導(dǎo)語：如何才能寫好一篇土地制度，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

對于當(dāng)下農(nóng)村土地問題，如今有兩種思路最有影響，我稱之為“積極思路”和“消極思路”。所謂“積極”“消極”并不含褒貶之意，只是就兩種土地制度改革的目標(biāo)之樂觀與否而言。前者對中國農(nóng)業(yè)的前景較有信心，認為土地制度演變的目的應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化土地資源配置，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，以提高生產(chǎn)效率，積極應(yīng)對入世后國際市場競爭的挑戰(zhàn)。當(dāng)然，要達到這一點又有兩種彼此相反的途徑：一是用行政權(quán)力集中土地，重試計劃經(jīng)濟的“大生產(chǎn)”。但市場改革搞到現(xiàn)在，還持這類主張的人雖有卻肯定不多，因此可略而不提。“積極思路”如今主要表現(xiàn)為寄希望于要素市場的配置效果，當(dāng)然，這種觀點并不否定家庭經(jīng)營，但家庭農(nóng)場也有個適宜規(guī)模問題。人們期望通過市場機制發(fā)展土地流轉(zhuǎn)，推動土地適度集中并逐步以經(jīng)濟的農(nóng)場淘汰“不經(jīng)濟的”農(nóng)業(yè)形式。

而“消極思路”對資源硬約束條件下我國農(nóng)業(yè)的國際競爭力不抱希望，而更多地考慮防止農(nóng)村危機。對持這種觀點的人來說，如果不控制市場的力量而聽任“土地兼并”的發(fā)展，將使農(nóng)民失去“最后的保障”。于是他們主張把土地看成“社會保障”，而社會保障是不可能按市場原則辦的。結(jié)論自然是：地權(quán)不能“固化”，“三十年不變”或“增人不增地，減人不減地”行不通。土地應(yīng)當(dāng)成為人身所附著的“份地”，應(yīng)定期重分，農(nóng)民不能穩(wěn)定占有，更不能贈送、交易、抵押或繼承。一句話，以要素市場方式配置土地行不通。

然而這里要問的是：它們在邏輯上真的成立嗎？在資源約束寬松的情況下土地市場化就可以意味著提高效率？在形勢嚴(yán)峻的情況下“土地福利化”就可以起到緩解社會危機的功效？

當(dāng)前思考土地政策的出發(fā)點：

農(nóng)民權(quán)利的保障

土地權(quán)是多層次的，到底哪些層次的權(quán)利應(yīng)該歸農(nóng)戶，哪些歸社區(qū)（集體），哪些歸國家，以中國之大，各地情況千差萬別，似不能一概而論。實際上，這些年來“全國統(tǒng)一的土地政策”在各地實行的差異就十分突出。在承包早期的20世紀(jì)80年代前半段，盡管當(dāng)時各地政策多傾向于定期重分，但由于操作的困難事實上地權(quán)多數(shù)未變。

而上世紀(jì)90年代全國統(tǒng)一土地政策日益強調(diào)“幾十年不變”，可實際上許多地方的地權(quán)調(diào)整并未停止。

雖然總的來講我國人地關(guān)系緊張，土地日益成為最低生活保障手段而失去資本意義，但相對人少地多之區(qū)，社會保障已建立而不需以土地作為最后屏障之區(qū)也還是存在的。因此，地權(quán)政策中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增加因地制宜的成分，給農(nóng)民（而不是官員）以一定程度的民主創(chuàng)制權(quán)。

但不管怎樣創(chuàng)制，以下幾點是應(yīng)當(dāng)注意的：

一、當(dāng)前地權(quán)政策的主導(dǎo)方向應(yīng)當(dāng)是切實保障農(nóng)民（農(nóng)戶）的地權(quán)（不一定是“所有權(quán)”，但至少是現(xiàn)行政策已允許給予的那些層次的權(quán)利）。

保障農(nóng)民地權(quán)的意義何在呢？

首先，在當(dāng)前條件下侵犯農(nóng)民的公民權(quán)益往往是通過侵犯農(nóng)民的合法土地權(quán)益表現(xiàn)出來的，因而保障農(nóng)民地權(quán)不受侵犯是維護農(nóng)民公民權(quán)的一個重要“底線”。在這個意義上，地權(quán)與其說是“最低福利保障”，不如說是“最低權(quán)利保障”。如果農(nóng)民簽訂的承包合同可以被權(quán)勢者隨意撕毀，農(nóng)民可以被隨意趕出他們享有合法權(quán)利的那塊土地，那么他們還有什么權(quán)利是不可侵犯的？我國目前推行的村民民主自治計劃的提法本身也表明了鄉(xiāng)村民主仍在建設(shè)之中，在這種情況下給農(nóng)民的公民權(quán)設(shè)置一些保障的“底線”，劃定一些行政權(quán)力不宜進入的領(lǐng)域，是十分重要的。哪怕是以犧牲一部分“土地配置最優(yōu)化”效益為代價（是否存在這一代價尚需證明）也是值得的、利大于弊的。而以所謂規(guī)模效益為理由來侵犯農(nóng)民權(quán)利則必須避免。如果擴大干預(yù)農(nóng)民地權(quán)確屬必要，也應(yīng)當(dāng)在公共權(quán)力運作機制改革后，在法治狀態(tài)下再來考慮這類問題。

其次，盡管保障農(nóng)民地權(quán)未必會導(dǎo)致農(nóng)地資源配置的優(yōu)化，但它在經(jīng)濟上仍然有正面作用。例如受保障的地權(quán)可以作為抵押，有利于建立農(nóng)村信用體系，彌補如今日益突出的鄉(xiāng)村金融服務(wù)真空等等。

至于說到農(nóng)地配置的優(yōu)化，即適當(dāng)集中土地進行規(guī)模經(jīng)營的問題，在我國目前的條件下它的主要限制條件在于農(nóng)民非農(nóng)化就業(yè)前景，這一前景如果沒有很大的擴展，無論什么樣的規(guī)模經(jīng)營都不可能有多少發(fā)展空間，不管是通過土地“私有化”以市場方式搞規(guī)模經(jīng)營，還是通過“反私有化”以行政方式搞規(guī)模經(jīng)營。而過去20年農(nóng)民非農(nóng)化的進程和如今我國農(nóng)業(yè)人地關(guān)系的現(xiàn)狀都表明，這一前景在近期不可能有突破性的擴展，未來這種擴展的可能性則取決于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民以外的其他因素，因此把推動農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營作為變革土地制度的目的，是不合適的。

二、以發(fā)展規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“積極目標(biāo)”為前提來設(shè)計土地制度不現(xiàn)實，那么從建立社會保障防止社會危機的“消極目標(biāo)”出發(fā)設(shè)計土地制度行不行呢？這后一思路就是所謂“土地福利化”?！巴恋馗＠钡奶岱ù_有積極意義，因為它指出目前條件下我國多數(shù)農(nóng)區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營的不經(jīng)濟已使土地喪失了產(chǎn)生“農(nóng)業(yè)利潤”的資本功能，而成為一種生存保障手段，而對于生存保障手段是不應(yīng)征稅的，因此原來具有資產(chǎn)稅性質(zhì)的土地稅（現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅的主要形式）應(yīng)當(dāng)考慮取消。筆者同意這一說法。

但“土地作為生存保障手段”與把土地制度作為社會保障制度來設(shè)計絕不是一回事，而目前的“土地福利化”思路中的確包含了后一內(nèi)容。例如，有人提出土地福利化意味著必須按“反私有化”的方向調(diào)整土地關(guān)系，因為“社會保障在任何國家都是不能私有化”的。因而農(nóng)民的土地處置權(quán)應(yīng)當(dāng)弱化，如限制農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地、取消“三十年不變”的承包權(quán)而改為更頻繁的按人口定期重分等等。我認為這種看法是不對的。盡管如前所述，我不認為“土地私有化”就是地權(quán)改革的方向，但這與“土地福利化”不應(yīng)當(dāng)有什么關(guān)系。

首先，“社會保障不能私有化”的說法似是而非。這里姑且不論傳統(tǒng)的福利國家理念受到的質(zhì)疑和當(dāng)代不少國家的“社會保障市場化”改革的是非，僅從傳統(tǒng)的社會保障概念而論，所謂“社會保障不能私有化”的含意顯然是指提供保障的義務(wù)不能“私有化”，而決不是指享受保障的權(quán)利不能私有化。道理很簡單：所謂社會保障，是指社會（以政府、社區(qū)、企業(yè)或其他社會組織形式為代表）承擔(dān)義務(wù)，向公民提供養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保障。對于被保障者而言，接受保障則是他的權(quán)利。盡管在許多情況下，被保障者可能也有部分義務(wù)（如在政府、企業(yè)、個人三方統(tǒng)籌的保障制度下必須交納的強制保險金），但這只能是提供保障的社會組織承擔(dān)義務(wù)的補充。如果提供保障的全部義務(wù)都只由被保障者自己承擔(dān)，社會組織不承擔(dān)義務(wù)而只對被保障者行使強制權(quán)力，這樣一種狀態(tài)就根本不能叫做社會保障。

