在實際操作過程中，反洗錢工作還存在諸多問題和困惑，需要尋求妥善的對策和出臺相應(yīng)的政策措施加以解決。

一、當(dāng)前反洗錢工作面臨的主要困擾

1、認識不夠，缺乏反洗錢工作的緊迫感。由于反洗錢是一個新概念，相當(dāng)多的人缺乏足夠認識，對基層行開展反洗錢的必要性持懷疑態(tài)度，金融機構(gòu)也缺乏主動性。目前在認識上雖有明顯轉(zhuǎn)變，但在認識的深度和水平上仍需進一步提高，而有關(guān)部門和社會居民的相關(guān)知識更少，難以形成反洗錢工作的濃烈氛圍，人民銀行必須繼續(xù)加強反洗錢工作的宣傳發(fā)動，增強社會各方的緊迫感和責(zé)任意識。

2、組織松散，缺乏反洗錢運作的協(xié)調(diào)機制。

①反洗錢組織目前基層人民銀行尚未成立專職的反洗錢機構(gòu)和隊伍，主要工作人員基本為兼職，日常工作的組織仍處于松散的狀態(tài)。②各金融機構(gòu)也僅僅是按照人行要求對應(yīng)成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，分別指定了不同的部門負責(zé)反洗錢業(yè)務(wù)，如在湖北轄內(nèi)，工行設(shè)在法律事務(wù)部，農(nóng)行設(shè)在保衛(wèi)處，中行設(shè)在法律與合規(guī)處，建行由營業(yè)部負責(zé)。附屬在單個業(yè)務(wù)部門很難適應(yīng)發(fā)現(xiàn)、分析和上報可疑資金運動的需要。③金融機構(gòu)監(jiān)管部門缺乏有效的反洗錢工作協(xié)作機制，基層人行相應(yīng)的違規(guī)處理面臨矛盾，比如，《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》對金融機構(gòu)違反反洗錢義務(wù)的處罰措施包括，可由人民銀行“取消其直接負責(zé)的高級管理人員的任職資格”，基層人行對反洗錢工作的處罰建議難以落實到位，與反洗錢有關(guān)的部門的合作機制和“一行三會”協(xié)調(diào)機制還在建立和完善中，協(xié)調(diào)難、配合難、齊抓共管更難。

3、理念模糊，日常操作缺乏可行的制度規(guī)程。基層行反洗錢人員對洗錢交易的一般過程研究不夠，工作理念模糊，對整個反洗錢工作的指導(dǎo)思想、原則目標、組織體系、工作內(nèi)容、運作方式都沒有明確可行的思路，要么是充當(dāng)檔案員角色被動地收集保存交易報表，要么是等待觀望上級現(xiàn)成的工作模式出臺，不能主動地根據(jù)“一規(guī)定兩辦法”制定實施細則。因而現(xiàn)行反洗錢手段不能適應(yīng)反洗錢工作需要，僅把工作重心放在基層金融機構(gòu)大額支付交易和可疑支付交易報告上，收集了資料而不能發(fā)揮價值，離主動防范和打擊洗錢犯罪的客觀要求太遠。

一、洗錢的定義及危害

無論從國際還是國內(nèi)來看，洗錢的定義仍是形式多樣的?！缎屡翣柛窭追蚪鹑诖筠o典》把洗錢定義為“將非法活動收入轉(zhuǎn)變?yōu)槠鋪碓纯捎行У夭皇軋?zhí)法者和社會注意的房地產(chǎn)和金融資產(chǎn)”，“是所有與永久隱藏各種形式的犯罪分子的收入的非法來源有關(guān)的活動”。2006年6月，在我國《反洗錢法》草案中，洗錢是指通過各種方式掩飾、隱瞞犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪等犯罪的違法所得及其收益的來源和性質(zhì)的活動。拋開犯罪與非犯罪的法律定義，從抽象的金融學(xué)意義上考察洗錢行為，可將它視為一種將風(fēng)險和收益推向極致的金融行為。

洗錢不僅損害了金融體系的安全和信譽，而且對于正常的經(jīng)濟秩序、社會風(fēng)氣等各方面都具有極大的破壞作用。

1.損害金融機構(gòu)的信譽和效益。洗錢主要通過金融機構(gòu)進行，大多數(shù)情況下，洗錢行為侵犯了國家對金融活動的監(jiān)管制度，使金融機構(gòu)在客戶中的信譽和安全感受損，進而也影響了金融機構(gòu)的市場份額，甚至發(fā)生擠兌。同時金融業(yè)又與工商企業(yè)、流通企業(yè)等社會經(jīng)濟體系各環(huán)節(jié)密切相關(guān)，一個金融機構(gòu)的不良行為很可能會產(chǎn)生“多米諾骨牌”效應(yīng)，極大地干擾社會正常的經(jīng)濟秩序，嚴重地影響經(jīng)濟和社會發(fā)展。

