摘要：新時(shí)期，有效地構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系是必要的，多層次社會(huì)保障體系是推進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要部分。在實(shí)踐分析過(guò)程，我們應(yīng)重視提高對(duì)于多層次社會(huì)保障體系的認(rèn)識(shí)，文章通過(guò)分析構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系的意義與主要任務(wù)，總結(jié)了構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系的有效途徑，希望能全面加強(qiáng)實(shí)踐研究能力，從而為社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：多層次；社會(huì)保障體系；構(gòu)建

現(xiàn)如今，我國(guó)積極推進(jìn)社會(huì)保障體系建設(shè)，初步建立了覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系制度框架，社會(huì)保障的覆蓋范圍不斷擴(kuò)大，保障水平不斷提高，管理服務(wù)能力不斷增強(qiáng)，為保障和改善民生、維護(hù)社會(huì)公平正義、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。作為相關(guān)研究人員，應(yīng)結(jié)合具體工作開(kāi)展實(shí)際，科學(xué)地進(jìn)行創(chuàng)新研究，從而為構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系提供有效建議。

1構(gòu)建多層次社會(huì)保障體系的意義

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，我國(guó)的社保體系制度也在國(guó)家的總體規(guī)劃中發(fā)揮不同的職能作用，逐步由國(guó)企的配套措施、社會(huì)經(jīng)濟(jì)支柱轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的重要經(jīng)濟(jì)制度。十八大以來(lái)，我國(guó)堅(jiān)持全面覆蓋、保障基本、多層次和持續(xù)發(fā)展的理念，更為強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平、保障可持續(xù)發(fā)展，全面促進(jìn)社保體系的優(yōu)化建設(shè)，將城鄉(xiāng)居民的社保體系進(jìn)行優(yōu)化配置，從而充分凸顯可持續(xù)的特征，逐步提升水平，為群眾帶來(lái)更多的享受社會(huì)發(fā)展效益的可能。當(dāng)前我國(guó)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)期，我國(guó)人民需適應(yīng)社會(huì)的主要矛盾的轉(zhuǎn)變，在建立科學(xué)的社保體系的基礎(chǔ)上，需制定新的努力方向。在黨的工作報(bào)告中也提出，需建立更多層次的保障體系，作為我黨科學(xué)判斷國(guó)情、準(zhǔn)確把握社會(huì)發(fā)展特征和人民對(duì)未來(lái)生活的向往，對(duì)新時(shí)期的社保體系建設(shè)做出重要規(guī)劃，不斷提升保障水平，促進(jìn)我國(guó)的治理體系和能力得到現(xiàn)代化的發(fā)展，全面推動(dòng)社會(huì)向高質(zhì)量、高效率和可持續(xù)方向發(fā)展，具有更為深遠(yuǎn)的發(fā)展意義。構(gòu)建更為健全的社保體系，重點(diǎn)需堅(jiān)持全面覆蓋、多層次的指導(dǎo)，依據(jù)織密網(wǎng)、建機(jī)制的要求，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、保障適度的目標(biāo)，從而達(dá)到社會(huì)公平、全面滿(mǎn)足人民差異化需求的目的。這也是社保體系建設(shè)的基本要求，與建設(shè)小康社會(huì)高度一致。

2全面建成多層次社會(huì)保障體系的主要任務(wù)

摘要：全面建設(shè)小康社會(huì)戰(zhàn)略是中國(guó)特色主義“三農(nóng)”思想的關(guān)鍵組成部分。進(jìn)一步發(fā)展完善我國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障體系對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)具有重大的戰(zhàn)略意義。但是，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系存在著制度不完善、法制建設(shè)滯后、資金下?lián)懿环€(wěn)定、文化建設(shè)落后等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。根據(jù)黨的全面建設(shè)小康社會(huì)的總體要求和全面建成多層次農(nóng)村社會(huì)保障體系的基本要求，相應(yīng)地提出自己關(guān)于完善我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：全面建設(shè)小康社會(huì)；農(nóng)村社會(huì)保障體系；城鄉(xiāng)融合發(fā)展

全面建成小康社會(huì)是我國(guó)在本世紀(jì)前20年的偉大奮斗目標(biāo)，是解決我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展差距日益擴(kuò)大、農(nóng)村發(fā)展緩慢的必然要求，是新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義“三農(nóng)”理論的關(guān)鍵組成部分。

1完善農(nóng)村社會(huì)保障體系對(duì)全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略意義

1.1完善農(nóng)村社會(huì)保障體系能夠有效地促進(jìn)農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺

產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵和首要任務(wù)。在農(nóng)村，社會(huì)保障體系也是一個(gè)重要的生產(chǎn)要素，可以減輕廣大農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，讓他們安心發(fā)展生產(chǎn)，為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)自己的青春和力量。首先，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向高質(zhì)量增長(zhǎng)，增速放緩的情況下，完善的農(nóng)村社會(huì)保障體系可以提高農(nóng)村居民的消費(fèi)預(yù)期，讓他們放心消費(fèi)，可以有力地拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)農(nóng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、壯大。其次，農(nóng)村土地“三權(quán)分置”合理合規(guī)流轉(zhuǎn)，推行土地的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺的前提條件。建立一個(gè)城鄉(xiāng)一體的農(nóng)村社會(huì)保障體系，能夠有效緩解農(nóng)村居民因病返貧、因病致困的艱難處境，為農(nóng)民放心地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)、開(kāi)展土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造有利的條件。再次，農(nóng)村優(yōu)秀人才短缺是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)致命短板。要大力加強(qiáng)農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，用優(yōu)惠的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策來(lái)吸引優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，并加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有居民的技能培訓(xùn)，為農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)興旺奠定堅(jiān)實(shí)的人才基礎(chǔ)。

摘要：通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地社會(huì)保障中的諸多因素進(jìn)行理論分析，了解眾多學(xué)者對(duì)于農(nóng)村土地和農(nóng)村社會(huì)保障之間的認(rèn)識(shí)，同時(shí)對(duì)于如何完善我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)地建構(gòu)以及農(nóng)村社會(huì)保障體系認(rèn)真加以探討，希望在具體的實(shí)踐活動(dòng)中有一定的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地；農(nóng)村；社會(huì)保障體系；研究

我國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占據(jù)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)于農(nóng)業(yè)的重視也是一直以來(lái)中國(guó)封建社會(huì)最主要的執(zhí)政措施。通過(guò)回顧歷史我們可以看到，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展的進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)所占的分量和地位是其他部分不可企及的，沒(méi)有任何一種生產(chǎn)要素能夠在歷史發(fā)展進(jìn)程中占據(jù)如此重要的地位。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展如此迅速的今天，土地依然是我們生產(chǎn)生活不可或缺的資料，對(duì)于農(nóng)地社會(huì)保障的體系也需要盡快加以完善和健全。