而“土地福利化”正是這樣一種情況：它假定政府、社區(qū)、企業(yè)等等并不向農(nóng)民提供什么，而是由農(nóng)民耕作自己的份地來給自己提供“保障”，“社會”要做的只是行使權(quán)力禁止農(nóng)民自由處置份地、削減農(nóng)民持有份地的年限，強制農(nóng)民承擔(dān)“保障”自己的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)說，這種把“社會保障”不是看作政府的義務(wù)、公民的權(quán)利，而是看作政府的權(quán)力、公民的義務(wù)的顛倒看法不僅僅限于“土地福利化”問題，很多人對“義務(wù)教育”的理解也是如此：本來意義上的“義務(wù)教育”原是指國家承擔(dān)義務(wù)解決教育費用、公民享受免費教育的權(quán)利。但很多人卻把它理解為：政府有權(quán)強制公民出錢接受教育，卻并無義務(wù)提供足夠的教育經(jīng)費，公民有義務(wù)接受教育，卻沒有享受免費教育的權(quán)利。以致一些傳媒常出現(xiàn)權(quán)力機關(guān)援引《義務(wù)教育法》迫使某公民出錢送子上學(xué)之類的“官逼民智”報道。當(dāng)然，“官逼民智”未必不好，但它與“義務(wù)教育”并不是一回事，這正如“土地福利化”也許是有道理的，但它與“社會保障制度”并不是一回事一樣。所謂“社會保障不能私有化”實際上就是說政府不能把自己的義務(wù)推卸給農(nóng)民（農(nóng)戶），而“土地福利化”等于是政府讓農(nóng)戶自己保障自己，亦即已經(jīng)把保障義務(wù)“私有化”（而且是強制私有化）了，這種情況下還有什么“不能私有化”的問題存在？

保障不能僅靠土地

在社會無法承擔(dān)“社會保障”義務(wù)的情況下，農(nóng)民依靠自己的土地維持生存是很自然的，問題是，這些土地真能提供“保障”嗎？

人們往往想當(dāng)然地認為，農(nóng)民流離失所、形成流民群都是因為沒有土地，有了土地就有了“保障”。上文已經(jīng)指出這種看法純屬誤解。事實上，歷代的社會危機中常見的并不是很多農(nóng)民無法獲得土地，而是相反的情景：沉重的負擔(dān)、惡劣的吏治以及種種天災(zāi)人禍?zhǔn)罐r(nóng)民有地不種、棄地而逃。所謂“福字從田”變成了“累字從田”、“受田者與田為仇”、“村野愚懦之民以有田為禍”、“至欲以地白付人而莫可推”、“地之價賤者畝不過一兩錢，其無價送人而不受者大半”。即使在民國年間，當(dāng)時神州大地上遍及南北的逃荒者、流民中仍然是以有地農(nóng)民為主的。據(jù)當(dāng)時南京中央農(nóng)業(yè)實驗所調(diào)查，1931－1933年間22個省的離村農(nóng)戶中，無田產(chǎn)者僅占17％，其他佃農(nóng)（自有部分土地的佃農(nóng)）占35％，自耕農(nóng)占29％，而地主也占到19％。所有這些人中有地5畝或更多的占到近五分之三，而有地百畝或更多的竟然也占到1．8％，而且一般說來，當(dāng)時土地分散自耕農(nóng)較多的華北農(nóng)村農(nóng)民流亡率明顯高于土地集中、租佃率更高的長江流域農(nóng)村。在1925年，華北農(nóng)村的農(nóng)戶出走率達5．49％，而江浙皖等省只有3．85％；到了30年代初，甘、綏、察、陜四省農(nóng)戶出走率達到10．5％、9．8％、8．2％、7．2％，而浙、贛、蘇、川四省只有6．7％、6．0％、4．3％、2．7％。事實上，今天的情況也大體類似：在東部富裕地區(qū)農(nóng)民的社會保障在很大程度上不太依靠土地（土地在這里更多的是資本），而西部貧困地區(qū)土地也無法提供社會保障（土地在這里更多的成了負擔(dān)）。換言之，無論歷史還是現(xiàn)實，無論現(xiàn)實中的富裕地區(qū)還是貧困地區(qū)，“土地社會保障論”都是難以成立的。

篇2

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全國范圍內(nèi)的房產(chǎn)登記制度，實際上在中國古代歷史上就存在。唐以后，中國在土地管理方面還出現(xiàn)了立契、申牒或過割制度。土地買賣必須通過官府，進行書面申報和登記，才能發(fā)生效力。否則，不僅交易無效，而且還要受到嚴(yán)厲的制裁。

從中國古代土地登記制度的歷史演變可以看出，它主要是伴隨土地稅賦制度而存在的，乃稅賦制度的衍生物，其最主要目的是便于稅賦征收。地契作為田地所有人或使用人的權(quán)利證明只是其附帶性的作用，并不能作為確權(quán)證書。更為重要的是，地契資料由官府掌握，且對外保密，普通百姓不能查詢相關(guān)資料。

土地交易始自周朝

嚴(yán)格來說，中國在民國以前沒有真正形成以公示為目的地產(chǎn)登記制度，但是以征收賦稅、交易和提供質(zhì)證以杜絕爭端為目的的土地登記，早在周朝就開始了。

《周禮?大司徒》記載：“掌建國土地之圖，與其人民之?dāng)?shù)，以安撫邦國，以天下土地之圖，周知九州之地域，廣輪之?dāng)?shù)，辦其山林川澤、丘陵墳衍原濕之名物”，意思就是將天下的田地山川以及人口等進行造冊登記，便于國家治理。

按照周朝建立時的制度，周天子擁有對全國土地的所有權(quán)，他直接統(tǒng)治的區(qū)域稱為王畿。王畿之外的土地進行分封：諸侯所分得的土地稱為諸侯國;卿大夫所分得的土地稱為采邑;士所分得的土地稱為祿田。他們對自己所分得的土地享有使用權(quán)，不能任意處分，所謂“田里不粥（粥，同鬻，出賣之意）”。他們還必須定期向周王交納貢賦，土地的所有權(quán)還是掌握在周王手里。

西周初期，土地與奴隸均不得進入流通領(lǐng)域，但由于這二者即是農(nóng)業(yè)社會最主要的生產(chǎn)要素。因此，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，諸侯實力不斷增長，周天子對各地諸侯的控制減弱，這種限制必然會被打破。到西周中后期，以土地和奴隸為對象的交換經(jīng)常出現(xiàn)，而且事實上還得到了法律的認可。

目前可查的最早一宗土地交易，發(fā)生在西周。一個陜西出土的西周青銅器上，刻有一段關(guān)于地產(chǎn)交易的銘文，意思大致是在公元前919年農(nóng)歷三月，一個叫矩伯的人分兩次將1300畝土地抵押給一個叫裘衛(wèi)的人，換來了價值100串貝殼的幾件“奢侈品”，包括兩塊玉，一件鹿皮披肩，一條帶花的圍裙。

歷史上還有周厲王買地的記錄。周厲王當(dāng)朝時，為了擴建王宮，他買下一個叫鬲從的人的地，但沒有立即給錢。鬲從擔(dān)心周厲王賴賬，周厲王還安撫他說，“你別怕，我一定會照價付款。如果我賴賬，就讓上天罰我被流放好了?！边@是個很毒的誓言。

周厲王買地究竟花了多少錢，記載此事的銘文上沒寫。但有人買地、賣地，已經(jīng)從側(cè)面說明，當(dāng)時除了有土地抵押，還存在土地買賣，西周中后期，應(yīng)當(dāng)是出現(xiàn)了統(tǒng)治者對土地所有權(quán)掌控的松動局面。

春秋時期，楚康王十二年（公元前548年），楚國下令“書土田”、“量入修賦”，其實就是對于楚國統(tǒng)治者要求對國境內(nèi)的土地依據(jù)地勢進行測量，并根據(jù)肥沃程度，規(guī)定其產(chǎn)量的標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)產(chǎn)量征收賦稅。這種方式其實就是在進行土地登記，按照收成的多少交納賦稅，明確了國家對土地資源的登記管理制度，這個可能是最早確立的有關(guān)土地登記制度的法令。

秦始皇在公元前216年下令“使黔首自實田”，即命令所有占有土地的地主和自耕農(nóng)，按照當(dāng)時實際占有土地的數(shù)目以及人丁數(shù)目，向中央政府如實呈報。所報內(nèi)容經(jīng)審查核實后，最后登記入冊，上報到縣。自此，可以看做是政府承認了私有土地的合法性，并依此為根據(jù)征收田租。

隋唐統(tǒng)計手實與分級匯賬簿

隋唐時，據(jù)《新唐書?食貨志一》記載：“凡里有手實（“手實”是指唐宋時在基層官吏監(jiān)督下居民自報戶內(nèi)人口p田畝以及本戶賦役承擔(dān)情況的登記表冊），歲終具民之年與地之闊狹，為鄉(xiāng)賬。鄉(xiāng)成于縣，縣成于州，州成于戶部。”

由此可以看出，唐朝的土地統(tǒng)計政策是很完備的：先在鄉(xiāng)里進行統(tǒng)計，然后匯總成鄉(xiāng)賬;鄉(xiāng)賬完成后再上報到縣，由縣匯總成縣賬;縣賬完成后送達至州，匯總成州賬，最后上報到中央戶部。

在登記時間上，也有規(guī)定。據(jù)《唐令田令》，“諸應(yīng)收授之田，每年起十月一日里正預(yù)?？痹觳?，歷十一月，縣令總集應(yīng)退、應(yīng)受之人，對共給授，十二月內(nèi)畢。”這樣，全國有多少家庭，每個家庭授田和宅地數(shù)量是多少，以及每年應(yīng)該有多少土地賦稅收入，朝廷能做到心中有數(shù)且便于清查。