2.削弱宏觀經(jīng)濟調(diào)控政策的效果。洗錢活動不遵循資金流向最有效益領(lǐng)域的基本經(jīng)濟規(guī)律，破壞了資源的合理配置，客觀上干擾了國家宏觀經(jīng)濟調(diào)控的政策效果，損害經(jīng)濟穩(wěn)定和可持續(xù)增長。

3.引發(fā)經(jīng)濟扭曲和不穩(wěn)定。洗錢造成資本外逃，導(dǎo)致社會財富流失。且由于洗錢把資金轉(zhuǎn)移到不易被注意的低質(zhì)量投資領(lǐng)域，經(jīng)濟增長可能因此受到消極影響。例如，房地產(chǎn)行業(yè)的火爆，并不一定是需求過旺所致，其很大部分原因是洗錢者的行為引起。當(dāng)這些行業(yè)不再是洗錢的目標時，撤離資金會造成產(chǎn)業(yè)的不穩(wěn)定狀態(tài)，引發(fā)整體衰退，而整個社會經(jīng)濟也因此受影響。

一、保險機構(gòu)作為一般金融機構(gòu)在反洗錢中面臨的現(xiàn)實困境

(一)動力不對稱

洗錢者可以分為主動洗錢者和被動洗錢者。主動洗錢者主要基于以下目的：一是將犯罪收益變成表面合法的資金，即洗錢是販毒、走私等上游犯罪的下游犯罪，其動力來自于“價值創(chuàng)造”的使命，即“實現(xiàn)價值”；二是把合法資金洗成黑錢以用于非法用途，如把銀行貸款通過洗錢來資助恐怖行動或其他非法活動，主要是基于利益之爭，達到政治宗教甚至是報復(fù)目的；三是將一種合法資金洗成另一種表面合法實際不合法的資金，如把國有資產(chǎn)通過購買團體年金，將公款轉(zhuǎn)移到個人賬戶以達到侵占目的，即“公飽私囊”，滿足私利。而被動洗錢者在洗錢過程中，既增加了收入，又過失地成為了主動洗錢者的幫兇，如，保險公司增加了保費；中介人得到了傭金；跨國洗錢中，資金流入國增加了外匯收入和稅收收入。無論是主動洗錢還是被動洗錢都給洗錢者帶來一定實際意義上的好處，洗錢帶來的巨大收益就如同一個磁力超強的磁場吸引著洗錢犯罪者。

反洗錢是一種國際組織和各國政府領(lǐng)導(dǎo)的行政行為，其動力主要來自于社會的正義感。反洗錢行為會使反洗錢的積極參加者付出一定的經(jīng)濟或其他成本。而我國又有規(guī)定：罰沒收入和追繳的贓款要全部上繳國庫。如此一來，保險機構(gòu)反洗錢所付出的制度成本、雇員成本、展業(yè)成本、核保成本……根本無從得以補償；對于協(xié)助國而言，成本大于收益，一部分外匯無償流出，可能還會因此導(dǎo)致國際收支的困難。如由于缺乏國內(nèi)法規(guī)的直接管制，地下保單的保單中介人很少有反洗錢的意識。再加上地下保單的傭金提成非常高，一般來說，首期傭金高達60%，有的甚至達到80%—100%，為了招攬業(yè)務(wù)，他們通常不會嚴格追查保費的來源，對客戶資料的審核也是能寬則寬。可見動力的嚴重不對稱，很可能會導(dǎo)致洗錢犯罪惡性膨脹，而反洗錢行動熱情不高、力度不夠的局面。在我國目前以保費作為保險公司業(yè)務(wù)評價的體制下，參與洗錢還可增加一定時期的保費。所以，對于以營利為目的的保險公司，追求短期利益，會使其樂于看到資金流到自己的手中，而懈于追究資金的性質(zhì)及來源，不愿去監(jiān)控資金的流向，更不愿意去建立一套顯然要增加保險機構(gòu)成本但又不直接創(chuàng)造利潤的反洗錢體系。

(二)外部效應(yīng)的不對稱性

若從經(jīng)濟學(xué)的外部性角度來分析洗錢與反洗錢，則洗錢作為一個獨立的“行業(yè)”具有負外部性，即“向他人施加成本，而非為他人帶來收益”——洗錢活動損害了合法的商業(yè)活動和健全的金融市場，造成一國經(jīng)濟政策的失控，導(dǎo)致經(jīng)濟扭曲和動蕩，所有這些都由國家和無辜的其他人來承擔(dān)。而反洗錢是典型的具有正外部性的活動，即“不被補償?shù)氖找嫦蛩艘绯觥薄聪村X行為維護了社會正義，穩(wěn)定了金融市場，使國家和人民受益。這種外部效應(yīng)的嚴重不對稱，給反洗錢工作埋下了嚴重的隱患。下面建立模型來說明這個問題。