1有關(guān)學(xué)者對(duì)于農(nóng)村土地問(wèn)題的理論分析

1.1關(guān)于農(nóng)地保障性質(zhì)的理論分析

部分學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)村土地只是單純的生產(chǎn)資料，并不屬于社會(huì)保障的范疇；再者，社會(huì)保障是屬于在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定時(shí)期，人們對(duì)于福利的一種追求，它的運(yùn)行是依托社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行來(lái)實(shí)現(xiàn)操作的，而土地作為一種生產(chǎn)要素，是一種客觀存在的社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的要素組成部分，人們只是對(duì)于生產(chǎn)要素的使用創(chuàng)造了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的成果，這兩者之間是不存在同等關(guān)系的。然而，還有一部分學(xué)者則認(rèn)為農(nóng)村土地是社會(huì)保障體系的一種。目前在我國(guó)農(nóng)村，土地雖然是一種生產(chǎn)要素，但是它和其他的生產(chǎn)要素確實(shí)是有很大的區(qū)別，其中十分重要的一點(diǎn)，就是土地資料能夠成為社會(huì)保障的一部分。在國(guó)有土地的前提下，農(nóng)民在實(shí)現(xiàn)自己勞動(dòng)前提的基礎(chǔ)上達(dá)到了社會(huì)保障的目的，這就是土地所承載的關(guān)于社會(huì)保障的內(nèi)含。

近年來(lái)，我市堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，把社會(huì)保障體系建設(shè)作為保障和改善民生、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不斷完善制度，創(chuàng)新體制機(jī)制，加大資金投入，社會(huì)保障體系建設(shè)已由體系構(gòu)建步入創(chuàng)新提高的新階段。實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障體系建設(shè)的新突破，必須以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，以解放思想為先導(dǎo)，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，堅(jiān)持高點(diǎn)定位、科學(xué)規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展，按照“當(dāng)前可承受、未來(lái)可持續(xù)”的要求進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，著力實(shí)施機(jī)制體制創(chuàng)新，努力構(gòu)建遞進(jìn)式、多層次、全覆蓋的社會(huì)保障體系。

一、以“人人享有社會(huì)保障”為目標(biāo)，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)目前農(nóng)村社會(huì)保障政策滯后、資金投入欠賬較大的實(shí)際問(wèn)題，注重在政策制定、保障資源等方面向農(nóng)村傾斜，逐步提高農(nóng)村社會(huì)保障水平，縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，全民覆蓋。一是積極開(kāi)展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。探索建立個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)貼為輔、政府予以補(bǔ)助的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。按照個(gè)人繳費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、集體補(bǔ)助和?；?、廣覆蓋、可持續(xù)的基本政策框架要求，加快建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，解決保障水平低和領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)不變的問(wèn)題。按照多層次、多形式、低標(biāo)準(zhǔn)、逐步提高的原則，對(duì)參保農(nóng)民實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼。二是加快完善被征地農(nóng)民保障制度。大膽引入商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作模式，按照“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)機(jī)制、專(zhuān)業(yè)運(yùn)作”的總體思路，被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由個(gè)人、村集體和政府三方共同出資，委托商業(yè)保險(xiǎn)公司專(zhuān)業(yè)化運(yùn)作，使保障水平與全市城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平相適應(yīng)，走出一條“利民安民、多方滿(mǎn)意、長(zhǎng)效共贏”的被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)新路子。三是進(jìn)一步加大擴(kuò)面征繳的力度。把提高農(nóng)民工、非公有制經(jīng)濟(jì)組織就業(yè)人員、城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋率作為工作重點(diǎn)，盡快把社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋到各種所有制的所有職工。建立社會(huì)保險(xiǎn)征繳的強(qiáng)制約束機(jī)制，把應(yīng)參加社會(huì)保險(xiǎn)而未參保的單位作為工作重點(diǎn)，加強(qiáng)政策宣傳，提高勞動(dòng)保障執(zhí)法能力，對(duì)不簽訂勞動(dòng)合同、不給職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)的單位，依法查處，實(shí)行責(zé)任追究，對(duì)企業(yè)單位和法人代表取消評(píng)先樹(shù)優(yōu)資格。繼續(xù)強(qiáng)化“五險(xiǎn)合一、一票征繳”工作，進(jìn)一步簡(jiǎn)化基金征繳工作程序，提高征繳工作效率，努力增加基金收入。繼續(xù)擴(kuò)大城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍，有效解決困難企業(yè)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題，推進(jìn)有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系的農(nóng)民工參保。切實(shí)做好城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和新型農(nóng)村合作醫(yī)療的鞏固提高工作，做到制度覆蓋無(wú)空白。切實(shí)做好大學(xué)生的參保工作，爭(zhēng)取盡快把大學(xué)生全部納入?yún)⒈７秶?。建立資金籌措動(dòng)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制，隨財(cái)政收入增長(zhǎng)逐步提高籌資標(biāo)準(zhǔn)并適當(dāng)增加對(duì)參保、參合居民的補(bǔ)助。建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度銜接機(jī)制，不斷提高保障水平。

二、圍繞保障城鄉(xiāng)困難群眾的基本需求，筑牢“兜底”救助屏障。一是提高最低生活保障水平。根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)上漲指數(shù)、城鄉(xiāng)居民生活實(shí)際消費(fèi)水平等因素，適時(shí)提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將符合條件的城鄉(xiāng)貧困人口全部納入最低生活保障范圍，筑牢社會(huì)保障體系中的“最后一道防線(xiàn)”。二是進(jìn)一步完善醫(yī)療救助制度。按照應(yīng)救盡救的要求，加快建立科學(xué)合理的醫(yī)療救助基金籌集保障機(jī)制。通過(guò)政府預(yù)算安排、社會(huì)捐贈(zèng)等渠道，做大做強(qiáng)醫(yī)療救助基金的盤(pán)子，增強(qiáng)醫(yī)療救助制度的“兜底”保障能力。建立特殊重大疾病救助制度。本著“挽救生命”的原則，對(duì)患有白血病、尿毒癥等特殊重大疾病配型成功且進(jìn)行骨髓或腎移植、家庭無(wú)力負(fù)擔(dān)和籌集住院醫(yī)療費(fèi)用的，給予一次性救助，實(shí)行政府救助為主，工會(huì)、紅十字會(huì)、慈善等社會(huì)團(tuán)體為補(bǔ)充的“捆綁式”多渠道救助。擴(kuò)大救助病種范圍，逐步實(shí)現(xiàn)與各類(lèi)醫(yī)療保險(xiǎn)制度規(guī)定病種相銜接。區(qū)別不同困難群眾類(lèi)別，分別提高救助標(biāo)準(zhǔn)。簡(jiǎn)化救助程序。針對(duì)城鄉(xiāng)低保對(duì)象、農(nóng)村五保對(duì)象的特殊情況，在申請(qǐng)醫(yī)療救助時(shí)，取消村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)的調(diào)查、審核程序，按照隸屬關(guān)系直接向市或縣（市、區(qū)）民政部門(mén)提出書(shū)面申請(qǐng)，由市或縣（市、區(qū)）民政部門(mén)按照規(guī)定進(jìn)行審核、審批。建立醫(yī)療救助“一站式”即時(shí)結(jié)算服務(wù)平臺(tái)，在各類(lèi)醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)報(bào)銷(xiāo)的基礎(chǔ)上，救助對(duì)象的救助金額在網(wǎng)上即時(shí)審批結(jié)算。三是進(jìn)一步加大住房、教育救助力度。改變成片劃撥土地建設(shè)廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用房的方式，在開(kāi)發(fā)的商品房小區(qū)內(nèi)強(qiáng)制性配建保障性住房。加快制定出臺(tái)可操作性強(qiáng)的住房保障配套辦法和實(shí)施細(xì)則，增強(qiáng)住房保障制度的剛性。適時(shí)擴(kuò)大住房保障的覆蓋面，逐步向低收入家庭、農(nóng)民工和中等收入家庭延伸。進(jìn)一步加大農(nóng)村困難群眾危房改造力度，2010年前全部完成農(nóng)村貧困家庭危房改造任務(wù)，此后建立起農(nóng)村貧困家庭住房救助長(zhǎng)效機(jī)制。在全面免除義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大義務(wù)教育階段的家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生資助范圍，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完善普通高中、中等職業(yè)學(xué)校、普通高等院校學(xué)生資助政策體系，對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生做到“應(yīng)助盡助”；進(jìn)一步做好國(guó)家助學(xué)貸款制度設(shè)計(jì)和組織實(shí)施工作，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)貸盡貸”，建立全市困難學(xué)生數(shù)據(jù)庫(kù)，設(shè)立教育資助專(zhuān)項(xiàng)基金，形成家庭困難學(xué)生資助長(zhǎng)效機(jī)制，確保每一個(gè)學(xué)生不因家庭經(jīng)濟(jì)困難而失學(xué)。