同時，唐代在土地管理方面出現(xiàn)了立契、申牒或過割制度，規(guī)定土地買賣必須通過官府，進行書面申報和登記，才算有效，否則要受到處罰。

其實關(guān)于宅地的統(tǒng)計也就是房產(chǎn)的登記，在我國古代大多是與田產(chǎn)的登記同步的，因為國家一般都是同時確定某一戶擁有的田宅情況，也就是包括土地與房子的雙重的規(guī)定了。

例如吐魯番出土的《（武）周載初元年（公元690年）一月西州高昌縣張思別、王隆海、寧和才手實》，這個手實就很清楚地展示了政府對于田產(chǎn)與房產(chǎn)的雙重登記內(nèi)容。

《周載初元年（公元690年）一月西州高昌縣張思別、王隆海、寧和才手實》

1.戶主寧和才年十四歲

2.母趙年五十二歲

3.妹和忍年十三歲

4.右件人， 見有籍

5.和貞年二十二歲

6.羅勝年十五歲

7.右件人，籍后死

8.合受常部田

9.一段二畝（常田） 城北廿里新興東渠西道南道北曹君定

10.一段一畝（部田三易） 城西七里沙堰渠東渠西張延守南第延守北麴善亮

11.一段一畝（部田三易） 城西五里馬堆渠東張沙彌子西張阿仲南北渠

12.一段一畝（部田三易） 城西五里胡麻井渠東渠西麴文濟南渠北曹粟堆

13.一段四步居住園宅

14.牒， 件通當(dāng)戶新舊口、田畝段數(shù)四至，具狀

15.如前。如后有人告隱漏一口，求受違敕之罪。謹(jǐn)牒。

（注：以上的8至12條就是關(guān)于田產(chǎn)登記的狀況，而第13條就是關(guān)于此戶家庭住宅的登記信息，第14條則是戶主保證此牒屬實的文件）

宋朝的“砧基簿”

至宋朝，中國的土地登記制度日趨成熟和完善。

南宋時期，民眾按統(tǒng)一要求制作砧基簿，全面記載戶主、田產(chǎn)面積、四至（地籍上每宗地四鄰的名稱）、來源等土地狀況，附以地形圖，經(jīng)耆老、鄰保正長統(tǒng)計查勘無誤后上報經(jīng)界所（宋朝時專門管理土地登記工作的機構(gòu)），再由經(jīng)界所勘驗核實交付產(chǎn)權(quán)人，并收存于鄉(xiāng)、縣、州及轉(zhuǎn)運司。

砧基簿既是國家征稅課役的根據(jù)，也是持簿者對所載土地的產(chǎn)權(quán)證明。進行田產(chǎn)交易時，由買賣雙方持砧基簿、地形圖和契約到縣府辦理“批鑿”（檢驗確實），土地轉(zhuǎn)讓才有效力。

不過，在宋朝出賣不動產(chǎn)，得先問問親鄰，首先問詢他們想不想買。因為宋朝法律規(guī)定，親鄰具有優(yōu)先購買權(quán)。北宋后期還強調(diào)，所謂“親鄰”，必須為有親之鄰，即雖為鄰而非親或雖為親而非鄰者，都不具有優(yōu)先購買權(quán)。

按照現(xiàn)在的話說，這就意味著一所房子能不能出售，并不需要通過物價局、房管局的批準(zhǔn)，卻需要先通過住在附近的家人、族人的批準(zhǔn)。正規(guī)的做法是拿一個小本子，把“親鄰”的名字都列在上面，然后從族長老太爺?shù)礁舯谟H戚大媽，讓他們挨個簽字。假如其中一個拒簽，這房就別打算賣了。

搞定了親鄰后，就要制作契約，到官府印契。契約是國家統(tǒng)一格式，被稱為“官頒契紙”，類似今天的“標(biāo)準(zhǔn)合同”，統(tǒng)一規(guī)定契約中必須包括雙方當(dāng)事人姓名、交易原因、標(biāo)的價金、擔(dān)保條款等內(nèi)容。

只有在繳納契稅錢后，官府在契約上加蓋官印，交易才有效，就是合法合規(guī)交易，受到法律保護。加蓋官印的契約稱為“紅契”，具有法律效力;不繳納契稅，私下交易，是“白契”，不具有法律效力，而且還屬于偷稅漏稅。 賣屋文契， 清道光二十六年（1846 年），存于浙江衢州博物館。圖/ 楊興斌/FOTOE

“紅契”要交的契稅歷朝不等，一般叫“間架稅”，但無論多少，對購房者來說，在當(dāng)時都是一個不小的負擔(dān)，于是很多人常常不到官府那辦“交易手續(xù)”，民間房屋買賣多行“白契”。

這固然省了稅費，卻往往導(dǎo)致糾紛。民間“白契”太多，產(chǎn)權(quán)不明，交易混亂，檔案管理不完備。宋朝的判牘匯編《名公書判清明集》或是明代小說《三言二拍》對房產(chǎn)糾紛都有記載。

對于“白契”，朝廷只得加大稽查，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，就治人匿稅之罪，進行刑事處罰。南宋《慶元條法事類》記載：凡“匿稅者，笞四十;稅錢滿十貫，杖八十;監(jiān)臨官、專典、攔頭自匿，論如詐匿不輸律”。

契約之后，要過割賦稅，即在契約上寫明標(biāo)的物的租稅、役錢，并由官府在雙方賦稅簿賬內(nèi)變更登記，加蓋官印。如果沒有過割賦稅，往后買賣交易雙方發(fā)生糾紛爭訟時，即使買受田宅的富豪之家持有契約，官府也不會受理爭訟。

宋朝地產(chǎn)買賣契約，又分為絕賣、活賣與賒賣三種。所謂絕賣，即無任何附加條件的買賣;凡只轉(zhuǎn)讓使用權(quán)與收益權(quán)，保留回贖權(quán)的買賣叫活賣或典當(dāng)，典當(dāng)契約的業(yè)主得到錢主的典價，在法定的30年期限內(nèi)可隨時以原價贖回標(biāo)的物;賒賣是采取類似商業(yè)信用或預(yù)付方式，然后收取出賣物的價錢。所有這些買賣活動，都必須訂立契約，取得官府認可后，才能得到法律的保護。

清末引入現(xiàn)代房產(chǎn)登記制度

明朝洪武二十年（1387年），朝廷編制出各地土地田產(chǎn)登記管理及據(jù)以確定賦役稅收的“魚鱗圖冊”，作為官府征收賦稅的憑證，詳細記載每宗土地的業(yè)主姓名、田土形狀、方圓四至等，成為解決土地糾紛的重要依據(jù)。

滿清入關(guān)后，多次大規(guī)模侵吞土地，一度打破了明代的土地登記制度，康熙四年（1665年）朝廷下令進行土地登記造冊，歷時多年完成。

明清兩朝對田地、房屋的交易，都有明確規(guī)定。明代《明律?戶律》“典賣田宅”條文規(guī)定，不稅契者，除了刑事處罰外，一半價款要上繳官府。清代在《戶部則例》中明確規(guī)定，凡置買田地房，不赴官府粘契尾，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，也要依法治罪，“笞五十，物貨一半入官”。

總的來說，古代房屋登記，是伴隨土地稅賦制度而存在的，其最主要目的是便于稅賦征收，其私有財產(chǎn)之證明只是附帶性的作用，且登記的資料由官府掌握，對外保密，普通民眾不能查詢。

篇3

內(nèi)容摘要：目前我國土地評估機構(gòu)有著良好的現(xiàn)狀，但是也存在一些問題，比如脫鉤改制不徹底、地方壁壘依然存在、外國評估機構(gòu)的介入加劇競爭、存在惡性競爭、市場接受度較差以及風(fēng)險意識不夠等。本文就這些問題提出了若干建議。

關(guān)鍵詞：土地評估機構(gòu)脫鉤改制競爭風(fēng)險保障

我國土地評估機構(gòu)已經(jīng)成為土地市場正常運行不可缺少的“媒介”。隨著土地市場活動的日益頻繁和活躍以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，將為土地評估業(yè)提供更多的市場機會，帶來新的發(fā)展機遇。但同時，根據(jù)我國加入WTO的承諾，專業(yè)服務(wù)性行業(yè)將逐步對外開放，外國專業(yè)人員被允許進入我國市場。這樣，中外評估機構(gòu)不得不正面交鋒，既在評估業(yè)務(wù)上，也在人才的爭奪上，這種形勢迫使我國土地評估機構(gòu)必須直面自身的發(fā)展?fàn)顩r并采取相應(yīng)措施。

我國土地評估機構(gòu)的現(xiàn)狀分析

我國的土地評估機構(gòu)從上世紀(jì)90年代初期的主要進行基準(zhǔn)地價評估發(fā)展現(xiàn)在主要從事大量的宗地價格評估，評估機構(gòu)由當(dāng)初的以政府事業(yè)單位性質(zhì)的“評估所”為主，逐漸發(fā)展成為完全市場化的中介評估機構(gòu)。