為深入貫徹落實中央、國務(wù)院和甘肅省政府關(guān)于打擊經(jīng)濟犯罪的有關(guān)指示精神，加強協(xié)調(diào)配合，有效防范和打擊洗錢犯罪活動，維護國家正常的經(jīng)濟金融秩序和社會穩(wěn)定,依據(jù)《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈省政府反洗錢工作聯(lián)席會議制度〉的通知》（甘政辦發(fā)〔2007〕2號）精神，結(jié)合實際，特建立****市政府反洗錢工作聯(lián)席會議（以下簡稱“聯(lián)席會議”）制度。

一、聯(lián)席會議主要職責(zé)

****市反洗錢工作聯(lián)席會議在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，指導(dǎo)全市反洗錢工作；貫徹落實國家反洗錢工作方針、政策和法律法規(guī)；組織、協(xié)調(diào)和落實各成員單位積極履行反洗錢工作職責(zé)，動員全社會聯(lián)手開展反洗錢工作；協(xié)調(diào)建立全市反洗錢綜合信息共享機制。

二、聯(lián)席會議成員單位

聯(lián)席會議由分管副市長擔(dān)任總召集人，市政府分管副秘書長、人民銀行****市中心支行行長任召集人，相關(guān)部門負責(zé)人為成員，具體名單如下：

總召集人：楊偉市委常委、副市長

一、現(xiàn)金結(jié)算管理中存在的問題及對反洗錢工作的影響

1.現(xiàn)金管理法規(guī)滯后，制約了反洗錢工作的開展

目前人民銀行現(xiàn)金管理的法律依據(jù)主要是國務(wù)院1988年制定的《現(xiàn)金管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），隨著市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展，明顯不符合市場經(jīng)濟的要求。

一是部分規(guī)定已不符合實際情況。二是《條例》賦予開戶銀行一定的行政管理職能，與《商業(yè)銀行法》規(guī)定的銀行作為企業(yè)性質(zhì)的經(jīng)營目標不相關(guān)，履行起來實際成效不大，銀行為爭存款、拉客戶，為企業(yè)大開現(xiàn)金使用方便之門，致使現(xiàn)金管理流于形式。三是處罰措施不完善，開戶銀行作為國家現(xiàn)金管理的主要對象，《條例》中對其違規(guī)行為法律責(zé)任不明確，臨柜人員遵守現(xiàn)金管理制度的約束性不強，法律責(zé)任缺乏，已無法約束一些違規(guī)的現(xiàn)金管理行為，與反洗錢所要求的大額現(xiàn)金交易報告存在較大的差距。四是人民銀行的現(xiàn)金管理職能得不到充分發(fā)揮。人民銀行作為現(xiàn)金管理的主管部門，僅限于對金融機構(gòu)的檢查，不具備對企業(yè)等使用現(xiàn)金的主體的直接管理處罰權(quán)，不能深入監(jiān)督現(xiàn)金管理的全過程，從而造成了實際工作中企業(yè)對人民銀行的現(xiàn)金調(diào)查監(jiān)督不配合的現(xiàn)象，降低了中央銀行履行現(xiàn)金管理職能的權(quán)威，影響了反洗錢工作的開展。

2.社會公眾長期以來形成的現(xiàn)金使用偏好，加大了可疑交易核查的難度

現(xiàn)金雖然是最原始的支付手段，但也是流動性最強的支付手段。目前，洗錢犯罪分子正好利用民營經(jīng)濟和私營經(jīng)濟比較發(fā)達、現(xiàn)金投放量和使用量巨大，偏好現(xiàn)金結(jié)算的氛圍進行犯罪活動，使合法交易與非法交易交織在一起，給反洗錢資金交易監(jiān)測帶來極大的困難，增加了反洗錢工作的成本，降低了反洗錢工作效率。

2006年4月25日，備受社會關(guān)注的《反洗錢法(草案)》，首次提請十屆全國人大常委會第21次會議審議。草案涵蓋了反洗錢監(jiān)督管理，金融機構(gòu)、特定非金融機構(gòu)的反洗錢義務(wù)，反洗錢調(diào)查制度，反洗錢國際合作和法律責(zé)任等內(nèi)容。這標志著我國對洗錢犯罪的戰(zhàn)斗已經(jīng)打響。

所謂“洗錢”是指將犯罪所得及其收益通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)換、使用等方式，隱瞞和掩飾其非法來源和性質(zhì)，以使犯罪所得形式上合法化的行為。洗錢不僅為違法犯罪行為大開方便之門，也損害了一國政治、社會、經(jīng)濟和金融體系的安全和信譽，嚴重地威脅著國際政治經(jīng)濟體系的安全。

