財(cái)政體制的變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級政府間的財(cái)政關(guān)系問題。中國經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了多次重大改革，特別是1994年的財(cái)政分稅體制改革，在致力于政府間財(cái)力分配格局調(diào)整的同時(shí)，著眼于政府間財(cái)政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化，力圖建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。本報(bào)告擬從政府間財(cái)政關(guān)系的角度，對1978年以來中國的財(cái)政體制改革進(jìn)行概括的回顧，對其現(xiàn)狀進(jìn)行粗線條的描述，并簡要涉及可能進(jìn)行的進(jìn)一步的改革。

本報(bào)告的第一部分回顧中國財(cái)政體制的沿革，著重中央與地方政府的財(cái)政分配制度的演變；第二部分描述中國財(cái)政體制的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前中央與地方政府在縱向財(cái)力分配，以及地區(qū)間橫向財(cái)力分布方面存在的問題；第三部分是對中國財(cái)政體制進(jìn)一步改革的建議。

改革以來中國財(cái)政體制改革回顧1978年中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財(cái)政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實(shí)行對地方政府放權(quán)讓利的財(cái)政包干體制；后一次則是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的財(cái)政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。

1.財(cái)政包干體制的沿革

（1）1980年中國全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財(cái)政體制改革作為突破口率先進(jìn)行。為了改革過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財(cái)政管理體制，在中央和各省之間的財(cái)政分配關(guān)系方面，對大多數(shù)省份實(shí)行了"劃分收支，分級包干"的預(yù)算管理體制，建立了財(cái)政包干體制的基礎(chǔ)。從1982年開始逐步改為"總額分成，比例包干"的包干辦法。

（2）1985年實(shí)行"劃分稅種，核定收支，分級包干"的預(yù)算管理體制，以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。

今年10月，我委財(cái)政金融體制改革調(diào)研組，公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地赴蘇州、泰州、淮安及所屬有關(guān)縣鄉(xiāng)，就出口退稅、公共財(cái)政、鄉(xiāng)村債務(wù)化解等問題進(jìn)行了專題調(diào)查研究，現(xiàn)就公共財(cái)政問題報(bào)告如下:

上世紀(jì)90年代初，財(cái)政管理部門將“公共財(cái)政”引入財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和稅費(fèi)制度改革的實(shí)踐，90年代末中央明確提出構(gòu)建公共財(cái)政框架的目標(biāo)，黨的十六屆三中全會(huì)作出了健全公共財(cái)政體制的戰(zhàn)略部署。

一、公共財(cái)政體系初步建立

隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我省已初步建立了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的公共財(cái)政體系，預(yù)算收入結(jié)構(gòu)已演化為以稅為主，稅費(fèi)并存的局面，2003年，在我省的財(cái)政總收入中，來自稅收收入的占82%以上；支出結(jié)構(gòu)也已演化為為政府服務(wù)提供財(cái)力保障的服務(wù)型財(cái)政，原來由財(cái)政承擔(dān)的企業(yè)簡單再生產(chǎn)與擴(kuò)大再生產(chǎn)的職能消失了，原由企事業(yè)單位承擔(dān)的生活服務(wù)投入，如學(xué)校、醫(yī)院、幼兒園等轉(zhuǎn)由財(cái)政負(fù)擔(dān)。萬能型財(cái)政正在一步步走向公共財(cái)政。

二、完善公共財(cái)政所受的制約因素

（一）、在財(cái)政收入方面。1993年的稅制改革，雖著眼于為企業(yè)創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，仍保留了內(nèi)外兩套不同的稅制。外商直接投資在稅收、用地、用工方面享有大量的政策優(yōu)惠。我國大幅度開放國內(nèi)市場，激發(fā)了外商投資中國的熱情。與此同時(shí)，伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國內(nèi)矛盾也在不斷積累，地區(qū)、城鄉(xiāng)以及收入的差距已成為制約我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。而目前我國個(gè)人所得稅在平抑收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平方面的功能還十分有限，人多地少，資源相對貧乏是我國的基本國情。