在政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系的指引下健康發(fā)展

土地的價值不能孤立地看，它與國民經(jīng)濟的各行業(yè)如房地產(chǎn)、金融緊密相連，有關(guān)土地的政策法規(guī)是在房地產(chǎn)、金融及國土資源等市場中出現(xiàn)問題的背景之下而適時提出的。我國在借鑒國外中介機構(gòu)并結(jié)合自身實際情況的基礎(chǔ)上形成了一套比較健全的土地法律構(gòu)架。在對這些法律法規(guī)規(guī)章的充分認識下，我國建立了與市場經(jīng)濟體系相適應(yīng)的土地估價制度和土地估價師資格制度。我國先后頒布了兩個國家標(biāo)準(zhǔn)、三個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，出版了大量專著和眾多研究報告，有超過60個高等院校開設(shè)了土地估價的專業(yè)課程，形成了從本科、碩士到博士的系列教育和理論研究體系。

形成了專業(yè)隊伍并走上發(fā)展正軌

從“中國土地估價師協(xié)會”網(wǎng)站統(tǒng)計的數(shù)據(jù)得知，截至目前，全國執(zhí)業(yè)土地評估機構(gòu)已達到205家，省市級機構(gòu)遍布全國各市縣，全國經(jīng)過資格考試認證的土地估價師總數(shù)達到19，520人，其中執(zhí)業(yè)土地估價師有2，098人。經(jīng)過脫鉤改制、改革土地估價結(jié)果確認和土地資產(chǎn)處置審批制度、改革土地估價人員和機構(gòu)監(jiān)督管理方式的三次改革，土地估價行業(yè)的人員素質(zhì)、機構(gòu)規(guī)模、業(yè)務(wù)能力、競爭風(fēng)險意識等都有很大的提高，已經(jīng)形成了一批具有規(guī)模的、能夠自我發(fā)展、自我約束、自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險的土地估價專業(yè)隊伍。

找準(zhǔn)了自身定位并建立持續(xù)發(fā)展的市場

土地評估機構(gòu)有力地配合了土地使用制度改革和土地市場建設(shè)。據(jù)有關(guān)部門的不完全統(tǒng)計，1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中近三年累計達9100多億元。土地出讓金收入主要用于地方城市建設(shè)，對改善城市環(huán)境、加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進土地市場建設(shè)起了積極作用。土地評估機構(gòu)有力地配合了國有企業(yè)改革。據(jù)不完全統(tǒng)計，自1992年至2001年，全國共完成了近6萬家改制企業(yè)的土地評估工作，顯化資產(chǎn)5千多億元，僅由原國家土地局和現(xiàn)國土資源部確認和處置的企業(yè)數(shù)就達200家，涉及宗地約9.8萬宗，面積約16萬公頃，土地資產(chǎn)價值近1500億元，其中就包括了中石油、中石化、中國聯(lián)通、中國電信、中國移動通信等特大型集團公司的改制等，在顯化國有土地資產(chǎn)，促進國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略性調(diào)整，防止土地資產(chǎn)流失等方面曾發(fā)揮了重要作用。

我國土地評估機構(gòu)的制約因素分析

我國土地評估機構(gòu)在發(fā)展的過程中，必須認清可能受到的來自外部環(huán)境和內(nèi)部運行機制的各種影響和制約因素。

脫鉤改制不徹底

國土資源部早于1999年就發(fā)出了《關(guān)于土地評估機構(gòu)與政府部門脫鉤的通知》，要求參與市場競爭的機構(gòu)在人、財、物等方面與政府主管部門徹底脫鉤。按規(guī)定現(xiàn)在的所有在冊的土地評估機構(gòu)都應(yīng)該是完成脫鉤改制的、實行企業(yè)化經(jīng)營的企業(yè)法人實體。但是，由于受傳統(tǒng)的經(jīng)營體制和經(jīng)營觀念的影響，有許多機構(gòu)的脫鉤改制只是形式上的，并沒有真正實現(xiàn)企業(yè)化經(jīng)營，更缺乏充分的市場研究，尚未建立良好的投資管理和企業(yè)管理內(nèi)部機制，甚至少數(shù)機構(gòu)還受到來自行政的干擾，這對機構(gòu)自身發(fā)展來說是非常不利的。

地方壁壘依然存在

2001年開始，土地估價報告?zhèn)浒溉〈舜_認審批制，由機構(gòu)對土地估價結(jié)果獨立承擔(dān)責(zé)任。土地行政主管部門將對土地估價及估價報告進行定期抽查，對弄虛作假的機構(gòu)，將追究責(zé)任，依法處理，對違法違規(guī)的機構(gòu)和個人進行處罰。這種做法在很大程度上減少了政府對于評估機構(gòu)的行政干預(yù)。但土地估價機構(gòu)存在著嚴(yán)重的地方壁壘，一些省級的估價機構(gòu)，實際上只具備其機構(gòu)所在市的估價資格，單獨進入本省的其他市是非常困難的，只有通過與其想進入城市的本地評估機構(gòu)合作等迂回的形式。

外國評估機構(gòu)的介入加劇競爭

我國加入WTO后，逐漸涌現(xiàn)了一批中外合資和外國獨資的地產(chǎn)評估機構(gòu)，這給國內(nèi)評估業(yè)帶來極大的沖擊，因為這些機構(gòu)先進的管理理念、成熟的評估技術(shù)、服務(wù)手段和實踐經(jīng)驗。正是這些優(yōu)勢，突顯了目前我國國內(nèi)評估機構(gòu)存在的規(guī)模小、機制不活、市場意識差、職業(yè)素質(zhì)不高、經(jīng)營管理水平弱、獨立性不強等問題。

機構(gòu)之間存在惡性競爭

我國土地估價機構(gòu)存在短期行為多、惡性競爭嚴(yán)重的現(xiàn)象。不少估價的工作重點不是放在專業(yè)服務(wù)上，而是放在公關(guān)上。具體表現(xiàn)在三個方面：一是送回扣已成為行業(yè)默許行規(guī)之一，這種現(xiàn)象的存在嚴(yán)重地影響了評估服務(wù)的質(zhì)量，危害了行業(yè)的聲譽，損害了行業(yè)的利益；二是各估價機構(gòu)爭相壓低收費價格。評估服務(wù)收費是由財政部、物價局規(guī)定的，全國統(tǒng)一，有些評估機構(gòu)為了達到爭取市場份額的目的，自行推出自己的收費標(biāo)準(zhǔn)，并向金融機構(gòu)、企業(yè)、法院等公開，給行業(yè)造成了極壞的影響；三是同行之間互相詆毀、拆臺。估價行業(yè)十幾年的發(fā)展歷程，先后有百余家機構(gòu)在尋求生存發(fā)展之道，你方唱罷我登場，各領(lǐng)一兩年，之后沉寂下來，原因之一就是急功近利，賺錢的心態(tài)多于做企業(yè)的心態(tài)。

市場接受度較差

影響市場接受度的因素一是服務(wù)范圍，二是服務(wù)質(zhì)量。目前我國的土地評估機構(gòu)主要業(yè)務(wù)范圍就是土地資產(chǎn)價格評估，范圍太窄，缺乏市場靈活性，同時由于服務(wù)意識和技術(shù)等問題，服務(wù)質(zhì)量難以達到市場需求的要求，這樣從市場需求者的角度就認為土地評估可有可無，只要不被強制要求不得不做，就缺乏需求的主動性，由此引起土地評估時常需求量極不穩(wěn)定。

風(fēng)險意識不夠

土地評估機構(gòu)作為獨立的經(jīng)濟法人實體，獨立承擔(dān)業(yè)務(wù)，享受相應(yīng)的經(jīng)濟收益，同樣承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟和法律責(zé)任。過去作為事業(yè)單位，后面有強大的行政主管部門，風(fēng)險相對較小，但是現(xiàn)在作為企業(yè)單位，必須面對A級B級機構(gòu)不均衡發(fā)展的風(fēng)險、稅收風(fēng)險、法律風(fēng)險等問題，風(fēng)險明顯加大，我國土地評估機構(gòu)卻沒有相應(yīng)制定迎接風(fēng)險的舉措。

我國土地評估機構(gòu)發(fā)展的幾點建議

針對我國土地評估機構(gòu)遭遇的制約因素，本文從脫鉤改制、開拓新業(yè)務(wù)以及加強風(fēng)險保障等方面提出了幾點建議。

徹底脫鉤，走企業(yè)化改制的道路

機構(gòu)改制過程中，在本金配置上按經(jīng)營者、管理者、勞動者所承擔(dān)的不同風(fēng)險以及對估價所貢獻的大小進行配置，通過改制把員工的責(zé)權(quán)利緊密地結(jié)合起來。同時根據(jù)公司運作，堅持股本金的配置必須相對集中的原則，經(jīng)營者持大股，避免“改制前吃集體，改制后吃股東”的現(xiàn)象。經(jīng)營管理層在改制中既是得利者，更是風(fēng)險和責(zé)任的承擔(dān)者，要讓經(jīng)營管理層意識到既然改制，就必須順應(yīng)發(fā)展，適應(yīng)形勢的需要。因此，在日常工作中經(jīng)營管理層應(yīng)該考慮以下幾點：