據(jù)國際貨幣基金組織統(tǒng)計，全球每年洗錢的數(shù)額介于1.5萬億到3萬億美元之間，約占世界各國國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的2%至5%。因此，打擊洗錢犯罪已成為國際社會的共識，各國紛紛成立反洗錢機構(gòu)，同時國際社會反洗錢合作日益緊密，成立國際性和區(qū)域性反洗錢小組，聯(lián)合打擊洗錢犯罪。那么，“黑錢”到底是怎么“洗”白的，它又有哪些危害呢？

一、洗錢的主要方式

洗錢是違法犯罪分子“合法化”其犯罪活動收益的手段和過程，是一種高智商犯罪。洗錢的方式花樣繁多，常見的主要有以下幾種：

1.將“黑錢”存入銀行。通過銀行等金融機構(gòu)洗錢是最經(jīng)典、最常見的洗錢方式。以販毒案件為例，販毒分子把販毒收益存入一家銀行后，通過不同賬戶(包括國外的銀行賬戶)之間的資金劃轉(zhuǎn)，模糊資金原始來源性質(zhì)，將黑錢“漂白”。自從我國實行儲蓄實名制后，直接存入銀行這種方式風(fēng)險很大，于是犯罪分子采取變通的方法，把黑錢交給親屬，以親屬的名義存款，實際仍歸自己所有，或者是利用假身份證辦理存款手續(xù)。

摘要：反洗錢是當(dāng)今國際社會的一個焦點問題。我國近年來非常注重采用法律手段打擊洗錢活動，在較短的時間內(nèi)就初步構(gòu)建了以反洗錢刑事法律為基點、以金融機構(gòu)反洗錢法規(guī)為重心、其他法律法規(guī)相配套的反洗錢法律體系，專門的《反洗錢法》也正在緊張起草之中。但相比國際反洗錢立法及實際工作的需要，我國當(dāng)前的反洗錢立法還存在諸多缺陷和問題，需要盡快健全完善。

關(guān)鍵詞：反洗錢，反洗錢立法，洗錢活動

近年來，隨著國際社會對恐怖融資打擊的強化和國內(nèi)洗錢活動的不斷猖獗，我國重視和加快了反洗錢的法制建設(shè)。繼1990年12月28日全國人大常委會頒布《關(guān)于禁毒的決定》，在其第4條首次將洗錢活動規(guī)定為犯罪后，1997年修訂的新《刑法》第191條又明確增設(shè)了洗錢罪，并于2001年12月29日《中華人民共和國刑法修正案（三）》第7條對刑法第191條進行了修改，將恐怖活動犯罪增列為洗錢罪的上游犯罪。2000年3月，國務(wù)院頒布了《個人存款賬戶實名制規(guī)定》，其從根本上否定了利用匿名賬戶進行洗錢的合法性。此外，2003年1月3日，中國人民銀行制定頒布了主要針對金融系統(tǒng)反洗錢的《金融機構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》和《金融機構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》等三部規(guī)章（以下簡稱“一個規(guī)定、兩個辦法”）。2003年12月新修改的《中國人民銀行法》也增加了有關(guān)反洗錢的條款。從而，初步構(gòu)建了一個以反洗錢刑事法律為基點、以金融機構(gòu)反洗錢法規(guī)為重心、其他法律法規(guī)相配套的反洗錢法律體系。[①]然而，隨著國際國內(nèi)反洗錢形勢的發(fā)展，我國當(dāng)前的反洗錢立法尚存在諸多缺陷，嚴重滯后工作的需要，急需健全和完善。

一、我國當(dāng)前反洗錢立法存在的主要問題

總體而言，我國的反洗錢立法尚處于起步階段，體系不夠完善，只是初步形成了一個由刑事立法、有關(guān)金融法律、行政法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成的反洗錢法律框架，與國際反洗錢立法相比，還存在一定差距，主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1、刑事立法中有關(guān)洗錢犯罪的規(guī)定仍不完善。

成員進行專項培訓(xùn)，要求檢查組成員掌握現(xiàn)場檢查實施方案、現(xiàn)場檢查要求和被查單位有關(guān)情況，遵守工作紀律等。

第四章現(xiàn)場檢查實施

第十九條檢查組應(yīng)向被查單位出示《中國人民銀行執(zhí)法證》和《現(xiàn)場檢查通知書》，按《現(xiàn)場檢查通知書》確定的時間進駐被查單位。