一、現(xiàn)行農(nóng)村財(cái)政政策存在的問題

1.支農(nóng)投入不足，且結(jié)構(gòu)不合理

改革開放之后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本制度的理順，支農(nóng)投入也相應(yīng)發(fā)生變化，但從未超過14%，且總體來看，雖中間略有波動(dòng)，但仍呈下降趨勢，由1978年的13.43%下降到2006年的7.85%[1]。這與中國提出的建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的口號嚴(yán)重不符，如此低的支農(nóng)投入，何談支援農(nóng)村建設(shè)呢？何談經(jīng)濟(jì)總體水平增長呢？（如圖1所示）。

不僅如此，支農(nóng)結(jié)構(gòu)也不合理。具體體現(xiàn)在：一是具有正外部性的公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重短缺；二是用于人員供養(yǎng)及行政支出部分所占比重較高，而用于建設(shè)性的支出比重不高；三是農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)用相關(guān)信息的提供也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)民的需求，農(nóng)業(yè)科技開發(fā)資金少，農(nóng)業(yè)科技人員短缺，沒有完整、規(guī)范的市場供求信息網(wǎng)絡(luò)和科技推廣體系。

2.農(nóng)民收入水平與負(fù)擔(dān)水平不匹配

如圖2所示，自改革開放以來，出現(xiàn)過兩次城鄉(xiāng)收入縮小的情況，第一次是1980年，由于“大包干”財(cái)政體制開始執(zhí)行，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)民增收，城鄉(xiāng)之間的收入差別出現(xiàn)下降趨勢，到1985年，城鄉(xiāng)差距縮小到最小，僅為1.86∶1，但之后出現(xiàn)開始擴(kuò)大的趨勢；第二次是1994年，分稅制的實(shí)行，開始城鄉(xiāng)之間收入差別出現(xiàn)下降趨勢，但是從1997年起又逐步擴(kuò)大。

黨的*報(bào)告要求，圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財(cái)政體系。

我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，正在逐步完善。與此相適應(yīng)，要加快行政管理體制改革，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，推動(dòng)由全能型政府逐步向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，全面履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在這個(gè)過程中，首先要逐步建立和完善作為政府履行公共服務(wù)職能基礎(chǔ)的公共財(cái)政體系。

完善公共財(cái)政體系，首先要推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。我國已經(jīng)進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新階段。20*年人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過2000美元，人們對公共產(chǎn)品的需求增長迅速。但是，長期以來，由于受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制和思想認(rèn)識不足的影響，公共產(chǎn)品不僅供給量不足，而且供給結(jié)構(gòu)也不合理，不適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的新要求。

為改變當(dāng)前基本公共服務(wù)差距較大的狀況，就要大力調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，更加關(guān)注民生。首先，要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，財(cái)政投入應(yīng)更多地投向長期“短腿”的社會(huì)事業(yè)，投向義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療和公共衛(wèi)生、基本社會(huì)保障、公共就業(yè)服務(wù)、廉租房建設(shè)、環(huán)境保護(hù)等方面。其次，政府的公共政策和財(cái)政投入向農(nóng)村特別是西部農(nóng)村傾斜，除免除農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)村義務(wù)教育免費(fèi)外，要盡快構(gòu)建全覆蓋的新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系并逐步提高水平，建立農(nóng)村最低生活保障制度，還要著力逐步解決農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路與公共交通、電力供應(yīng)、農(nóng)業(yè)水利與防災(zāi)設(shè)施及服務(wù)、病蟲害防治、農(nóng)業(yè)市場信息和技術(shù)推廣等服務(wù)、氣象和通訊設(shè)施服務(wù)等。第三，應(yīng)更多幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)解決基本公共服務(wù)均等化問題，加大中央財(cái)政向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，提高具有扶貧濟(jì)困性質(zhì)的一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例。第四，基本公共服務(wù)要更好地面向困難群眾，除建立最低生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等制度外，還要關(guān)注困難群眾的就業(yè)問題，加強(qiáng)就業(yè)培訓(xùn)，幫助零就業(yè)家庭解決就業(yè)問題等。