第一，要有積極的意向，主動迎接挑戰(zhàn)，并對生存要有一種“危機感”。第二，在市場拓展上要高度重視，經(jīng)營策略上要有針對性，內(nèi)部管理上要下功夫，在人才引進、培育上要想辦法，在業(yè)務(wù)質(zhì)量上要不斷提高，使企業(yè)在社會上的形象有亮度。第三，要提高企業(yè)對市場競爭的應(yīng)變能力，適應(yīng)外部環(huán)境，要在拓展市場、創(chuàng)造更多的生存機會上動腦筋。第四，要積極做好員工的思想工作，首先，使大家認識到“狼”真的來了，挑戰(zhàn)就在面前，機遇也在面前。只有不斷提高服務(wù)質(zhì)量，提高服務(wù)意識，練好“內(nèi)功”，公司才能得以生存和發(fā)展。其次，培養(yǎng)員工樹立良好的品牌理念，培育自己的企業(yè)文化，充分調(diào)動員工的主觀能動性，使員工對公司的發(fā)展充滿信心。

積極開拓新業(yè)務(wù)，走多元化發(fā)展道路

隨著各項經(jīng)濟領(lǐng)域的改革，開展土地評估業(yè)務(wù)的機遇也大量地涌現(xiàn)出來，關(guān)鍵是看誰在土地評估業(yè)務(wù)上具備開拓創(chuàng)新的能力。

目前擺在土地評估機構(gòu)面前的機遇主要有：劃撥土地使用權(quán)評估、征地價格評估、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)價評估，這三個評估政策的出臺，將會大大推進土地評估業(yè)務(wù)的發(fā)展，而且可以一舉三得：既為中介機構(gòu)找到新的業(yè)務(wù)渠道；又推進土地評估事業(yè)向前發(fā)展；還使國土資源部的劃撥土地使用權(quán)政策得到落實。還有土地登記業(yè)務(wù)拓展。隨著土地市場的逐步完善，要開展更多種類的土地中介業(yè)務(wù)來保證機構(gòu)業(yè)務(wù)量和經(jīng)濟效益，國土資源部已將土地登記作為新的產(chǎn)業(yè)方向發(fā)展?？梢灶A(yù)計，登記在不久的將來將和土地估價共同形成具有強大市場競爭力的綜合業(yè)務(wù)。我國土地評估機構(gòu)要盡快引進這種業(yè)務(wù)類型，爭取創(chuàng)造更大的利潤空間。

評估機構(gòu)拓展業(yè)務(wù)受到資質(zhì)業(yè)務(wù)范圍的限制，但是市場對其的要求是綜合性一條龍式的服務(wù)。因此，各類評估中介機構(gòu)可以考慮合并加大規(guī)模效應(yīng)、提高規(guī)模效益。這種做法也可以加快企業(yè)的壯大和樹立良好的品牌，提高與國外進來的評估中介機構(gòu)競爭的實力。

篇4

“土地應(yīng)該由市場定價?！?/p>

“農(nóng)民自己有土地，讓他們直接參與開發(fā)，一年可以多拿幾個億?！?/p>

4月13日，中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國家統(tǒng)計局農(nóng)村經(jīng)濟調(diào)查總隊《2005年農(nóng)村經(jīng)濟綠皮書》(以下簡稱《綠皮書》)，并舉辦了一場農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展論壇，邀請李炳坤、林毅夫、韓俊、馬曉河、蘇明、陸學(xué)世等經(jīng)濟學(xué)家、三農(nóng)問題專家，就三農(nóng)熱點問題和當(dāng)前農(nóng)村政策進行集中討論。

低價征用農(nóng)民土地，致使失地農(nóng)民生活得不到保障，已成為當(dāng)前“三農(nóng)”問題一個敏感的焦點。下一步的“三農(nóng)”政策調(diào)整是否將以變革土地制度為核心，就此，本報記者向國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長韓俊求證，他給出了比較明確的答復(fù)：“我們正在制定相關(guān)的政策文件，具體內(nèi)容目前還不便透露。”

就在4月17日，國務(wù)院授權(quán)新華社《關(guān)于2005年經(jīng)濟體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)，明確提出了要完善農(nóng)村土地制度。

土地成為頭號問題

“繼續(xù)探索農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式；加強對承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，加大對強迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度；進一步研究探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進入市場?！薄兑庖姟妨瘟螖?shù)語，劃出了今年農(nóng)村土地制度的改革輪廓。

首先可以明確的是，農(nóng)村土地制度會有較大幅度的調(diào)整動作。韓俊表示，農(nóng)民稅負問題解決以后，接下來第一個需要解決的就是土地問題；其次是教育；第三是衛(wèi)生即農(nóng)民就醫(yī)問題。

在農(nóng)用地征用方面，《綠皮書》給出了幾組很耐人尋味的統(tǒng)計數(shù)字：

2004年末全國耕地為1.23億公頃，比上年凈減少80萬公頃，其中建設(shè)占地14.5萬公頃；

被征用土地的收益分配格局是：地方政府占20％～30％，企業(yè)占40％～50％，村級組織占25％～30％，農(nóng)民占5％～10％；

失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10％，而失去收入來源，生活水平降低的失地農(nóng)民占到60％。

實行征地制度改革，保護失地農(nóng)民的利益，是去年農(nóng)村政策的一項主要內(nèi)容。雖然2004年農(nóng)村土地政策的基本框架沒有大的變化，但局部調(diào)整的動作很大。10月21日，國務(wù)院頒發(fā)第28號文件《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，強調(diào)農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，必須把農(nóng)民利益放在重要地位。要求“縣級以上地方人民政府采取措施，使被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低”，并申明“當(dāng)土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼”。

然而，在利益面前，不管是國家法律還是政府的法規(guī)，執(zhí)行起來都有難度。

接受本報獨家采訪時，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所所長張曉山說起他去年在某地調(diào)研的見聞。當(dāng)?shù)毓_用土地招商，市長對外商大包大攬地說：“只要你來，我就可以給你300畝地?！?/p>

張表示，“土地問題非常復(fù)雜，不僅僅是既得利益的分配問題，還涉及到整個體制?！?/p>

《綠皮書》呼吁“目前的農(nóng)村土地制度必須改革”。

“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”

土地制度之變，已經(jīng)迫在眉睫，但是怎樣變？往哪個方向變？現(xiàn)在還是一個沒有標(biāo)準(zhǔn)答案的問題。

《綠皮書》給出的建議是：在農(nóng)村實施積極的城市化政策，通過土地制度改革，實行土地交易(包括國家征用)的市場化，提高農(nóng)民的失地補償，實現(xiàn)“以農(nóng)村土地換取城市生活保障”，使相當(dāng)一部分失地農(nóng)民買得起較低標(biāo)準(zhǔn)的城市住房。

國務(wù)院政策研究室副主任李炳坤在談及今年的農(nóng)村政策時，提到要“穩(wěn)定、完善農(nóng)村的土地制度”。他說，穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策主要有兩項內(nèi)容：一是穩(wěn)定家庭承包制度，這里面有一條是明確的，農(nóng)民出去打工，不能隨意收回土地承包制度，沒有人種地了，可以進行轉(zhuǎn)讓；二是提高土地征用的標(biāo)準(zhǔn)，做好安置工作，解決失地農(nóng)民的長遠生計問題。

韓俊所在的國務(wù)院發(fā)展研究中心，正與世界銀行合作進行“中國土地政策改革研究”項目，目前已完成了8個地方的考察?！皬奈覀冋{(diào)查的8個省看，房地產(chǎn)用地、商業(yè)用地，生地造為熟地，出讓土地只占到20％～30％，大部分土地不以市場定價，政府把短期收益和長期收益捆得太緊，對農(nóng)民的收入補償很難?！?/p>

“土地應(yīng)該由市場定價。否則，改革就跟農(nóng)民沒有多大關(guān)系。”這是韓在考察后得出的結(jié)論。

張曉山提出的主張是，“要向農(nóng)民征用土地，一要保障農(nóng)民的生存權(quán)，其次要保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。如果征地，農(nóng)民除了補償外，還要得到其他相應(yīng)的保障，如養(yǎng)老、失業(yè)等?！?/p>

據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)工人里面，農(nóng)民工占的比重相當(dāng)大，他們的家屬和孩子加起來，數(shù)量估計在1.6億以上。面對這么大的一個流動性群體，有關(guān)方面已經(jīng)意識到，農(nóng)民工總是流動也不合適，起碼流動的規(guī)模要逐步縮小，使農(nóng)民工能夠穩(wěn)定下來。

李炳坤透露，現(xiàn)在有關(guān)部門正在研究如何進一步完善農(nóng)民工的政策，使農(nóng)民工能夠在所在的地方安家落戶。

鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)醞釀新變局

農(nóng)村實行土地集體所有制，農(nóng)民并不是一個完整的財產(chǎn)主體，致使土地本身及其增值收益成為一種界限模糊、可以共享而分配方式又不確定的“公共利益區(qū)間”，并誘使各行為主體特別是地方政府介入對土地的控制和利益的分配。而這，也是《綠皮書》提出“必須改革農(nóng)村土地制度”的主要原因。

張曉山是中國專門研究鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)問題的為數(shù)不多的專家之一。他主張在農(nóng)村發(fā)育跨社區(qū)的、非政府的多元化組織結(jié)構(gòu)，而基層政府的職能則向提供公共產(chǎn)品和社會服務(wù)方面轉(zhuǎn)變，最后形成這樣一種治理格局：自治程度較高的基層政府、村民自治的村社組織和其它多元化組織并存，相互制衡，達到構(gòu)建和諧社會的目的。版權(quán)所有