檢查組應(yīng)與被查單位舉行進場會談，會談由檢查組組長主持。會談內(nèi)容包括：

（一）檢查組組長宣讀《現(xiàn)場檢查通知書》，說明檢查的目的、內(nèi)容、時間安排以及對被查單位配合檢查工作的要求；

（二）聽取被查單位的反洗錢工作介紹（被查單位應(yīng)提供文字材料交檢查組歸檔）。

本文作者：玄立平工作單位：中國人民銀行海口中心支行

客戶風(fēng)險等級管理流于形式客戶風(fēng)險等級管理，是指金融機構(gòu)依據(jù)客戶的特點或賬戶的屬性以及其它涉嫌洗錢和恐怖融資的相關(guān)風(fēng)險因素，通過綜合分析、甄別，將客戶劃分為不同的風(fēng)險等級并采取相應(yīng)控制措施的活動。對客戶進行風(fēng)險等級管理，可以平衡反洗錢成本和收益，提高反洗錢工作效率。但目前我國反洗錢相關(guān)法律法規(guī)中對客戶風(fēng)險等級管理的規(guī)定只有原則性的條款，具體該如何實施，沒有明確要求；在監(jiān)管中也只能是檢查是否按時對客戶進行了風(fēng)險等級劃分和審核。這就導(dǎo)致一些金融機構(gòu)劃分客戶風(fēng)險等級不是出于預(yù)防本機構(gòu)洗錢風(fēng)險的需要，而是擔(dān)心受到監(jiān)管機關(guān)處罰而被迫開展，對客戶風(fēng)險等級管理工作不夠重視，甚至部分機構(gòu)的反洗錢工作人員不清楚如何運用這一結(jié)果支持反洗錢工作，多數(shù)機構(gòu)對風(fēng)險等級劃分的結(jié)果也只停留在查詢、瀏覽等簡單功能的使用上，沒有充分發(fā)揮該項工作的成效，使該項工作流于形式。可疑交易報告數(shù)量激增而情報價值不高可疑交易報告制度是預(yù)防洗錢措施的核心，報告質(zhì)量直接影響反洗錢監(jiān)測分析工作，從這幾年中國反洗錢年度報告中可以看出，2006年可疑交易報告僅153.5萬份，2007年上升至1662.02萬份，2008年為6891.5萬份，2009年有所下降，為4293.3萬份，2010年又上升至6185.2萬份。盡管可疑交易報告數(shù)量不斷攀升，但質(zhì)量一直不高。同期人民銀行向偵查機關(guān)報案數(shù)2006年1239起、2007年554起、2008年752起、2009年654起、2010年911起，而偵查機關(guān)的立案數(shù)則更少，2007年94起、2008年215起、2009年119起、2010年374起。大量的可疑交易報告一方面容易造成中國是洗錢大國的錯覺和誤解，相當(dāng)程度上影響了我國的國際形象，另一方面監(jiān)管部門和金融機構(gòu)都要付出相當(dāng)大的成本處理、保存這些信息，同時這些可疑交易報告中絕大多數(shù)為垃圾信息，這些垃圾信息又淹沒了真正的可疑交易，影響了反洗錢信息情報中心對洗錢線索分析和甄別的質(zhì)量，成為制約我國反洗錢監(jiān)管效率的瓶頸。大額交易報告工作實效讓人質(zhì)疑大額交易報告不必然與洗錢等違法犯罪活動相關(guān)，國際上對是否要求金融機構(gòu)報送大額交易報告做法不一。我國當(dāng)初制定大額交易報告制度的主要目的在于通過對大額轉(zhuǎn)賬交易的宏觀分析，可以幫助確定反洗錢需要關(guān)注的行業(yè)、區(qū)域和交易種類等信息。目前要求銀行業(yè)金融機構(gòu)報送單位賬戶之間（法人、其他組織和個體工商戶）單筆或當(dāng)日累計人民幣200萬元以上或者外幣等值20萬美元以上的轉(zhuǎn)賬交易，自然人賬戶之間、自然人與單位賬戶之間單筆或當(dāng)日累計人民幣50萬元以上或者外幣等值10萬美元以上的轉(zhuǎn)賬交易，所有金融機構(gòu)都要報送單筆或當(dāng)日累計人民幣20萬元以上或者外幣等值1萬美元以上的現(xiàn)金交易。首先，這些門檻的設(shè)定是否科學(xué)合理還有待考證。如規(guī)定對于同一金融機構(gòu)、同一戶名下多個活期賬戶間轉(zhuǎn)存資金的業(yè)務(wù)不屬于大額交易免報范圍，結(jié)果客戶處于理財?shù)饶康倪M行的交易被大量重復(fù)報送。其次，從開始報送大額交易至今，監(jiān)管部門的有關(guān)工作報告中均沒有體現(xiàn)出如何利用大額交易報告進行分析并將分析結(jié)果運用于反洗錢工作中。而從這幾年中國人民銀行接收的大額交易報告量來看，2007年2.1億份，2008年1.77億份，2009年1.78億份，2010年2.4億份，雖然金融機構(gòu)報送大額交易已實現(xiàn)了系統(tǒng)自動報送，成本得到了控制，但監(jiān)管部門需要對存儲海量的信息付出巨大的成本，由于沒有明顯實際成效也讓人對該項工作的必要性產(chǎn)生了懷疑。