完善公共財(cái)政體系，還要促進(jìn)和保障主體功能區(qū)建設(shè)。根據(jù)國家“*”規(guī)劃綱要，各地區(qū)要根據(jù)資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌考慮未來我國人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能區(qū)，明確不同區(qū)域的功能定位，并制定相應(yīng)的政策和評價(jià)指標(biāo)，逐步形成各具特色的區(qū)域發(fā)展格局。公共財(cái)政體系要促進(jìn)和保障主體功能區(qū)建設(shè)，特別是要增加對限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域用于公共服務(wù)和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政轉(zhuǎn)移支付，逐步使當(dāng)?shù)鼐用裣碛芯然竟卜?wù)。國家“*”規(guī)劃綱要已列出部分限制開發(fā)區(qū)域的功能定位和發(fā)展方向，包括大興安嶺森林生態(tài)功能區(qū)、長白山森林生態(tài)功能區(qū)等，還列出禁止開發(fā)區(qū)域，其中包括國家級自然保護(hù)區(qū)243個(gè)、世界文化自然遺產(chǎn)31處、國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)187個(gè)、國家森林公園565個(gè)、國家地質(zhì)公園138個(gè)。上述地區(qū)如果沒有公共財(cái)政的投入和支持，當(dāng)?shù)鼐用竦纳罹蜁?huì)有很大困難，這些地區(qū)的功能定位就會(huì)受到很大沖擊和扭曲，從而不利于國家的整體利益和長遠(yuǎn)利益。這也決定了公共財(cái)政體系必須在支持和保障主體功能區(qū)建設(shè)中逐步完善。

摘要：現(xiàn)階段公共財(cái)政體系建設(shè)的三個(gè)側(cè)重點(diǎn)對預(yù)算會(huì)計(jì)制度產(chǎn)生了重大影響：部門預(yù)算的編制要求現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)制度提供準(zhǔn)確的會(huì)計(jì)信息，以利于對部門進(jìn)行績效管理；政府采購導(dǎo)致財(cái)政支出確認(rèn)基礎(chǔ)的改變和總預(yù)算會(huì)計(jì)監(jiān)控范圍的擴(kuò)大，對單位（采購實(shí)體）會(huì)計(jì)的影響為單位（采購實(shí)體）收支確認(rèn)基礎(chǔ)的改變；國庫單一賬戶改變了預(yù)算資金的流轉(zhuǎn)程序，將使現(xiàn)行財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政單位會(huì)計(jì)面臨又一次改革。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；政府采購；國庫單一帳戶；預(yù)算會(huì)計(jì)

改革開放以后，我國開始逐步由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡。自本世紀(jì)初期開始，隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，我國財(cái)政管理體制開始進(jìn)行重大改革，改革的目標(biāo)是建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政體制，改革的措施包括部門預(yù)算、國庫集中支付、收支兩條線、政府采購、效績評價(jià)，以及參照國際慣例改革政府預(yù)算收支科目等。我國目前公共財(cái)政體系建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)是部門預(yù)算、政府采購和國庫單一賬戶。

一、目前我國公共財(cái)政體系建設(shè)的側(cè)重點(diǎn)

1.部門預(yù)算

部門預(yù)算是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍采用的預(yù)算編制方法，它是由政府各部門編制的一個(gè)涵蓋部門所有公共資源的完整預(yù)算。編制部門預(yù)算的基本要求是將各類不同性質(zhì)的財(cái)政資金統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門。實(shí)行部門預(yù)算可以正確反映一個(gè)部門的資金使用全貌，加強(qiáng)對投入產(chǎn)出效果的測量，增加資金使用的靈活性、透明度，有效地抑制腐敗等。可以說，實(shí)行部門預(yù)算是建設(shè)公共財(cái)政體系的重中之重。部門預(yù)算的編制采用綜合預(yù)算形式，部門所有單位的各項(xiàng)資金，包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款、財(cái)政專戶核撥資金和其他收入，統(tǒng)一作為部門和單位的預(yù)算收入，統(tǒng)一由財(cái)政核定支出需求。按部門編制預(yù)算后，可以清晰地反映政府預(yù)算在各部門的分布，從而取消財(cái)政與部門的中間環(huán)節(jié)，克服單位預(yù)算交叉、脫節(jié)和層層代編的現(xiàn)象。