三、按照發(fā)展成果由人民共享的要求，推動(dòng)社會(huì)福利由“補(bǔ)缺型”向“適度普惠型”拓展。以養(yǎng)老福利為重點(diǎn)，將服務(wù)范圍由城市“三無(wú)”老人向城鄉(xiāng)全體老年人拓展，圍繞建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，其他多種形式社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)為補(bǔ)充，政府興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)為示范的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，加快制定推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)化的政策意見(jiàn)，將所需資金納入政府財(cái)政預(yù)算。在鞏固發(fā)展機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，充分調(diào)動(dòng)吸引社會(huì)資源，廣泛開(kāi)展以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、企業(yè)和個(gè)人認(rèn)購(gòu)服務(wù)、志愿者義務(wù)服務(wù)、老年人互助服務(wù)為主要內(nèi)容的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，采取靈活方便的社區(qū)日托式、入戶(hù)照料式、求助熱線(xiàn)“一鍵通”服務(wù)等多種服務(wù)方式，最大限度地滿(mǎn)足城鄉(xiāng)老年人日益增長(zhǎng)的服務(wù)需求。積極探索農(nóng)村養(yǎng)老福利服務(wù)模式，依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院、村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所等現(xiàn)有設(shè)施資源，改擴(kuò)建一批集多種服務(wù)功能于一體的農(nóng)村綜合性老年福利服務(wù)中心。把殘疾人優(yōu)先納入社會(huì)保障體系，全面提高殘疾人生活保障水平。

黨的十六屆五中全會(huì)從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度，明確指出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)。這是我黨著眼新世紀(jì)新階段農(nóng)村建設(shè)規(guī)律推出的重大舉措，也是堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)“三農(nóng)”工作的新實(shí)踐。從我區(qū)的實(shí)際來(lái)看，筆者認(rèn)為，建立健全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會(huì)保障體系是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定、拉動(dòng)農(nóng)民消費(fèi)需求和提升整體發(fā)展水平等均具有重大意義。同時(shí)，這也是當(dāng)前社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中亟須解決的難題之一。為此，筆者就如何建立完善農(nóng)村社會(huì)保障體系作了一些有益的探討。

一、當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的現(xiàn)狀

農(nóng)村社會(huì)保障與一般社會(huì)保障，在內(nèi)涵上具有一致性。所謂社會(huì)保障，主要包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)優(yōu)撫四部分。其中，社會(huì)保險(xiǎn)又包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等5個(gè)險(xiǎn)種，是社會(huì)保障的核心內(nèi)容。目前全國(guó)普遍建立的農(nóng)村社會(huì)保障制度主要包括農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村最低生活保障制度三個(gè)方面。

1、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)

**年，民政部印發(fā)了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案(試行)》，從當(dāng)時(shí)的情況來(lái)看，“方案”比較符合農(nóng)村實(shí)際，是可行的。我區(qū)隨后全面開(kāi)展了農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，但從以后的發(fā)展情況來(lái)看，推行多年的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已陷入舉步維艱、進(jìn)退兩難的境地。在**年，我區(qū)共有參保人員5000人，但到**年底，全區(qū)參保人員明顯下降。從全國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，也是如此，部分地區(qū)可以說(shuō)是已經(jīng)失敗。**年，全國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)村人員達(dá)8200萬(wàn)人，而隨后逐年下降，到**年底，全國(guó)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的人員為5378萬(wàn)人，參保人員下降了34.4%。而同時(shí)，我國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)**年參保人數(shù)已達(dá)1.74億人，比“九五”期末增長(zhǎng)28.1%。導(dǎo)致這種情況的主要原因，是因?yàn)檫@個(gè)制度存在覆蓋面小、共濟(jì)性差，制度存在不穩(wěn)定性和保費(fèi)籌集原則與參加自愿性原則存在矛盾這三大缺陷，也就是說(shuō)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)因制度設(shè)計(jì)的根本缺陷(不是真正的社會(huì)保險(xiǎn))在局部地方甚至總體上可以說(shuō)是已經(jīng)失敗。我區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在經(jīng)歷了最初幾年的蓬勃發(fā)展之后，已經(jīng)進(jìn)入到目前的這種立法沒(méi)有進(jìn)展、實(shí)際工作難操作的局面。

2、新型農(nóng)村合作醫(yī)療

為適應(yīng)新時(shí)期困難群體社會(huì)保障新形勢(shì)，福建省廈門(mén)市圍繞困難群體救助工作的總體目標(biāo)，著力補(bǔ)齊困難群體社會(huì)保障體系短板，努力破解困難群體社會(huì)保障能力提升困局。重點(diǎn)健全以社區(qū)網(wǎng)格化為依托的兜底保障機(jī)制，推行以精準(zhǔn)精細(xì)化為目標(biāo)的“三社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)方式，建立以人性化個(gè)性化服務(wù)為旨?xì)w的人文關(guān)愛(ài)體系，加強(qiáng)以社會(huì)保障信息化為支撐的便民服務(wù)能力，加大以監(jiān)督考核為主要手段的政策執(zhí)行力度等，努力推動(dòng)困難群體社會(huì)保障體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)，切實(shí)提升困難群眾的獲得感和幸福感。