原因分析

合規(guī)監(jiān)管的內(nèi)在缺陷制約了反洗錢工作的有效開展當(dāng)前我國反洗錢監(jiān)管主要是合規(guī)監(jiān)管，這種監(jiān)管模式的核心是監(jiān)管者以法律制度的形式明確金融機構(gòu)的義務(wù)空間，即金融機構(gòu)在開展業(yè)務(wù)過程中出現(xiàn)特定條件時，必須遵循法定要求采取措施，其基本假設(shè)是反洗錢義務(wù)可度量，金融機構(gòu)應(yīng)履行什么義務(wù)、履行多少義務(wù)是確定的；基本監(jiān)管方法是運用現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管發(fā)現(xiàn)金融機構(gòu)未按規(guī)定履行法定義務(wù)的事實，并按履行義務(wù)的情況給予適當(dāng)?shù)奶幜P。在反洗錢監(jiān)管初期，合規(guī)監(jiān)管對培養(yǎng)和提高金融機構(gòu)反洗錢意識、有效履行反洗錢職責(zé)發(fā)揮了不可或缺的作用，而隨著反洗錢工作逐步推進，合規(guī)監(jiān)管的弊端逐步顯現(xiàn)，其內(nèi)在缺陷也開始制約反洗錢工作的有效開展。首先，其基本假設(shè)是不成立的，隨著金融機構(gòu)業(yè)務(wù)不斷拓展，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有也不可能窮盡金融機構(gòu)的義務(wù)空間。其次，合規(guī)監(jiān)管缺乏激勵兼容，導(dǎo)致金融機構(gòu)防衛(wèi)心理較強。特別是在可疑交易報告方面，將可疑交易標準作為規(guī)章要求固化，不符合洗錢手法、類型會依據(jù)環(huán)境的變化而變化的特點，一些可疑交易報告標準過于寬泛，與洗錢風(fēng)險的相關(guān)度不高；在具體監(jiān)管中，監(jiān)管者將抓到幾筆可疑交易漏報或者其他違規(guī)行為作為重大處罰的依據(jù)，在這種制度安排下，必然導(dǎo)致金融專注于形式合規(guī)，“寧多勿漏”，報送大量的垃圾數(shù)據(jù)，既成為金融機構(gòu)的負擔(dān)又造成監(jiān)管機構(gòu)的負擔(dān)，雙方都付出了較高的執(zhí)行成本和監(jiān)管成本，實際成效卻不明顯，由此造成監(jiān)管效率不高。反洗錢規(guī)章制度的假定過于理想化現(xiàn)行的反洗錢制度假定金融機構(gòu)與監(jiān)管部門充分合作，金融機構(gòu)在發(fā)現(xiàn)任何洗錢跡象時，會主動采取措施并立即向監(jiān)管部門報告，但金融機構(gòu)的反應(yīng)行為方式取決于兩個因素：一是能力，二是意愿。能力又取決于“知”和“信”。“知”是金融機構(gòu)對客戶的了解，具體表現(xiàn)為知道、懷疑或者有理由懷疑客戶有洗錢行為；“信”是金融機構(gòu)的誠實信用以及相應(yīng)采取的措施，監(jiān)管部門希望金融機構(gòu)在追求自身利潤最大化的同時，還會利用自己特定的信息資源優(yōu)勢為凈化金融環(huán)境服務(wù)。但事實上，有信無知的金融機構(gòu)不可能提供有價值的情報，知情不報的無異于洗錢者的同僚，無知無信的根本就是洗錢的天堂，因此只有知信兼?zhèn)涞慕鹑跈C構(gòu)才是監(jiān)管部門的理想合作人。意愿則在很大程度上取決于“本”和“利”，金融機構(gòu)為履行反洗錢義務(wù)付出了巨大的有形成本，收益卻主要是無形的，在本利權(quán)衡之后，理性的金融機構(gòu)只與監(jiān)管部門進行“選擇性合作”，這也與“充分合作”的假定相差甚遠。另外“，保守客戶秘密”是金融機構(gòu)極其重要的戰(zhàn)略性資產(chǎn)，但客戶身份識別要求金融機構(gòu)全面了解并共享客戶信息，這直接威脅到該資產(chǎn)的安全性，要求對客戶進行風(fēng)險等級管理，也給金融機構(gòu)的客戶經(jīng)理角色帶來了沖突，在一定程度上影響了金融機構(gòu)進行充分合作的意愿?，F(xiàn)行反洗錢法律制度體系缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)指引從我國目前的法律體系來看，暫時還缺乏相應(yīng)的反洗錢業(yè)務(wù)指引的內(nèi)容，相關(guān)的規(guī)章只有原則性的規(guī)定，但具體如何實施，并沒有明確要求，金融機構(gòu)只能自我完善。如在對客戶風(fēng)險等級管理方面，只規(guī)定金融機構(gòu)要根據(jù)客戶特點，并考慮地域、業(yè)務(wù)、行業(yè)等進行風(fēng)險分類，具體該如何操作，沒有更細化的指引；又如對于非面對面交易，規(guī)定金融機構(gòu)要采取更為嚴格的客戶身份識別措施，但具體如何采取更嚴格的措施，相關(guān)規(guī)章中沒有進一步的說明。從對各金融機構(gòu)了解的情況來看，它們也沒有有效地對如何實施這些原則性規(guī)定做出細化和完善，在這種情況下，根據(jù)客戶風(fēng)險等級或業(yè)務(wù)風(fēng)險情況來分別采取識別、監(jiān)測等要求就無法與其內(nèi)控體系有效融合，反洗錢工作效率也就難以提高。成本收益不對等，金融機構(gòu)容易出現(xiàn)短視行為金融機構(gòu)開展反洗錢工作需要投入大量的資源，包括制度安排、技術(shù)支持、組織機構(gòu)、宣傳培訓(xùn)、流程整合、接受檢查、協(xié)助調(diào)查等，隨著反洗錢工作的不斷深入，其投入的人力、物力等資源也不斷增加，而獲得的收益主要是有助于其樹立守法經(jīng)營、具有社會責(zé)任感的良好形象等隱性收益。金融機構(gòu)作為“經(jīng)濟人”，必然以追求利潤最大化為目標，權(quán)衡開展反洗錢工作的成本和收益，尤其在業(yè)務(wù)競爭日益激烈的情況下，出于業(yè)務(wù)考核壓力的考慮，金融機構(gòu)及其工作人員容易出現(xiàn)“短視”行為，怠于履行反洗錢義務(wù)。