一、正確把握財(cái)政基本理論問題

（一）從財(cái)政本質(zhì)層次把握財(cái)政基本理論

1．對國家本質(zhì)的再思考

經(jīng)濟(jì)范疇是對客觀存在的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的高度理論抽象，而財(cái)政作為一個(gè)特定的歷史范疇，也必然隨著社會(huì)生產(chǎn)方式與社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的演進(jìn)而賦予自身以新的內(nèi)涵。由于對財(cái)政分配關(guān)系的主體、客體及其相互關(guān)系的認(rèn)識有所不同，便產(chǎn)生了從國家分配論到公共財(cái)政以及其間一系列各有側(cè)重的理論觀點(diǎn)。然而不可否認(rèn)的是現(xiàn)實(shí)中財(cái)政分配的職能是由政府來完成的，由此認(rèn)識與反思隱含在政府背后的國家本質(zhì)便成為財(cái)政基本理論分析的邏輯起點(diǎn)。

在人類思想史上，對國家本質(zhì)的認(rèn)識存在兩種截然不同的思路，一種是建立在個(gè)人主義基礎(chǔ)上的社會(huì)契約論，即認(rèn)為國家和政府的產(chǎn)生、存在及其財(cái)政活動(dòng)，從根本上看都是私人活動(dòng)的結(jié)果，是無數(shù)的私人為了自身的利益達(dá)成社會(huì)契約的結(jié)果。對于后一種觀點(diǎn)，西方從馬基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主張個(gè)人通過締結(jié)社會(huì)契約把權(quán)力轉(zhuǎn)讓給主權(quán)者，從而更注重國家權(quán)威而不是個(gè)人自由。后期的洛克、孟德斯鳩則奠定了社會(huì)契約論的個(gè)人權(quán)力至上的思想本性，并導(dǎo)致了當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)體系從亞當(dāng)·斯密和李嘉圖開始建立和完善。另一種則是以馬克思主義為代表的階級統(tǒng)治工具論，認(rèn)為國家的存在標(biāo)志著階級和差別的存在，其實(shí)質(zhì)也是由壟斷了暴力潛能的國家來監(jiān)督特定契約的實(shí)施。由此，粗略的鳥瞰使我們認(rèn)識到，對國家本質(zhì)的分析，事實(shí)上就是確認(rèn)國家與個(gè)人、政府與社會(huì)誰更優(yōu)先的問題。從哲學(xué)意義上講，本質(zhì)是事物的內(nèi)在聯(lián)系，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，人們要通過事物的外在形式和現(xiàn)象來把握本質(zhì)，這就受到人類認(rèn)識能力的限制。而處在社會(huì)主義初期階段的我國，注重從包括國家的“階級性”、“公共性”在內(nèi)的多角度來把握國家本質(zhì)，將對我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2．對財(cái)政本質(zhì)的再思考

一、正確把握財(cái)政基本理論問題

（一）從財(cái)政本質(zhì)層次把握財(cái)政基本理論

1．對國家本質(zhì)的再思考

經(jīng)濟(jì)范疇是對客觀存在的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的高度理論抽象，而財(cái)政作為一個(gè)特定的歷史范疇，也必然隨著社會(huì)生產(chǎn)方式與社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的演進(jìn)而賦予自身以新的內(nèi)涵。由于對財(cái)政分配關(guān)系的主體、客體及其相互關(guān)系的認(rèn)識有所不同，便產(chǎn)生了從國家分配論到公共財(cái)政以及其間一系列各有側(cè)重的理論觀點(diǎn)。然而不可否認(rèn)的是現(xiàn)實(shí)中財(cái)政分配的職能是由政府來完成的，由此認(rèn)識與反思隱含在政府背后的國家本質(zhì)便成為財(cái)政基本理論分析的邏輯起點(diǎn)。