一、構(gòu)建困難群體社會(huì)保障體系的探索

困難群體社會(huì)保障是一項(xiàng)重要的民生工程，必須注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。廈門(mén)市圍繞其保障體系和能力的執(zhí)行主體、實(shí)施對(duì)象、運(yùn)作機(jī)制、外部支撐等，全面把握其特點(diǎn)和規(guī)律。經(jīng)過(guò)探索，初步構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、科技支撐、法制保障的困難群體社會(huì)保障和能力建設(shè)體系。（一）形成困難群體社會(huì)保障的政策配套。作為沿海發(fā)達(dá)城市，廈門(mén)市率先進(jìn)行了困難群體社會(huì)保障體系的探索，1993年10月就被列入了全國(guó)第一批建立城市低保制度；1997年10月，全市實(shí)現(xiàn)了低保制度城鄉(xiāng)一體化；2004年6月，率先頒布了地方性法規(guī)《廈門(mén)市最低生活保障辦法》，并在實(shí)踐中日臻完善，成為社會(huì)救助制度體系的“中流砥柱”；2009年6月，率先頒布了地方性法規(guī)《廈門(mén)市社會(huì)保障性住房管理?xiàng)l例》。黨的十八大以來(lái)，廈門(mén)市深入貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院《社會(huì)救助暫行辦法》，逐步建立健全以最低生活保障制度為基礎(chǔ)，特困人員救助供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助等專(zhuān)項(xiàng)救助制度為支撐，以及社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的“8+1”社會(huì)救助體系和能力保障制度，困難群體的社會(huì)保障制度政策標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面均高于全國(guó)全省。2020年8月，出臺(tái)了《關(guān)于做好困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼工作的補(bǔ)充通知》，對(duì)困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼工作進(jìn)行了調(diào)整完善，改變了對(duì)重度殘疾人享受補(bǔ)貼需要“經(jīng)醫(yī)學(xué)鑒定屬生活不能自理的其他一、二級(jí)殘疾人（經(jīng)市二級(jí)以上醫(yī)院評(píng)估的醫(yī)學(xué)鑒定報(bào)告）”，將“在職在崗的各類(lèi)殘疾人”排除在外的限制性規(guī)定。同年9月出臺(tái)了《廈門(mén)市困難群眾基本生活保障辦法》和《廈門(mén)市社會(huì)救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)辦法》，為解決困難群眾認(rèn)定政策“碎片化”問(wèn)題，統(tǒng)一規(guī)范了特困人員、低保對(duì)象、低收入家庭等困難群眾認(rèn)定條件、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和保障內(nèi)容，統(tǒng)一衡量困難群眾家庭經(jīng)濟(jì)狀況；將家庭收入、財(cái)產(chǎn)認(rèn)定劃分為三檔，按保障標(biāo)準(zhǔn)就高原則認(rèn)定困難群眾類(lèi)型，構(gòu)建統(tǒng)籌銜接、分類(lèi)分層的困難群眾基本生活保障體系。（二）不斷健全困難群眾社會(huì)保障內(nèi)容體系。首先，健全制度保障體系。在社會(huì)救助、最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時(shí)救助居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)及低收入認(rèn)定等各方面，涵蓋了食、住、醫(yī)、養(yǎng)、康、教、樂(lè)等各層次需求項(xiàng)目。廈門(mén)市近年來(lái)先后出臺(tái)了系列政策，僅市級(jí)層面就達(dá)50多份文件，涉及民生事務(wù)60多項(xiàng)。其次，健全政策落實(shí)體系。在全面兜底保障基礎(chǔ)上，大幅提高低保標(biāo)準(zhǔn)。把孤兒、事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)兒童和困境未成年人的養(yǎng)、治、康、教問(wèn)題全面納入政府保障范圍，解決未成年就學(xué)和特殊教育問(wèn)題。落實(shí)殘疾人輔助性就業(yè)優(yōu)惠扶持政策；把所有困難群體納入醫(yī)療保障范圍，提高殘疾人、低保家庭的就醫(yī)報(bào)銷(xiāo)標(biāo)準(zhǔn)。構(gòu)建以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)養(yǎng)老為依托，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”三位合一的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系，打造廈門(mén)養(yǎng)老新模式，優(yōu)先把各種困難對(duì)象納入養(yǎng)老服務(wù)體系范圍。再次，健全載體助推體系。從2017年起，全面建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，險(xiǎn)種覆蓋全部災(zāi)害種類(lèi)，對(duì)象全面覆蓋在廈門(mén)行政區(qū)域的自然人，并做到城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)一體。結(jié)合“愛(ài)心廈門(mén)”建設(shè)，聚焦弱勢(shì)群體和特殊對(duì)象，實(shí)施愛(ài)心行動(dòng)，突出做好就業(yè)增收、“愛(ài)心超市”提升、加大重病救助、推進(jìn)愛(ài)心助學(xué)、“暖心家園”關(guān)愛(ài)以及關(guān)愛(ài)特殊婦女群體等熱點(diǎn)難題。經(jīng)過(guò)努力，廈門(mén)基本上建立以基本生活救助、專(zhuān)項(xiàng)社會(huì)救助、急難社會(huì)救助為主體，社會(huì)力量參與為補(bǔ)充的分層分類(lèi)救助制度體系，逐步完善涵蓋低保、特困、低收入家庭的多層次救助體系。（三）不斷增強(qiáng)對(duì)困難群眾社會(huì)保障的能力。首先，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。市區(qū)兩級(jí)建立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)、民政部門(mén)牽頭、市直相關(guān)部門(mén)參加的社會(huì)救助聯(lián)席會(huì)議制度，發(fā)揮統(tǒng)籌救助保障資源，推進(jìn)體系建設(shè)的“定海神針”作用。其次，加強(qiáng)政策兜底能力。在低保等困難群體“擴(kuò)面”方面，每年都全面排查核準(zhǔn)，把握家庭和個(gè)人收入關(guān)口，堅(jiān)決把不符合條件的對(duì)象排除在外，“不養(yǎng)懶漢”。同時(shí)設(shè)置低?！跋似凇?，對(duì)于達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)的“扶上馬，送一程”，增強(qiáng)保障內(nèi)生動(dòng)力，培育“造血”能力。在困難群體生活“提質(zhì)”方面，立足于解決他們“兩不愁、三保障”問(wèn)題，建立困難群眾生活最低標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；在“兩不愁”方面，根據(jù)本市居民消費(fèi)支出和物價(jià)指數(shù)等情況，及時(shí)調(diào)整救助標(biāo)準(zhǔn)，消除物價(jià)波動(dòng)的影響。2015年起，廈門(mén)市實(shí)現(xiàn)低保、特困供養(yǎng)等救助標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)分別增加了60%和77.78%，統(tǒng)一提高到800元；特困人員每人每月標(biāo)準(zhǔn)增加了71.42%，并提高了照料護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)，為社會(huì)最困難群體撐起“保護(hù)傘”。從2018年開(kāi)始，每年的法定節(jié)日，為特困對(duì)象發(fā)放慰問(wèn)金。同時(shí)全面落實(shí)教育、醫(yī)療、住房保障。再次，加強(qiáng)技術(shù)支撐能力。完善救助家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制，建立健全核對(duì)信息平臺(tái)，為精準(zhǔn)識(shí)別救助對(duì)象“保駕護(hù)航”。廈門(mén)市還在全國(guó)率先開(kāi)設(shè)了“12349”服務(wù)熱線(xiàn)，設(shè)立廈門(mén)市養(yǎng)老服務(wù)信息化統(tǒng)一平臺(tái)，建立線(xiàn)上線(xiàn)下互動(dòng)“廈門(mén)市市民養(yǎng)老服務(wù)中心”。結(jié)合肺炎疫情防控工作，統(tǒng)一整合全市養(yǎng)老、兒童保護(hù)等社會(huì)救助服務(wù)熱線(xiàn)，開(kāi)展服務(wù)。全市525個(gè)村居都建立了社區(qū)網(wǎng)格化信息平臺(tái)，簡(jiǎn)化優(yōu)化辦理程序，提高審核審批時(shí)效。最后，加強(qiáng)基層隊(duì)伍服務(wù)能力。目前，全市6區(qū)38鎮(zhèn)（街）民政部門(mén)都選齊配強(qiáng)了工作人員，按照招聘、考核、薪酬等“六個(gè)統(tǒng)一”要求，全市村居共配備社區(qū)網(wǎng)格員1萬(wàn)多人，做好困難群體的收入核對(duì)、情況報(bào)告、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等工作。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為每個(gè)村居配備2名助老救助員，推動(dòng)老年人服務(wù)措施落實(shí)。