對策建議

完善管理模式，推行風(fēng)險為本的反洗錢工作方法所謂風(fēng)險為本，就是根據(jù)風(fēng)險配置反洗錢資源，其核心是識別風(fēng)險、評估風(fēng)險、管理風(fēng)險，這種監(jiān)管模式有利于監(jiān)管部門對整個機構(gòu)的風(fēng)險水平、控制風(fēng)險能力進行評價，采用差異化的監(jiān)管模式進行指導(dǎo)及檢查，實現(xiàn)監(jiān)管者和被監(jiān)管者雙方資源的優(yōu)化配置。人民銀行從2008年開始提出“風(fēng)險為本”的監(jiān)管理念，并不斷強化，但從當(dāng)前的實際情況來看，現(xiàn)行的監(jiān)管方式與風(fēng)險為本的監(jiān)管差距還很大。首先國家風(fēng)險評價體系是建立以風(fēng)險為本的方法的關(guān)鍵，而我國目前至今沒有一個統(tǒng)一的風(fēng)險評估體系，無法在反洗錢體系內(nèi)部形成對洗錢風(fēng)險的共識，難以確保監(jiān)管者和被監(jiān)管者對金融體系的缺陷和面臨的風(fēng)險有一個正確、及時的認識，使依據(jù)風(fēng)險來分配資源成為一句空話。其次，監(jiān)管者通過目前非現(xiàn)場監(jiān)管體系所收集的信息可以部分反映金融機構(gòu)所開展的反洗錢工作的情況，但難以滿足以風(fēng)險為本的反洗錢監(jiān)管的要求。因此，要提高反洗錢監(jiān)管效率，需要在建立統(tǒng)一的風(fēng)險評估體系的基礎(chǔ)上，不斷完善管理模式，優(yōu)化監(jiān)管方法，把風(fēng)險作為監(jiān)管的重心，關(guān)注風(fēng)險，關(guān)注有問題的金融機構(gòu)，切實推行風(fēng)險為本的反洗錢工作方法。不斷完善反洗錢法律制度當(dāng)前我國反洗錢面臨的最大挑戰(zhàn)不在于洗錢者有多高明，而在于制度設(shè)計本身的缺陷，現(xiàn)行的反洗錢制度掩蓋了監(jiān)管部門與金融機構(gòu)的利益沖突，低估了能力和意愿對金融機構(gòu)的合作水平的影響力，對金融機構(gòu)的震撼力超過了對洗錢者的震撼力，反洗錢法規(guī)制度的有效性取決于它對金融機構(gòu)決策行為的影響力，而該影響力又受制于規(guī)章制度的可接受性，金融機構(gòu)的決策是其能力和意愿的函數(shù)，規(guī)章制度的實施必須確保金融機構(gòu)產(chǎn)生合意的行為，而排斥一切反作用力。為此，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際情況不斷修改完善反洗錢法律制度，制度安排多從金融機構(gòu)甚至洗錢者的角度考慮，適時制定相關(guān)業(yè)務(wù)指引，以統(tǒng)一標準，降低成本，也為實施“風(fēng)險為本”的監(jiān)管方式提供制度支持。建立反洗錢工作激勵機制金融機構(gòu)在反洗錢領(lǐng)域的第一道防線作用不可替代，如何調(diào)動其積極性和主動性，決定了反洗錢工作的成效。在當(dāng)前形勢下，我國可以借鑒國際成功經(jīng)驗和做法，從強化約束機制和正向激勵機制兩方面研究措施，建立以行政監(jiān)管為主、激勵機制為輔的激勵性監(jiān)管機制，雙管齊下，最大限度提高金融機構(gòu)反洗錢積極性。加強反洗錢隊伍建設(shè)建設(shè)一支高素質(zhì)、專業(yè)技能過硬的反洗錢隊伍也是提高反洗錢監(jiān)管效率的關(guān)鍵。對于監(jiān)管部門來說，推行風(fēng)險為本的工作方法對監(jiān)管人員提出了更高的要求，監(jiān)管人員不僅需要對金融活動、金融機構(gòu)開展的各項業(yè)務(wù)及其面臨的洗錢風(fēng)險有深入了解，也要勝任對金融機構(gòu)進行風(fēng)險判斷并進行整體評估，確定金融機構(gòu)的風(fēng)險，以決定監(jiān)管資源的使用。這些要求遠遠超越了機械地將法律和監(jiān)管要求適用于每一個金融機構(gòu)。對于金融機構(gòu)來說，反洗錢工作人員要根據(jù)業(yè)務(wù)實際情況，靈活地根據(jù)風(fēng)險標準，對具體業(yè)務(wù)的風(fēng)險進行判斷，并采取相應(yīng)的措施降低風(fēng)險。因此，各方必須重視反洗錢人才建設(shè)，加強對反洗錢人員的培訓(xùn)，奠定反洗錢工作發(fā)展的人才基礎(chǔ)。