篇5

關(guān)鍵詞：土地儲備制度；問題；對策

一、我國城市土地儲備制度的建立

我國城市土地儲備制度是我國城市國有土地產(chǎn)權(quán)制度變革的衍生物。1987年9月，深圳市政府采用協(xié)議方式出讓第一塊土地使用權(quán)，開創(chuàng)了國有土地使用權(quán)有償出讓的先河，成為我國城市土地使用制度的一次革命性標(biāo)志。隨著改革不斷向市場化方向的深入推進，1996年，上海市成立中國第一家土地收購儲備機構(gòu)一上海市土地發(fā)展中心。2001年4月30日，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》指出，為增強政府對土地市場的調(diào)控能力有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。

土地儲備制度是政府加強壟斷城市土地供應(yīng)的新的政策工具，通過土地儲備制度，可以確保政府壟斷土地一級市場，有效控制土地供給，防止多頭供地；有利于企業(yè)改制解困，盤活存量土地資產(chǎn)，高效合理配置存量土地；土地收購后，進行開發(fā)和整理，使一些規(guī)劃不合理，環(huán)境較差的土地得以再開發(fā)和再利用；出讓后的土地升值，增加政府土地收益，保證國有土地資產(chǎn)的增值。

二、我國城市土地儲備制度存在的問題

1土地儲備運作主體界定不清。

從目前來看，全國各地一般都建立土地儲備中心作為土地儲備的實施機構(gòu)，明確土地管理部門作為土地儲備中心的管理機構(gòu)，形成了政府與土地儲備機構(gòu)之間的委托關(guān)系。但在實際運行過程中，城市土地發(fā)展中心一個部門的工作既要代表政府制定收購儲備計劃并根據(jù)土地利用年度計劃，具體實施土地收購儲備等工作；又要參與到企業(yè)運營過程中，與開發(fā)商共同經(jīng)營土地，便產(chǎn)生了政府部分官員的“尋租”行為。

2土地出讓傾向于高端住宅。

隨著房地產(chǎn)行業(yè)的快速發(fā)展，土地出讓作為這一行業(yè)的起始點正在起到關(guān)鍵性環(huán)節(jié)作用。同前，部分城市住宅價格在國家宏觀調(diào)控下卻飛速上揚，部分城市的土地儲備機制運作過程中，存在單純追求土地高收益的傾向，居民房價收入比例超過國際標(biāo)準(zhǔn)3至5倍，引起中國大部分低收入利益群體的強烈不滿。

3土地儲備的收益分配及征用補償機制不健全。

土地儲備中心在征購、回收土地時，需要對土地、地上建筑物等進行一定的補償。由于補償標(biāo)準(zhǔn)很低，導(dǎo)致很多郊區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民出現(xiàn)了耕作無地、就業(yè)無門、保障無路的“困境”，拉大了城鄉(xiāng)之問的差距和矛盾。

三、發(fā)展我國城市土地儲備制度的對策城市土地儲備制度的發(fā)展必須圍繞資源配置、激勵、約束、風(fēng)險保障等方面。

1建立一個以政府為核心，土地管理部門為紐帶，有關(guān)部門共同參與的土地儲備管理機構(gòu)，制定科學(xué)的土地收購、儲備和供應(yīng)計劃，保障政府對城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營，促進經(jīng)濟社會發(fā)展。

篇6

「關(guān)鍵詞物權(quán)、他物權(quán)、地上權(quán)、物權(quán)法原則

1我國土地物權(quán)制度的基本理論

物權(quán)與債權(quán)同為財產(chǎn)法的兩大支柱，但相較于債權(quán)，物權(quán)具有支配性、絕對性及排他性，故物權(quán)法在各國立法原則上均采取物權(quán)法定主義規(guī)則，即由法律事先強行對物權(quán)之種類、內(nèi)容及其效力等予以規(guī)定，而不允許當(dāng)事人在此內(nèi)容方面有意思自治。同時又因物權(quán)法（尤其是土地物權(quán)制度）與各國的政策性規(guī)定關(guān)聯(lián)很強（如各國所有制的不同），這樣各國物權(quán)法雖在物權(quán)法原則及物權(quán)效力上具有相通性，但彼此的物權(quán)種類卻因各國的政策性選擇及習(xí)慣法的作用而有很大差異。

自物權(quán)法的發(fā)展及其規(guī)范內(nèi)容來觀察，土地自始至終均為物權(quán)的最重要的標(biāo)的，土地物權(quán)是最基本的不動產(chǎn)物權(quán)。我國目前有關(guān)土地的立法性文件林林總總，雖已達100多件，但從土地為物權(quán)標(biāo)的角度來看，因我國目前尚無完善物權(quán)法，民法基本法《民法通則》甚至未使用“物權(quán)”之概念（其第五章僅有“財產(chǎn)所有權(quán)和與財產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”為章名），如嚴(yán)格依物權(quán)法定主義原則，則除所有權(quán)之外，很難依現(xiàn)行法而確定我國的土地物權(quán)種類及其體系。此立法背景亦導(dǎo)致法學(xué)理論界在闡述我國的土地物權(quán)制度時，于概念使用的不規(guī)范、土地物權(quán)種類及其體系的極不統(tǒng)一與混亂的現(xiàn)狀。相應(yīng)地亦導(dǎo)致土地經(jīng)濟學(xué)界在概念使用上的不統(tǒng)一（如土地產(chǎn)權(quán)概念），故目前在我國確有制定一部物權(quán)法之迫切需要。而制定物權(quán)法則首應(yīng)明確我國物權(quán)法在民法體系上的選擇與定位，即我國目前的物權(quán)立法（實質(zhì)內(nèi)容的）與理論研究均經(jīng)前蘇聯(lián)而繼承傳統(tǒng)大陸法系（以德國民法、法國民法為首）一脈，并非英美法系的財產(chǎn)法制度。而在大陸法系，物權(quán)是以所有權(quán)為核心而建立其抽象體系，并經(jīng)現(xiàn)代社會的發(fā)展而側(cè)重向他物權(quán)體系拓展，以達物盡其用的社會目的。至于“產(chǎn)權(quán)”則為英美財產(chǎn)法上的概念，而英美財產(chǎn)法（包括整個英美私法）是在判例的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，沒有由能夠適用于各種具體的財產(chǎn)權(quán)利的共同性效力及屬性構(gòu)建起來的一般性的、抽象性的財產(chǎn)權(quán)概念，這與將物權(quán)作為與債權(quán)相對應(yīng)的概念，并將支配性屬性寓于整個物權(quán)制度之中，講究抽象的演繹方法的大陸法系很不一樣，英美法中的財產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)概念很難在大陸法系的物權(quán)法體系中找到合適的定義，這是兩大法系的差異性所致。而我國目前所討論或擬將制定的，很明顯是繼受大陸法系的“物權(quán)法”制度。故在我國應(yīng)摒棄產(chǎn)權(quán)概念在土地物權(quán)制度中的使用。

2土地所有權(quán)-公有制的定位

我國土地在所有制上經(jīng)幾十年的發(fā)展已形成現(xiàn)在的分屬國家與集體所有的公有制局面，這是探討我國土地物權(quán)法制度的基本前提。土地國家所有權(quán)在一些基本理論問題上已有較統(tǒng)一的認識，而集體土地所有權(quán)則在以下兩個問題存在爭議：其一，集體土地所有權(quán)的主體虛化，不能體現(xiàn)所有者的地位與利益；其二，集體土地所有權(quán)的內(nèi)容遠較一般所有權(quán)而大受限制。就第一個問題而言，則已不僅為物權(quán)法問題，而關(guān)乎所有制度。實際上集體所有權(quán)的主體應(yīng)為全體集體組織成員，但就具體權(quán)利的行使倘應(yīng)由全體成員或須征得全體成員的同意，則在事實上為不可能，故應(yīng)須在選舉基礎(chǔ)上推舉集體組織的代表，并由此代表（一人或數(shù)人）依全體成員的意思來行使所有權(quán)，并為全體成員取得因行使所有權(quán)而獲得的利益。至于該集體組織的代表如何產(chǎn)生，如何行使所有權(quán)等則應(yīng)由民法及相關(guān)法律共同規(guī)定。就第二個問題而言，其權(quán)利內(nèi)容的限制實際上是受集體所有的土地用途（無非是為了農(nóng)耕或非經(jīng)營性建筑，如宅基用地等）的限制，且倘考慮到目前各國對耕地的保護以及我國公有制的性質(zhì)，則這一點是不足為怪的。當(dāng)然在如何限制方面也確實存在許多需完善的地方。

3城鎮(zhèn)國有土地他物權(quán)