二、構(gòu)建困難群體社會(huì)保障體系的啟示

廈門(mén)市探索實(shí)踐表明，要堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，以改善困難群體民生為出發(fā)點(diǎn)，增強(qiáng)社會(huì)保障體系的針對(duì)性和適應(yīng)性，改變簡(jiǎn)單修補(bǔ)、當(dāng)下權(quán)宜、被動(dòng)應(yīng)對(duì)、單線(xiàn)運(yùn)作等傳統(tǒng)思維，樹(shù)立全面兜底、應(yīng)收盡收，主動(dòng)作為、立體保障等新思維，把困難群體的保障體系和能力建設(shè)推向縱深，促進(jìn)公共服務(wù)體系范式轉(zhuǎn)換，破解困難群體社會(huì)保障制度困局。（一）健全以社區(qū)網(wǎng)格化為依托的兜底保障機(jī)制。基層是一切工作的落腳點(diǎn)，社會(huì)治理的重心必須落實(shí)到城鄉(xiāng)社區(qū)。廈門(mén)市城鄉(xiāng)社區(qū)治理創(chuàng)新活動(dòng)實(shí)踐證明：要構(gòu)建兜住底、兜準(zhǔn)底、兜牢底的困難群體社會(huì)保障體系，必須建立社區(qū)（含村，下同）網(wǎng)格化機(jī)制，按照“責(zé)任網(wǎng)格化、平臺(tái)信息化、管理精細(xì)化、服務(wù)人性化”要求，以自然村、小區(qū)、樓宇等為基礎(chǔ)單元，細(xì)劃責(zé)任網(wǎng)格，社區(qū)“兩委”以及統(tǒng)一招聘的社區(qū)工作者進(jìn)“網(wǎng)”入“格”，把困難群體社會(huì)保障納入網(wǎng)格任務(wù)，壓實(shí)責(zé)任。設(shè)立社區(qū)救助站（點(diǎn)），依托社區(qū)網(wǎng)格化機(jī)制，細(xì)化民生網(wǎng)格，把社區(qū)救助協(xié)理員編為助理網(wǎng)格員，建立完善主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，把走訪(fǎng)、發(fā)現(xiàn)需要救助納入保障的困難群眾列為社區(qū)（村）組織重要工作內(nèi)容。認(rèn)真落實(shí)社區(qū)減負(fù)，修訂鎮(zhèn)（街）、村（居）職責(zé)清單，理清政社職責(zé)邊界，減除社區(qū)承擔(dān)的執(zhí)法和專(zhuān)業(yè)性工作。推動(dòng)“黨建引領(lǐng)，重心下移”做法，把困難群體民生服務(wù)事項(xiàng)審核權(quán)下放給鎮(zhèn)(街）村（居），并提供必要財(cái)力、人力和政策支持。推廣“微治理”“微服務(wù)”做法，延伸到社區(qū)服務(wù)“最后一公里”。（二）推行以精準(zhǔn)精細(xì)化為目標(biāo)的“三社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)方式。積極開(kāi)展以社區(qū)為基礎(chǔ)、社會(huì)組織為載體、專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者為支撐的“三社聯(lián)動(dòng)”服務(wù)機(jī)制，動(dòng)員和吸收專(zhuān)業(yè)人才和志愿者加盟，推動(dòng)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，提高困難群眾社會(huì)保障專(zhuān)業(yè)化水平、精細(xì)化程度、人性化溫度。鼓勵(lì)社區(qū)工作者參加社會(huì)工作者統(tǒng)一考試，培育和壯大社會(huì)工作機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，做好注冊(cè)志愿者注冊(cè)管理和調(diào)配使用。制訂社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人員崗位開(kāi)發(fā)及人才保障政策措施。采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式，及時(shí)配齊社區(qū)救助協(xié)理員，解決基層一線(xiàn)社會(huì)救助工作無(wú)人去做或人手不足、業(yè)務(wù)不精等問(wèn)題；擴(kuò)大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)事項(xiàng)覆蓋面，在解決“兩不愁、三保障”基礎(chǔ)上，擴(kuò)大到心理干預(yù)、家政代辦、基礎(chǔ)康復(fù)、日常護(hù)理、鄰里溝通、信訪(fǎng)等問(wèn)題。深入開(kāi)展救助生活無(wú)著流浪人員，開(kāi)展“大愛(ài)尋親”活動(dòng)。成立以“社區(qū)鄰里互助促進(jìn)會(huì)”類(lèi)社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)鄰里互幫互助，讓困難居民隨時(shí)可享受上門(mén)服務(wù)等社會(huì)福利。（三）建立以人性化個(gè)性化服務(wù)為旨?xì)w的人文關(guān)愛(ài)機(jī)制。首先，推動(dòng)社會(huì)救助對(duì)象“三個(gè)延伸”。在核算困難家庭收入時(shí)從“收入型”向“支出型”轉(zhuǎn)變，即增加扣除家庭成員因醫(yī)療、教育等剛性支出和必要的就業(yè)成本，復(fù)核低保等對(duì)象年度因醫(yī)療、教育等支出享受政府救助的經(jīng)費(fèi)，視同為家庭實(shí)際支出；實(shí)施重度殘疾人申請(qǐng)低保由“家庭?！毕颉皢稳吮！毖由欤粗鸩椒艑捝暾?qǐng)低保條件；臨時(shí)生活救助和醫(yī)療救助對(duì)象由“戶(hù)籍人口”向“常住人口”延伸，彰顯了救助工作的人文情懷。其次，推行社會(huì)救助工作“三個(gè)轉(zhuǎn)變”。建議將危房改造、低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助等救急難事列入為民辦實(shí)事項(xiàng)目，推進(jìn)救助方式從被動(dòng)審批向主動(dòng)服務(wù)轉(zhuǎn)變，對(duì)象認(rèn)定從分類(lèi)申請(qǐng)到統(tǒng)一申請(qǐng)轉(zhuǎn)變，救助項(xiàng)目從依申請(qǐng)審批向依政策給予轉(zhuǎn)變。開(kāi)展“三個(gè)逐一”摸排。對(duì)超過(guò)三個(gè)月仍無(wú)法查明身份信息的求助滯留人員經(jīng)研判后，辦理落戶(hù)、納入特困供養(yǎng)。提高生活不能自理特困人員集中供養(yǎng)率，實(shí)現(xiàn)困難救助人性化。再次，狠抓疫情防控常態(tài)化兜底保障。鑒于2020年以來(lái)疫情防控形勢(shì)，建議逐一排查困難群眾和指定特困人員委托照料責(zé)任人；開(kāi)通“綠色通道”，落實(shí)延保享受待遇到期的低保對(duì)象，對(duì)受疫情影響導(dǎo)致基本生活困難申請(qǐng)社會(huì)救助的人員實(shí)行容缺審批；加大補(bǔ)貼力度，發(fā)放價(jià)格臨時(shí)補(bǔ)貼、就業(yè)困難人員社保補(bǔ)貼、低保資金、特困供養(yǎng)資金以及醫(yī)療救助金，確保兜底保障“不漏一戶(hù)、不落一人”，彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。（四）加強(qiáng)以社會(huì)保障信息化為支撐的便民服務(wù)能力。按照政策規(guī)定：要著力推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈、5G等現(xiàn)代信息技術(shù)在社會(huì)保障領(lǐng)域的運(yùn)用。依托國(guó)家數(shù)據(jù)共享交換平臺(tái)體系，完善社會(huì)保障資源庫(kù)，匯集政府、社會(huì)組織等開(kāi)展救助的信息，互通共享，建立預(yù)警機(jī)制。推動(dòng)社會(huì)保障服務(wù)向移動(dòng)端末梢延伸，實(shí)現(xiàn)“掌上辦”“指尖辦”，為困難群眾提供便捷的保障事項(xiàng)服務(wù)。改進(jìn)“一門(mén)式辦理”，鼓勵(lì)異地辦理基本生活保障申請(qǐng)，優(yōu)化審核確認(rèn)程序。（五）加大以監(jiān)督考核為主要手段的政策執(zhí)行力度。健全“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。推動(dòng)政策落實(shí)落細(xì)，構(gòu)建業(yè)務(wù)指導(dǎo)、審計(jì)、黨委巡察、國(guó)家監(jiān)察、村（居）務(wù)監(jiān)督、社會(huì)輿論監(jiān)督等相互銜接的監(jiān)督制度體系。多管齊下，綜合施策，層層傳導(dǎo)壓力，激活“神經(jīng)末梢”，打通“最后堵點(diǎn)”，消除“民生痛點(diǎn)”，避免搞形式、走過(guò)場(chǎng)等現(xiàn)象，克服群眾知曉度不高、參與率不高、監(jiān)督難等問(wèn)題。同時(shí)建立糾錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，著力從“三個(gè)一”著手加強(qiáng)保障監(jiān)督：一是對(duì)報(bào)表數(shù)據(jù)“每月一整理”，杜絕“死人?！薄把訒r(shí)保”；二是對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題“每季一梳理”，宣傳政策法規(guī)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)對(duì)象，推動(dòng)提標(biāo)擴(kuò)面，做到應(yīng)保盡保；三是治理效果“每年一考評(píng)”，將低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)率、醫(yī)療救助“一站式”結(jié)算率、低保對(duì)象月人均補(bǔ)助水平增長(zhǎng)率、低保覆蓋面的合理化水平等指標(biāo)性數(shù)據(jù)列入各級(jí)績(jī)效考核指標(biāo)，強(qiáng)勢(shì)督促落實(shí)。建立市區(qū)鎮(zhèn)（街）三級(jí)社會(huì)保障政策落實(shí)的常態(tài)化會(huì)商機(jī)制，依案釋法，不斷完善社會(huì)保障政策。