在人類思想史上，對國家本質(zhì)的認(rèn)識存在兩種截然不同的思路，一種是建立在個(gè)人主義基礎(chǔ)上的社會(huì)契約論，即認(rèn)為國家和政府的產(chǎn)生、存在及其財(cái)政活動(dòng)，從根本上看都是私人活動(dòng)的結(jié)果，是無數(shù)的私人為了自身的利益達(dá)成社會(huì)契約的結(jié)果。對于后一種觀點(diǎn)，西方從馬基雅弗利到霍布斯等一些早期的思想家，往往主張個(gè)人通過締結(jié)社會(huì)契約把權(quán)力轉(zhuǎn)讓給主權(quán)者，從而更注重國家權(quán)威而不是個(gè)人自由。后期的洛克、孟德斯鳩則奠定了社會(huì)契約論的個(gè)人權(quán)力至上的思想本性，并導(dǎo)致了當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)體系從亞當(dāng)·斯密和李嘉圖開始建立和完善。另一種則是以馬克思主義為代表的階級統(tǒng)治工具論，認(rèn)為國家的存在標(biāo)志著階級和差別的存在，其實(shí)質(zhì)也是由壟斷了暴力潛能的國家來監(jiān)督特定契約的實(shí)施。由此，粗略的鳥瞰使我們認(rèn)識到，對國家本質(zhì)的分析，事實(shí)上就是確認(rèn)國家與個(gè)人、政府與社會(huì)誰更優(yōu)先的問題。從哲學(xué)意義上講，本質(zhì)是事物的內(nèi)在聯(lián)系，是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，人們要通過事物的外在形式和現(xiàn)象來把握本質(zhì)，這就受到人類認(rèn)識能力的限制。而處在社會(huì)主義初期階段的我國，注重從包括國家的“階級性”、“公共性”在內(nèi)的多角度來把握國家本質(zhì)，將對我國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

2．對財(cái)政本質(zhì)的再思考

摘要:建立公共財(cái)政體系是今后一個(gè)時(shí)期我國財(cái)政體制改革的主要目標(biāo)。要借鑒西方經(jīng)驗(yàn),從完善稅收制度、改政府革預(yù)算、加強(qiáng)財(cái)政資金管理、調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等方面入手,在我國建立起市場型公共財(cái)政體系。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;稅收制度;政府預(yù)算

財(cái)政模式作為經(jīng)濟(jì)體制在財(cái)政方面的具體體現(xiàn),是經(jīng)濟(jì)體制改革對財(cái)政根本要求的一種反映和作用的結(jié)果。隨著市場經(jīng)濟(jì)基本地位的確定,要求我國的財(cái)政模式應(yīng)體現(xiàn)出市場性,才能適應(yīng)、服務(wù)于并有利于經(jīng)濟(jì)市場化改革的需要。西方國家的公共財(cái)政是根植于市場經(jīng)濟(jì)體制下,在政府財(cái)政活動(dòng)中自然形成并不斷發(fā)展和完善起來的。因而,在稅收制度、政府預(yù)算、財(cái)政管理、財(cái)政支出結(jié)構(gòu)等諸多方面積累了成功的經(jīng)驗(yàn)。市場經(jīng)濟(jì)的共性決定了其對我國建立公共財(cái)政體系具有借鑒和參考價(jià)值。

一、不斷完善和優(yōu)化稅收制度

在經(jīng)濟(jì)全球化規(guī)律的支配下,世界稅收一體化進(jìn)程明顯加快。各國的稅收制度不斷趨同化,按照國際慣例來改革和完善稅制已成為各國的共識。