現(xiàn)代物權(quán)法在強調(diào)傳統(tǒng)的以所有權(quán)為核心的靜態(tài)歸屬的同時，更不斷地向動態(tài)利用方面發(fā)展，其表現(xiàn)則是他物權(quán)體系的發(fā)達。因為在物權(quán)法一物一權(quán)主義原則下，一物之上只能存在一個所有權(quán)；而在資源有限的現(xiàn)代社會，所有權(quán)相對于眾多的人口的需要來講，終是少數(shù)，倘再有所有權(quán)崇拜的心理作用，則物（社會資源）很難流轉(zhuǎn)到其最佳或最需要利用人手中，必造成資源的浪費，這樣就必須在所有權(quán)（自物權(quán)）之外另辟途徑。而物所具有的使用價值與交換價值的二重屬性正好迎合此需要，這樣在物的這二重屬性基礎(chǔ)上構(gòu)建起來的他物權(quán)制度在現(xiàn)代社會獲得巨大的發(fā)展，并在將來也深深地影響著物權(quán)法的發(fā)展趨勢。我國城鎮(zhèn)國有土地使用制度改革實質(zhì)上亦是按此思路進行的。城鎮(zhèn)國有土地的所有權(quán)主體為國家（實代表全體人民）所壟斷，而國家主體為抽象的存在，其權(quán)利必須由實然的主體去行使，即設(shè)立國家所有權(quán)的代表機關(guān)。另一方面，既然國家壟斷所有，則在土地交易市場上不可能存在所有權(quán)的交易，而城鎮(zhèn)國有土地要改變以前無償無期無限制的使用狀況，并使土地進入地產(chǎn)市場成為交易的客體，則必須尋找另一種土地上的權(quán)利替代土地所有權(quán)以帶動土地進入流通領(lǐng)域。而這種權(quán)利在我國就是土地使用權(quán)。

土地使用權(quán)概念在各國物權(quán)法上并未有見，就概念的科學(xué)性來講，此概念并不能完全地揭示其內(nèi)涵，因為土地使用權(quán)的內(nèi)容依我國現(xiàn)行法的規(guī)定來看，并不是單純的使用，至少還應(yīng)包括占有、土地的開發(fā)及收益等權(quán)能。但此概念在我國的使用已相沿成習(xí)，故立法及大多學(xué)者均使用此概念。另自所有權(quán)權(quán)能之角度看，使用又僅為所有權(quán)的一項權(quán)能，且用益物權(quán)也主以使用為其最基本的權(quán)能。這樣在我國就土地的用益物權(quán)方面使用“使用權(quán)”這一概念時，就不得不繁瑣地限定“城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)”、“宅基地使用權(quán)”、“農(nóng)村土地使用權(quán)”等以示區(qū)別。土地就其用途而言，無非耕作與建筑（包括宅基地）二種，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)的內(nèi)容則主要是建筑及土地開發(fā)，此類似于傳統(tǒng)大陸法系中地上權(quán)內(nèi)容，故大多民法學(xué)者主張以地上權(quán)概念取代“土地使用權(quán)”概念。筆者亦認為采用地上權(quán)概念有助于我國土地物權(quán)體系的建立。但也應(yīng)看到：地上權(quán)是在土地私有制條件下產(chǎn)生的概念，地上權(quán)的內(nèi)容廣于我國的國有土地使用權(quán)概念，即地上權(quán)還包含了非開發(fā)性經(jīng)營的宅基地使用權(quán)。故在我國采用地上權(quán)概念，只須明確在他人土地上從事建筑及開發(fā)為其內(nèi)容，這樣現(xiàn)行的國有土地使用權(quán)，農(nóng)村或城鎮(zhèn)集體土地的宅基地使用權(quán)均包括于其中，至于哪些地上權(quán)可以進行交易則可由法律規(guī)定解決。至于有些學(xué)者所認為應(yīng)成為一項獨立物權(quán)的土地開發(fā)權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)，實際上均僅為地上權(quán)的內(nèi)容或權(quán)能，已為地上權(quán)概念的內(nèi)容所包括，并無獨立的必要。

我國選擇地上權(quán)（下述均用地上權(quán)概念代替土地使用權(quán)概念）作為國有土地使用制度改革的出發(fā)點，其原因在于：①確保土地公有制；②擔(dān)保物權(quán)（不動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)僅有抵押權(quán)一種）在性質(zhì)上雖為他物權(quán)，但它追求的是土地的交換價值，倘以土地所有權(quán)作為抵押權(quán)的標(biāo)的，則在抵押權(quán)實現(xiàn)時即會導(dǎo)致土地所有權(quán)的移轉(zhuǎn)，此與堅持土地國有原則不符；③地上權(quán)是以追求土地的使用價值為內(nèi)容的用益物權(quán)，地上權(quán)的享有與行使以實際占有土地為其基本條件，地上權(quán)的移轉(zhuǎn)與流通，必導(dǎo)致土地占有人（即利用人）的不斷變動，這樣在有序的房地產(chǎn)交易市場條件下地上權(quán)的流轉(zhuǎn)，就必帶動土地流轉(zhuǎn)到最佳的利用人手中，而絲毫不動搖國家所有人的地位。這樣在私有制國家以土地所有權(quán)與地上權(quán)為二元交易標(biāo)的模式，在我國因公有制度原因就僅能體現(xiàn)為以地上權(quán)為交易標(biāo)的一元模式。目前，城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)依行政劃撥或出讓合同而取得，在性質(zhì)上這兩種土地使用權(quán)（地上權(quán)）均應(yīng)為物權(quán)，只是因取得方式不同而在權(quán)利效力上有所差異。

地上權(quán)的移轉(zhuǎn)，自民法上看即為地上權(quán)人對其權(quán)利標(biāo)的-地上權(quán)依法律行為方式所作的法律上的處分，即地上權(quán)人對其所擁有的地上權(quán)享有處分權(quán)。此處分權(quán)的享有為地上權(quán)交易市場得以形成的法律邏輯起點。地上權(quán)人處分地上權(quán)行為的方式大體有買賣、互易、贈與、設(shè)定抵押權(quán)等。買賣、互易、贈與（此為非交易方式）為依債權(quán)行為方式使地上權(quán)產(chǎn)生變動；而設(shè)定抵押權(quán)則是在地上權(quán)之上再設(shè)定一項不動產(chǎn)擔(dān)保物權(quán)，于被擔(dān)保的債務(wù)人不履行債務(wù)而導(dǎo)致抵押權(quán)實現(xiàn)時，通過變賣、拍賣（在我國現(xiàn)行法上就土地使用權(quán)抵押只允許以拍賣方式實現(xiàn)）而使地上權(quán)發(fā)生變動。故就土地所有權(quán)、地上權(quán)與地上權(quán)之抵押權(quán)三者的關(guān)系來講，構(gòu)成立體層次的物權(quán)關(guān)系，即由國家土地所有權(quán)中派生出地上權(quán)，再在地上權(quán)之上設(shè)定抵押權(quán)，前者以土地為標(biāo)的，后者則以地上權(quán)為標(biāo)的。地上權(quán)人通過買賣、互易、設(shè)定抵押權(quán)等方式使地上權(quán)進入流通領(lǐng)域，進而形成房地產(chǎn)交易的二級、三級……市場。

地上權(quán)可否成為租賃行為的標(biāo)的，因1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓與轉(zhuǎn)讓暫行條例》與1995年《城市房地產(chǎn)管理法》先后規(guī)定的不同而有爭議。租賃權(quán)雖然在近現(xiàn)代民法中有物權(quán)化的趨勢，但仍屬債權(quán)，且是以對標(biāo)的的用益（即追求使用價值）為內(nèi)容的用益性債權(quán)。既然要使用，則必須要求以對客體的實際占有為前提，這樣亦必然要求租賃權(quán)的客體必須是有形的實體物。而地上權(quán)為不動產(chǎn)物權(quán)，顯然不成為使用的標(biāo)的。當(dāng)然地上權(quán)人仍不妨以其所取得的土地出租于他人，但此時租賃之標(biāo)的為土地，而非為地上權(quán)，且還應(yīng)視法律或地上權(quán)設(shè)定合同（即我國現(xiàn)行法上所稱的土地使用權(quán)出讓合同）中地上權(quán)人有無出租的權(quán)能而決定。

4集體土地他物權(quán)

集體包含著各種具體而特定的集體組織，依此集體土地所有權(quán)在理論上應(yīng)存在不同集體組織間以及集體與國家間土地所有權(quán)移轉(zhuǎn)的可能。但實際上在我國集體與國家只存在由集體土地所有權(quán)變?yōu)閲宜袡?quán)一種可能（且此又大多依征收、征用等行政方式實施），而集體與集體間因土地的不動性，土地所有權(quán)的交易也很少見，故此集體土地物權(quán)的重點仍在于他物權(quán)制度上。集體土地用于建筑時，其他物權(quán)內(nèi)容已包含于上述地上權(quán)概念中。集體土地用于農(nóng)耕在現(xiàn)行法稱之以“土地承包經(jīng)營權(quán)”。筆者認為“農(nóng)地耕作權(quán)”概念較能恰當(dāng)?shù)胤从称錂?quán)利內(nèi)容，因為承包經(jīng)營權(quán)是自取得權(quán)利之合同行為來命名的，且易與企業(yè)的承包經(jīng)營行為相混。農(nóng)地耕作權(quán)的主體基本上是集體組織的成員，其取得雖以自愿性合同行為為基礎(chǔ)，但實際上是按人口分配的，這一點是由我國的農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的現(xiàn)實所決定的。雖有學(xué)者提出農(nóng)地耕作權(quán)的主體可以是集體組織成員以外的人，對于那些未能取得農(nóng)地耕作權(quán)的農(nóng)民可以通過健全的社會保障制度以保證他們的生活需要。但筆者認為，農(nóng)地的平均分配耕作雖受小農(nóng)經(jīng)濟的局限，但在目前的中國農(nóng)村允許農(nóng)地的自由流通仍不具備現(xiàn)實可操作性。問題的關(guān)鍵在于如何保障農(nóng)民的積極性，這在物權(quán)法上的解決方案則是保障農(nóng)民所取得的農(nóng)地耕作權(quán)，即在期限上規(guī)定農(nóng)地耕作權(quán)應(yīng)有合理的相當(dāng)長的最低存續(xù)期間，以保證農(nóng)民的長期投資而避免短期行為；在權(quán)利效力及內(nèi)容上，賦于農(nóng)地耕作權(quán)的物權(quán)性，使農(nóng)民可依物權(quán)的絕對性、排他性及優(yōu)先性等效力規(guī)則主張自己的權(quán)利，以防止他人的不法干預(yù)。