作者:岳世平 岳世洲 李維娜 單位:福建省廈門(mén)市委黨校廈門(mén)市民政局

【摘要】我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平持續(xù)處于低水平，與城市的發(fā)展速度相差越來(lái)越大，這種低水平、低速度的發(fā)展對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展也是不利的。社會(huì)保障體系一直以來(lái)維護(hù)著社會(huì)的安全與穩(wěn)定，調(diào)節(jié)收入差距，保障了廣大勞動(dòng)人民的基本權(quán)益，維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定，這對(duì)于社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展有著不可多得的作用。依長(zhǎng)期的發(fā)展來(lái)看，我國(guó)社會(huì)保障制度還存在著嚴(yán)重的弊端，不利于保障農(nóng)民的基本權(quán)益以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體進(jìn)步。

【關(guān)鍵詞】我國(guó)；農(nóng)村；社會(huì)保障；問(wèn)題；應(yīng)對(duì)策略

農(nóng)村社會(huì)保障體系是社會(huì)保障體系的重要組成部分。因此，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展對(duì)于社會(huì)保障體系的發(fā)展起著推動(dòng)作用。但是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度的改革與發(fā)展，社會(huì)保障制度的一些弊端開(kāi)始顯露出來(lái)，問(wèn)題日益凸顯。農(nóng)村社會(huì)保障一直沒(méi)有得到重視，這嚴(yán)重制約著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。對(duì)我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的改革和發(fā)展是大勢(shì)所趨，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展的必然選擇，是實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的前提，也是實(shí)現(xiàn)偉大中國(guó)夢(mèng)的必然要求。

一、我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障存在的問(wèn)題

（一）社會(huì)保障覆蓋面較窄。我國(guó)農(nóng)村較窄的社會(huì)保障覆蓋面與城市的社會(huì)保障覆蓋面相比之下，農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋面急需進(jìn)一步優(yōu)化完善，社會(huì)保障的覆蓋面是廣大農(nóng)村居民更好的享受社會(huì)保障的關(guān)鍵點(diǎn)。受多方面的因素的影響和制約下，我國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度大都涵蓋了所有的社會(huì)保障制度，但是農(nóng)村的社會(huì)保障覆蓋面較窄，設(shè)計(jì)的項(xiàng)目并不多，比如，低保、對(duì)于特困戶(hù)的社會(huì)救助、合作醫(yī)療、失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老、工傷保險(xiǎn)等方面還需要進(jìn)一步的涵蓋和涉及，有效的擴(kuò)大農(nóng)村社會(huì)保障的服務(wù)范圍。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)保障體系的實(shí)施也是不均衡的，家庭的收入也影響著參保水平的高低，在我國(guó)東部地區(qū)，社會(huì)保障的享受水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于西部地區(qū)。這種社會(huì)保障水平的差異嚴(yán)重影響西部地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展。（二）農(nóng)村社會(huì)保障管理不科學(xué)，社會(huì)保障法律法規(guī)有待完善。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障管理不科學(xué)，社會(huì)保障法律法規(guī)不完善以及城鄉(xiāng)之間的分割、各自為政等都是當(dāng)下我國(guó)社會(huì)保障制度的弊病。在社會(huì)保障制度實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)部門(mén)和單位的職責(zé)界限模糊，以及所處的地位、涉及的利益各不相同，這極易引起各部門(mén)間的矛盾，影響社會(huì)保障的科學(xué)性。首先，相關(guān)部門(mén)對(duì)社會(huì)保障的監(jiān)管不到位，這對(duì)于社會(huì)保障的實(shí)施帶來(lái)最嚴(yán)重的影響因素。越來(lái)越多的干部利用本身的職務(wù)為自己為親戚牟便利，經(jīng)調(diào)查，大多數(shù)的低保名額并沒(méi)有涉及到真正困難群眾，他們大多是官員的親屬。而那些真正需要幫助的貧困戶(hù)并沒(méi)有得到應(yīng)有的扶貧待遇，他們對(duì)社保的對(duì)象識(shí)別不清，而，上面的領(lǐng)導(dǎo)又不知情。其次，對(duì)社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)管理不當(dāng)，導(dǎo)致一些干部鉆了空子，私自挪用、截留國(guó)家扶貧公款，最后到達(dá)農(nóng)民手中的補(bǔ)助很少。相關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村情況了解較少，也沒(méi)有備份的個(gè)人檔案，這都使社會(huì)保障體系形同虛設(shè)。最后對(duì)于沒(méi)有工作能力，沒(méi)有工作保障的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，社會(huì)保障的內(nèi)容并沒(méi)有涉及到這部分。這些貧困人口基本生活得不到應(yīng)有的保障。（三）農(nóng)村社會(huì)保障資金缺乏。社會(huì)保障制度的順利開(kāi)展離不開(kāi)資金的支持，農(nóng)村社會(huì)保障的資金匱乏是一個(gè)亟待解決的重大問(wèn)題之一。農(nóng)村社會(huì)保障的資金不足嚴(yán)重制約著農(nóng)村社會(huì)保障的健康發(fā)展。農(nóng)村社會(huì)保障制度反映了國(guó)家對(duì)人民的關(guān)愛(ài)，是深受廣大人民群眾擁護(hù)支持的一項(xiàng)政策。隨著社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷提升，國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的投入也在逐年增加，但是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及物價(jià)水平的提升，社會(huì)保障體系的資金支持遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足當(dāng)下物價(jià)的上漲幅度。同時(shí)，社會(huì)保障三分之二的資金都投向了城鎮(zhèn)居民，農(nóng)村地區(qū)居民享受的份額少之又少。（四）大部分的農(nóng)民參保意識(shí)不強(qiáng)。大部分的農(nóng)民受文化水平相對(duì)較低，國(guó)家對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系的宣傳力度不夠以及宣傳的過(guò)于書(shū)面化，這都導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的人是不夠，從而導(dǎo)致參保意識(shí)薄弱。他們對(duì)社會(huì)保障了解并不到位，甚至有些人對(duì)社會(huì)保障用來(lái)做什么，對(duì)自身的影響作用并不了解，在農(nóng)村，對(duì)于醫(yī)療保險(xiǎn)的參保情況相比較廣之外，他們對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障制度還是了解甚微。對(duì)于最低生活保障制度，由于其申請(qǐng)程序比較麻煩，平時(shí)農(nóng)民農(nóng)活繁忙，對(duì)此并不了解，這都導(dǎo)致參保人數(shù)比較少。

