于法官集中精力關(guān)注司法的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，提高矛盾糾紛的解決水平，從而維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和諧；通過(guò)合理設(shè)置案件流程，全程全員調(diào)解，便于法院人員類別化管理，形成內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制，有利于法官和法院的科學(xué)發(fā)展。

摘要農(nóng)村社會(huì)的安定是農(nóng)村發(fā)展、進(jìn)步與富裕的首要條件，也是社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)。但近年來(lái)農(nóng)村群體性糾紛的大幅度上升，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定和阻礙社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。由于農(nóng)村群體性糾紛的產(chǎn)生原由與特征等方面的復(fù)雜性，從而導(dǎo)致以訴訟方式解決此類問題產(chǎn)生的耗時(shí)耗力的不足，因此從非訴訟方式尋求及時(shí)、有效解決農(nóng)村群體性糾紛便成為當(dāng)務(wù)之急。因此，通過(guò)對(duì)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)狀調(diào)查，探討非訴方式在解決農(nóng)村群體性糾紛的必要性與重要性，提出完善非訴方式解決機(jī)制的對(duì)策與建議，無(wú)疑對(duì)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展與和諧具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞農(nóng)村社會(huì)群體性糾紛非訴

正在邁向現(xiàn)代化的中國(guó)農(nóng)村，在大力建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的背后，社會(huì)矛盾糾紛發(fā)生率和激化率也在急劇的上升。在農(nóng)村糾紛中，群體性糾紛最為嚴(yán)重，尖銳和對(duì)立程度也較強(qiáng)，而且糾紛與沖突涉及范圍廣，帶有明顯的多元性和發(fā)散性。因此，如果沒有一套為人們喜聞樂用的訴訟外糾紛解決機(jī)制，法律允諾給個(gè)人的權(quán)利和正義將成為難以兌現(xiàn)的空頭支票。為此，建立一套完善的法院外糾紛解決渠道并使其與審判制度相輔相承，實(shí)乃有經(jīng)邦濟(jì)世的效用。豍認(rèn)真研究新時(shí)期農(nóng)村群體性糾紛的產(chǎn)生原因、種類和特點(diǎn)，尋求非訴解決機(jī)制，貫徹實(shí)施人民調(diào)解法對(duì)于糾紛的有效預(yù)防、成功調(diào)處、防止激化，對(duì)于構(gòu)建和諧新農(nóng)村無(wú)疑具有重要意義。

一、農(nóng)村群體性糾紛的狀態(tài)描述及解決途徑

（一）農(nóng)村群體性糾紛的內(nèi)涵界定

在我國(guó)，傳統(tǒng)的思維觀念將農(nóng)村群體性糾紛界定為政治性的事件，因而稱為農(nóng)村群體性事件。按現(xiàn)有的法律、政策規(guī)定，農(nóng)村群體性事件是指由農(nóng)村（村、鄉(xiāng)、縣）社會(huì)矛盾引發(fā)，某些利益要求相同或相近的農(nóng)民群體，認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，為維護(hù)自身利益，通過(guò)各種方式，向基層機(jī)關(guān)或上級(jí)部門表達(dá)意愿、提出要求或發(fā)泄不滿，造成農(nóng)村干群沖突、危害農(nóng)村公共安全、擾亂農(nóng)村社會(huì)秩序等負(fù)面影響的集體活動(dòng)。