一、基層金融機構(gòu)反洗錢工作存在的主要問題

（一）金融機構(gòu)經(jīng)營行為不規(guī)范。

隨著金融改革的深入，金融機構(gòu)經(jīng)營主體多元化趨勢更加明顯，競爭日益加劇，追求經(jīng)濟利益的最大化始終是金融機構(gòu)的目標，基層金融機構(gòu)表現(xiàn)尤其突出。隨著眾多金融機構(gòu)在基層設(shè)點運營，地方同業(yè)競爭日趨激烈。金融機構(gòu)迫于外部競爭和內(nèi)部考核的壓力，為了更多爭取客戶資源，不同程度地采取放寬開戶條件、直接或變相提高存款利率、放松現(xiàn)金管理、簡化審核手續(xù)等手段來吸引客戶，爭取存款，拓展業(yè)務(wù)。在此情況下，基層金融機構(gòu)容易放松對客戶身份的識別，忽略對大額資金來源的甄別和審查，甚至明知資金來源有問題，為防止客戶流失，以犧牲原則為代價，給客戶出主意、想辦法，違規(guī)處理業(yè)務(wù)，埋下風(fēng)險隱患，給有效預(yù)防和查處洗錢活動人為設(shè)置障礙，不利于反洗錢工作的順利開展。

（二）對反洗錢工作重要性認識不足。

一是反洗錢意識淡薄，內(nèi)控制度流于形式。反洗錢內(nèi)控制度在基層金融機構(gòu)不能得到有效執(zhí)行，管理人員和一線員工把開展反洗錢工作片面地認為是加強對客戶的審查以及對業(yè)務(wù)的束縛，不利于穩(wěn)定客戶和吸收存款，容易導(dǎo)致反洗錢工作只做表面文章。二是基層金融機構(gòu)囿于經(jīng)營成本和人員條件，難以按規(guī)定建立健全組織機構(gòu)、配備相應(yīng)崗位人員，一人多崗、違規(guī)兼崗現(xiàn)象比較普遍，職責(zé)不清，責(zé)任不明，反洗錢的各項制度難以在實際工作中得到有效貫徹落實。三是認識不到位。基層金融機構(gòu)認為洗錢應(yīng)是大城市的工作，與基層無關(guān)，在基層開展反洗錢工作成本過高，意義不大，反洗錢工作未能有效納入績效考核，加之人民銀行對基層金融機構(gòu)的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管較少。因此，基層金融機構(gòu)反洗錢工作的主動性和積極性不高，逐步形成不肯為甚至不愿為的觀念。

（三）基層金融機構(gòu)從業(yè)人員反洗錢素質(zhì)低，影響反洗錢工作的開展。