二、應(yīng)對(duì)策略

一、城市化進(jìn)程中農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，特別是許多大中城市的發(fā)展更是迅猛，城鄉(xiāng)差別逐漸拉大。城市中高質(zhì)量的生活、高水平的工資、相對(duì)健全的社會(huì)保障體系、完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施吸引了一批又一批的農(nóng)村居民涌入城市，使城市人口（特別是大城市人口）急劇增加。伴隨著城市人口的增長(zhǎng)，中國(guó)城市化水平從1999年的13.2%上升到目前的40%左右，中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)處于城市化的加速發(fā)展時(shí)期（鄭杭生，2002）。眾所周知，中國(guó)屬于典型的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的國(guó)家，特別是建國(guó)以來(lái)實(shí)行的“以農(nóng)養(yǎng)工”政策和奉行的“唯工業(yè)化”理論使中國(guó)的城鄉(xiāng)差距逐漸拉大（見(jiàn)圖1）。2000年以來(lái)，城鄉(xiāng)居民收入之比逐漸拉大，2005年，城鎮(zhèn)居民的人均可支配收入與農(nóng)村居民的人均純收入之比已達(dá)3.22∶1。中國(guó)城鄉(xiāng)之間的基尼系數(shù)也逐漸拉大，據(jù)世界銀行《2000年世界發(fā)展指標(biāo)》統(tǒng)計(jì)，1998年中國(guó)城鄉(xiāng)之間的基尼系數(shù)已達(dá)0.403。與此同時(shí)，一些制度性的不平等加劇了城鄉(xiāng)之間的差別，農(nóng)民的弱勢(shì)地位逐漸顯現(xiàn)。如果考慮水電、交通、文教衛(wèi)生、社會(huì)保障等差別，城鄉(xiāng)居民的收入差距實(shí)際已達(dá)6∶1左右，而世界上大多數(shù)國(guó)家僅為1.5∶1。在這些制度性的不平等中，城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障的差別最為顯著。很多人認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革過(guò)程中，城鄉(xiāng)居民間的社會(huì)保障的不公平格局不僅依然存在，而且還得到了一定程度的強(qiáng)化。城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障水平的不公平程度具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.農(nóng)村居民老齡化趨勢(shì)較城市嚴(yán)重，而其養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率卻低于城市。2000年農(nóng)村老齡人口（65歲以上）已達(dá)7.36%，高于城市的6.29%。而農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率2000年僅為7.64%，且有逐年降低之勢(shì)，2003年僅為7.06%，2005年為7.3%，大大低于城市的31.1%（用2005年城市基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)/城市總?cè)丝冢ㄒ?jiàn)圖2）。

2.農(nóng)村居民患病率較高而享有醫(yī)療保險(xiǎn)的程度卻很低。國(guó)家第三次衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，城市、農(nóng)村在利用衛(wèi)生服務(wù)上存在明顯差異，農(nóng)民缺乏醫(yī)療保險(xiǎn)，而經(jīng)濟(jì)條件差是影響衛(wèi)生利用的主要原因。調(diào)查結(jié)果表明，未就診率、未住院率隨著收入水平的提高而降低。2003年以來(lái)，國(guó)家加快了新型農(nóng)村合作醫(yī)療建設(shè)，截至2005年末，農(nóng)村合作醫(yī)療的參保率已接近城市的基本醫(yī)療保險(xiǎn)參保率（見(jiàn)圖3）。但由于城鎮(zhèn)居民還有很多其他性質(zhì)的醫(yī)療保險(xiǎn)以及新型農(nóng)村合作醫(yī)療體制尚需進(jìn)一步推進(jìn)，致使城鄉(xiāng)之間的醫(yī)療保險(xiǎn)差距仍然存在。

3.政府對(duì)農(nóng)村教育的投入不足，導(dǎo)致農(nóng)村居民受教育水平普遍低于城市居民。2000年全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)顯示，鄉(xiāng)村文盲人口為6665萬(wàn)人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?.25%，是城鎮(zhèn)文盲人口的3.62倍。國(guó)研網(wǎng)數(shù)據(jù)中心整理的一份《2002年各地鄉(xiāng)村分性別受教育程度的人口》的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)鄉(xiāng)村6歲及以上的人口中，初中及以下學(xué)歷的人口占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.43%，不識(shí)字或識(shí)字很少的占農(nóng)村總?cè)丝诘?2.87%，其中女性文盲率更高，占農(nóng)村女性人口的18.4%（見(jiàn)圖4）。

城鄉(xiāng)差距拉大使大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流向城市，促進(jìn)了城市化的進(jìn)程，但如果放任城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大，超過(guò)一定的警戒線(xiàn)，就會(huì)使農(nóng)村勞動(dòng)力（包括非剩余勞動(dòng)力）盲目流向城市，超過(guò)城市化的發(fā)展水平。這樣一方面會(huì)造成城市的就業(yè)壓力、社會(huì)秩序混亂；另一方面會(huì)使農(nóng)村勞動(dòng)力急劇減少、農(nóng)村生產(chǎn)力快速下滑。農(nóng)業(yè)是工業(yè)的基礎(chǔ)，在城市化的進(jìn)程中我們不但要重視城市的發(fā)展，還要投入更多的資金、技術(shù)解決好三農(nóng)問(wèn)題。而構(gòu)建適合農(nóng)村的社會(huì)保障體系縮小了城鄉(xiāng)差距、避免了勞動(dòng)力的盲目流動(dòng)。但現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)保障體系仍不健全、狀況堪憂(yōu)?，F(xiàn)階段探討縮小城鄉(xiāng)差距、構(gòu)建適合農(nóng)村的社會(huì)保障體系不僅是城市化進(jìn)程中的客觀要求，也是構(gòu)建和諧社會(huì)、加快新農(nóng)村建設(shè)的需要。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障缺失的原因