(一)改革和完善增值稅制度

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中財(cái)政問題的重要性

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是指改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的二元思維方式，將城市和農(nóng)村的發(fā)展緊密結(jié)合起來，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，全面考慮，樹立工農(nóng)一體化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展思路，以全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)為總目標(biāo)，以發(fā)展的眼光，統(tǒng)籌的思路，解決城市和農(nóng)村存在的問題。黨的十六大報(bào)告指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)”。黨的十六屆三中全會(huì)也將“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”放在“五統(tǒng)籌”的第一位，可見統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮全面建設(shè)小康社會(huì)的重要舉措。

新中國成立之初，我國面臨著鞏固政權(quán)、發(fā)展工業(yè)的緊迫任務(wù)，需要巨額資本投入，在這一特殊歷史背景下，其結(jié)果只能導(dǎo)致計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，以高度集中的資源配置制度，強(qiáng)化政權(quán)的經(jīng)濟(jì)能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)跳躍。但是，“傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以人為方式推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，其實(shí)質(zhì)是工業(yè)剝削農(nóng)業(yè)”（何帆，1998），據(jù)測算，僅僅國家通過工業(yè)產(chǎn)業(yè)價(jià)格“剪刀差”政策剝奪農(nóng)民的權(quán)益每年就有200億元左右。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)的結(jié)果，國家的經(jīng)濟(jì)能力僅僅能夠安排少數(shù)人（市民）在城市先進(jìn)部門就業(yè)，僅僅能夠建立少數(shù)人（市民）的福利保障體系。這便是我國“城鄉(xiāng)分治”治國方略起源的財(cái)政根源。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和“城鄉(xiāng)分治”治國方略一旦起步，農(nóng)村落后于城市便成為必然，城鄉(xiāng)差別不但不會(huì)縮小反而逐步擴(kuò)大。近年來，“城鄉(xiāng)分治”問題雖然受到政府重視，但由于舊的財(cái)政體制和政策壁壘的極大慣性，偏向工業(yè)和城市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策并沒有得到完全的矯正，國民收入分配再分配仍向工業(yè)和城市傾斜。

我國長期以來的“城鄉(xiāng)分治”局面，其主觀原因在于長期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略及社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源人為配置的城市偏好、工業(yè)偏好和市民優(yōu)先。其根本原因是由于國家長期實(shí)施“城鄉(xiāng)分治”（不統(tǒng)籌）政策，其深層邏輯又是財(cái)政問題。

現(xiàn)行的財(cái)政政策已經(jīng)成為一種體制性障礙，城鄉(xiāng)分割的財(cái)政體制極大的挫傷了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在很大程度上制約著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的協(xié)調(diào)發(fā)展。前財(cái)政部長項(xiàng)懷誠曾經(jīng)告誡：“要善于從財(cái)政觀察全局，從全局貫徹財(cái)政，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局中研究和把握財(cái)政問題，發(fā)揮財(cái)政的導(dǎo)向和點(diǎn)睛作用”（項(xiàng)懷誠，1999）。因此，只有統(tǒng)一城鄉(xiāng)財(cái)政體制才能打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的自身利益，保障農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的快速發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，本文將從財(cái)政政策的角度分析探討改革城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的財(cái)政體制。

編者按：本文主要從完善財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，提高財(cái)政支出效率；發(fā)揮財(cái)政政策導(dǎo)向作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；加大財(cái)政調(diào)控力度，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展；調(diào)整農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入機(jī)制，為農(nóng)民增收提供基礎(chǔ)和保障；加大農(nóng)業(yè)科技教育的財(cái)政支持力度，發(fā)揮其在農(nóng)民增收中的作用進(jìn)行論述。其中，主要包括：財(cái)政支出的效率相當(dāng)?shù)拖?、搞好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化資源配置、農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，投資收益率低、適當(dāng)調(diào)整投入方向、完善投資體制、對項(xiàng)目建成后的管理職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行合理劃分、拓展出口加工區(qū)功能，促進(jìn)加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級、完善海關(guān)監(jiān)管，推行貿(mào)易便利化等，具體請?jiān)斠姟?/p>

摘要：財(cái)政應(yīng)積極調(diào)整支農(nóng)政策的重點(diǎn)，完善支農(nóng)機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政政策的導(dǎo)向作用和協(xié)調(diào)作用，切實(shí)促進(jìn)和保證農(nóng)民增加收入。

關(guān)鍵詞：財(cái)政政策：“三農(nóng)”問題；農(nóng)民增收

解決我國“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民增收問題。而農(nóng)民增收離不開財(cái)政的支持。解決農(nóng)民增收問題必須完善財(cái)政體制。我國現(xiàn)行的財(cái)政支農(nóng)機(jī)制存在許多不合理和不完善的地方，如財(cái)政支農(nóng)管理體制不完善，財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)不突出等，對農(nóng)民增收產(chǎn)生了不利的影響。因此，如何完善財(cái)政政策機(jī)制，如何發(fā)揮財(cái)政政策的作用以增加農(nóng)民收入，成為亟需解決的問題。

一、完善財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，提高財(cái)政支出效率

從目前財(cái)政支農(nóng)的現(xiàn)狀看，財(cái)政支出的效率相當(dāng)?shù)拖隆Ｒ赞r(nóng)產(chǎn)品政策補(bǔ)貼支出（其中主要是糧食價(jià)格補(bǔ)貼和糧食風(fēng)險(xiǎn)基金等）為例，最終落到農(nóng)民頭上的實(shí)惠不足國家財(cái)政支出的50%.因此，要切實(shí)將增加農(nóng)民收入落到實(shí)處，必須理順和完善財(cái)政支農(nóng)機(jī)制，提高財(cái)政支出效率，確保支農(nóng)資金收到實(shí)效。一是理順支農(nóng)資金管理體制。目前支農(nóng)資金分散，管理多頭，政出多門，效益不高。為此，必須理順各部門間的關(guān)系，明確財(cái)政管理各項(xiàng)支農(nóng)資金的主體地位，設(shè)立隸屬于各級財(cái)政部門的支農(nóng)資金管理機(jī)構(gòu)，將分散于各部門的資金統(tǒng)歸其管理，集中使用，形成財(cái)政支農(nóng)的強(qiáng)大優(yōu)勢，集中財(cái)力辦大事。二是調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。我國財(cái)政農(nóng)業(yè)支出60%至70%左右用于人員供養(yǎng)及行政開支，而用于建設(shè)性的支出比重不高；在農(nóng)業(yè)建設(shè)資金中，用于大中型水利建設(shè)比重較大，而農(nóng)民可直接受益的中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比重較??；在農(nóng)業(yè)投入中，直接用于流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼過高，而一些關(guān)系農(nóng)業(yè)發(fā)展全局的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性項(xiàng)目，或沒有財(cái)政立項(xiàng)支持，或缺乏足夠的投入保障。三是提高財(cái)政支出管理效率。主要是應(yīng)減少管理層次，降低管理成本，提高工作效率。一方面將中央財(cái)政支農(nóng)資金的50%以基數(shù)加因素的辦法下到省級，以增強(qiáng)省級支農(nóng)的調(diào)控能力，降低基層向中央財(cái)政申報(bào)一般項(xiàng)目的機(jī)率。另一方面，省對基層的項(xiàng)目直接到縣，減少中間環(huán)節(jié)，確保資金落實(shí)到位，同時(shí)給予縣級充分的項(xiàng)目申報(bào)自主權(quán)，減少行政干預(yù)。另外，應(yīng)構(gòu)建支農(nóng)資金績效評價(jià)體系。財(cái)政部門要從項(xiàng)目申報(bào)開始，進(jìn)行必要的調(diào)查研究和可行性論證，參與到事前、事中、事后的全過程中去，編制項(xiàng)目全程報(bào)告，對其進(jìn)行跟蹤問效，保證支農(nóng)資金落到實(shí)處。