1.社會(huì)環(huán)境方面

農(nóng)民工由于受到學(xué)歷、文化程度等因素的限制，往往從事城市人不愿干的風(fēng)險(xiǎn)高、勞動(dòng)強(qiáng)度大、勞動(dòng)密集型的工作，工作的流動(dòng)性強(qiáng)。加之對(duì)社會(huì)保障的認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)社保政策了解不夠，因此對(duì)社會(huì)保障沒(méi)有強(qiáng)烈的興趣和需求。

2.制度方面

城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度把城鎮(zhèn)和農(nóng)村戶(hù)口進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分，城市居民在入學(xué)、就業(yè)、收入和社保方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)比農(nóng)村居民優(yōu)越。農(nóng)民工大多來(lái)自不發(fā)達(dá)地區(qū)，戶(hù)口所在地的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一般沒(méi)有建立，而已經(jīng)建立的地區(qū)也不夠健全。

3.法律方面

摘要：就貧困農(nóng)村的現(xiàn)狀和扶貧政策做了研究和分析，并就后扶貧時(shí)代扶貧政策的去留和存在的問(wèn)題給出了理性的分析和客觀的結(jié)論，最終給出了由扶貧政策向社會(huì)保障體系平穩(wěn)過(guò)渡的路徑和實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：扶貧政策；社會(huì)保障；后扶貧時(shí)代；鄉(xiāng)村振興

隨著精準(zhǔn)扶貧、脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的實(shí)施和推進(jìn)，加之美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及各項(xiàng)民生工程的同步進(jìn)行，特別是青山綠水就是金山銀山的生態(tài)文明發(fā)展理念，新時(shí)代的貧困農(nóng)村正在發(fā)生著歷史性的變革。在精準(zhǔn)扶貧的背景下，后扶貧時(shí)代的中國(guó)農(nóng)村如何實(shí)現(xiàn)有效治理，后扶貧時(shí)代的扶貧政策如何與社保體系進(jìn)行有機(jī)銜接，正是當(dāng)下亟待探討和解決的課題。

1后扶貧時(shí)代的問(wèn)題及解決

1．1扶貧政策的基本現(xiàn)實(shí)。全面建成小康社會(huì)后，扶貧政策是否延續(xù)，其實(shí)是個(gè)兩難問(wèn)題，一方面，如果政策不延續(xù)，實(shí)際上，在貧困戶(hù)群體內(nèi)部同樣存存在著不均衡性矛盾，還有人們由于長(zhǎng)期享受扶貧政策而固化的價(jià)值觀念、思想認(rèn)知上的問(wèn)題，另一方面，既然脫貧了，如果繼續(xù)享受扶貧政策，那么對(duì)非貧困戶(hù)來(lái)說(shuō)就產(chǎn)生了新的不平衡，加深了彼此之間的鴻溝。本來(lái)，在扶貧脫貧的過(guò)程中貧困戶(hù)與非貧困戶(hù)之間就因?yàn)檎呱系牟町惗嬖谥┰S怨氣和矛盾，如果脫貧后繼續(xù)保留這種政策上的差異，顯然有悖于社會(huì)公平的理念，也不利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。在扶貧實(shí)踐中，人們也在擔(dān)心扶貧政策的去留問(wèn)題，從理論上或者邏輯上說(shuō)，沒(méi)有貧困人口的小康社會(huì)，當(dāng)然也就不會(huì)再有扶貧政策，正是那句俗語(yǔ)，皮之不存，毛將焉附。另一方面，從社會(huì)實(shí)踐看，后扶貧時(shí)代，也不宜繼續(xù)保留扶貧政策，精準(zhǔn)扶貧不僅是不能承受的社會(huì)之重，同時(shí)也暴露出了些許社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題的。后扶貧時(shí)代的根本要?jiǎng)?wù)，應(yīng)當(dāng)把主要精力放在社會(huì)治理、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)上來(lái)，這才是更具廣義的、可持續(xù)的扶持。就目前農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，如何變扶貧政策為社保制度，在覆蓋范圍和水平上，相對(duì)城鎮(zhèn)人口，就扶貧政策與社保的比較來(lái)看，不但已不存在落差，而且有些還有所超出。那么，后扶貧時(shí)代，一旦扶貧政策斷奶后，尚存在幾個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。1．2相對(duì)穩(wěn)定的收入問(wèn)題。農(nóng)民的收入不固定、不穩(wěn)定是我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的歷史性問(wèn)題，但隨著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)振興，產(chǎn)權(quán)制度改革，社保體系的進(jìn)一步完善，農(nóng)村資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等三變改革，農(nóng)民會(huì)有一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的收入保障，問(wèn)題會(huì)逐步自然消解。1．3價(jià)值觀問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧背景下，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的同時(shí)，人們從貧困走向小康，但仍掩蓋不了某些價(jià)值觀扭曲的現(xiàn)實(shí)，仍存在某些塌陷的精神洼地。脫貧攻堅(jiān)過(guò)程中及戰(zhàn)后的鄉(xiāng)村社會(huì)重建，尤其是價(jià)值觀的重建，同樣是我們扶貧工作的一項(xiàng)重大課題。如果扶貧政策斷奶，思想上的落差，特別是扶貧過(guò)程中形成的依賴(lài)思想和扭曲的價(jià)值觀，農(nóng)村社會(huì)將面臨著斷崖式的思想變革。人們能否適應(yīng)和順利過(guò)渡，是焦點(diǎn)所在?？梢酝ㄟ^(guò)加強(qiáng)黨的建設(shè)、有效的社會(huì)治理、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展及文化建設(shè)等逐步實(shí)現(xiàn)思想的轉(zhuǎn)變和升華。1．4扶貧經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。輸血式的扶貧，政策性的扶貧，政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持，幫扶單位或幫扶人進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品高價(jià)收購(gòu)，銀行小額貼息貸款以及其他的扶貧工程項(xiàng)目等幫扶措施，從根本上說(shuō)背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。因此，我們無(wú)不擔(dān)心后扶貧時(shí)代，農(nóng)村、農(nóng)民能否適應(yīng)并承受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)風(fēng)雨雨。1．5各項(xiàng)扶貧政策的不均衡問(wèn)題。光伏發(fā)電扶貧項(xiàng)目，其政策將延續(xù)20余年，小額金融貸款支持扶貧項(xiàng)目也有其滯后性，而其他產(chǎn)業(yè)扶持政策僅限于當(dāng)年，更沒(méi)有明確到脫貧后，因此，對(duì)享受不同產(chǎn)業(yè)政策的貧困戶(hù)來(lái)說(shuō)，將來(lái)難免存在產(chǎn)業(yè)政策不均衡的矛盾，當(dāng)然，這方面的問(wèn)題和矛盾可以通過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)來(lái)解決。

2后扶貧時(shí)代的扶貧政策