5相鄰關(guān)系與地役權(quán)

土地因其不動性而須毗鄰。若彼此毗鄰的土地歸屬于不同的所有人，而各所有人各依自己的意思與利益需要任意在自己的土地上行使權(quán)利，自由地利用土地，則必影響相鄰一方對土地的利用，其土地的價值也必受損及，故有自立法上予以相互調(diào)節(jié)的必要。相鄰關(guān)系（不僅針對土地，其他相鄰不動產(chǎn)也包括其中），則是自立法上對相鄰?fù)恋氐睦米髯畹拖薅鹊恼{(diào)節(jié)，而地役權(quán)則是相鄰?fù)恋氐乃腥藶楦咭蟮睦猛ㄟ^相互協(xié)商產(chǎn)生的彼此權(quán)利的較高程度的調(diào)節(jié)。在土地私有制下，相鄰關(guān)系在本質(zhì)上是相鄰一方土地所有權(quán)的擴張，相應(yīng)地是另一方土地所有權(quán)的限制，不成其一項獨立的物權(quán)。此擴張或限制是土地所有權(quán)中的應(yīng)有之義，或者說是法律強行規(guī)定的，不須相鄰各方所有人之協(xié)商，故也就不必要專為相鄰關(guān)系而辦理不動產(chǎn)登記。但地役權(quán)在本質(zhì)上是相鄰?fù)恋馗鞣剿腥艘舛ǖ漠a(chǎn)物，故構(gòu)成一項獨立的物權(quán)，是以用益為內(nèi)容的不動產(chǎn)他物權(quán)，其成立必須滿足不動產(chǎn)登記要件。

就相鄰關(guān)系與地役權(quán)，各國立法規(guī)定不一，有就二者均予以規(guī)定的，有僅就相鄰關(guān)系進行規(guī)定，而將地役權(quán)內(nèi)容納入相鄰關(guān)系之中。我國現(xiàn)行民法僅規(guī)定了相鄰關(guān)系，而未規(guī)定地役權(quán)，且相鄰關(guān)系的規(guī)定非常簡單，難以適應(yīng)現(xiàn)實的需要，較多數(shù)學(xué)者認為除完善相鄰關(guān)系的規(guī)定外，還應(yīng)規(guī)定地役權(quán)這種物權(quán)，以適應(yīng)物權(quán)主體不同層次的需要。這一點筆者深表贊同。但必須注意到在我國土地所有制特色下，相鄰關(guān)系的本質(zhì)應(yīng)重新理解。因為在我國土地所有權(quán)二元格局下，相鄰關(guān)系在土地所有權(quán)間雖有發(fā)生，但多體現(xiàn)在不同利用主體間，故此相鄰關(guān)系不應(yīng)機械地理解為所有權(quán)內(nèi)容的擴張或限制，而應(yīng)擴張理解為土地用益物權(quán)（地上權(quán)與農(nóng)地耕地權(quán)）權(quán)能的擴張或限制。當(dāng)然在同一所有人（國家或集體組織）將其所有土地設(shè)定用益物權(quán)于他人時，亦可在用益物權(quán)設(shè)定合同中依據(jù)所有人的宏觀規(guī)劃而對不同用益物權(quán)人的權(quán)利進行限制，從而起到調(diào)節(jié)相鄰?fù)恋乩藐P(guān)系的作用。

6土地物權(quán)的登記

物權(quán)因其法定主義規(guī)則、絕對性屬性，以及排他性、優(yōu)先性效力，對社會公眾的利益影響很大，所以又產(chǎn)生物權(quán)公示原則，并因此公示而產(chǎn)生物權(quán)公信力原則。物權(quán)公示在動產(chǎn)以占有為方式，在不動產(chǎn)以登記為方式，這在各國物權(quán)法中概莫例外，只是在其公示的效力方面有不同規(guī)定而已。我國因無物權(quán)法，在不動產(chǎn)物權(quán)公示方面的規(guī)定亦極不完善。首先在集體所有制土地方面，土地登記制度幾乎是空白的；其次是城鎮(zhèn)國有土地方面，雖近幾年頒布的法律強調(diào)登記，但也未能明確揭示土地物權(quán)登記的效力。故有必要建立完善的土地物權(quán)登記制度，這是在法律有序化環(huán)境下國家對土地進行宏觀管理與控制的唯一手段，也是土地物權(quán)人的物權(quán)得以保障的外部表現(xiàn)與依據(jù)。

完善土地物權(quán)登記工作，應(yīng)做到如下幾個方面：第一，應(yīng)明確國家與集體土地所有權(quán)客體的范圍。國家所有土地與集體所有土地雖在立法上有其原則性規(guī)定，但仍須通過登記造冊而予以具體化、明確化。第二，應(yīng)明確規(guī)定，以法律行為方式進行土地物權(quán)交易的，土地物權(quán)登記應(yīng)為其取得物權(quán)的生效要件。

這一點與我國現(xiàn)行民法理論中有關(guān)物權(quán)變動不采德國民法上的物權(quán)行為主義而采折衷主義方式相適應(yīng)。而在《城市房地產(chǎn)管理法》及有關(guān)法律中對這一點規(guī)定極不明確。第三，以非法律行為方式的征用、繼承等取得土地物權(quán)的，應(yīng)明確規(guī)定在未辦理登記手續(xù)前，取得人不得處分其所取得的土地物權(quán)，即強調(diào)此時土地物權(quán)的登記的對抗性效力。第四，應(yīng)明確土地物權(quán)登記的公信力，即應(yīng)保護因信賴土地物權(quán)登記狀況而進行土地物權(quán)交易的善意第三人，以保護土地物權(quán)交易的安全性。

「參考文獻

1.柳經(jīng)緯，從我國土地制度之變革看物權(quán)法之廢興，政治與法律，1996年第3期。

2.康恭舜，集體土地所有權(quán)的困惑與出路，廣東法學(xué)，1994年第3期。

篇7

2005年的時候我就講過，8·31大限會直接造就兩個“多元”的現(xiàn)象：其一，雖然購買方是多元的，但賣家卻只有一個，那就是地方政府。當(dāng)單一供應(yīng)者壟斷市場時，造成高地價是必然的，這是造成房價上漲過快的原因之一。其二，農(nóng)村建設(shè)用地只有通過政府征用才能投資開發(fā)，這又形成土地供應(yīng)方多元，而土地收購方只有政府一家的后果。

正是由于政府“從兩頭壟斷土地市場”，進而“進行居間經(jīng)營”，兩種不良后果就隨之出現(xiàn)——城市拍賣高地價和農(nóng)村的失地農(nóng)民。

我從十年前多次呼吁進行征地制度改革，應(yīng)該允許農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)范地進入市場流轉(zhuǎn)，從而增加土地供應(yīng)量，打破政府壟斷的格局。甚至可以考慮“農(nóng)民土地變成股份制”的辦法，將農(nóng)村原有的集體經(jīng)濟轉(zhuǎn)化為股份制。這樣，一方面為今后農(nóng)民拿土地入股分紅創(chuàng)造條件；另一方面，根據(jù)《公司法》農(nóng)民可以把自己的土地股權(quán)部分或者全部賣給城里人或開發(fā)企業(yè)，開發(fā)企業(yè)擁有股權(quán)，農(nóng)民得到錢，城里人可以到農(nóng)村當(dāng)土地所有者。這樣我們國家的土地制度就會有根本性的變動，可以完全和國際上的土地制度接軌。

國外地方政府75%的財政收入是通過房產(chǎn)稅從占有房產(chǎn)的人身上征得，而我們國家卻是從土地財政中拿，從農(nóng)民身上拿。中房集團在2003年就提出了征收保有稅的建議，被國務(wù)院采納，當(dāng)年的中央工作會議就提出了要征收不動產(chǎn)物業(yè)稅。而今天，物業(yè)稅已經(jīng)演變成房產(chǎn)稅，并開始在上海與重慶試點征收。征房產(chǎn)稅不僅能有效調(diào)控房地產(chǎn)市場，并能夠?qū)崿F(xiàn)公平論、完善稅制、增加財政收入、重新配置資源、讓更多人受益。

中國征收房產(chǎn)稅可以借鑒國外完整成熟的經(jīng)驗：一是差別稅率，即有區(qū)別的稅率政策。標(biāo)準(zhǔn)稅率可以按國際通用的標(biāo)準(zhǔn)，按照物業(yè)價值的1～3%繳納年稅，優(yōu)惠稅率就是有人提出的0.3～0.8%；二是學(xué)習(xí)國外“盡房皆稅”的經(jīng)驗，即向全部城鎮(zhèn)住房征收“房產(chǎn)稅”，同時給予符合條件的家庭“退稅”待遇；三是按“購置原值”繳稅，中國房產(chǎn)稅改革也要遵循這樣的原則，要照顧既得利益，減少開征阻力；四是從小產(chǎn)權(quán)房開始征稅，很多人認為小產(chǎn)權(quán)房是違法建筑，但這是認識上的誤區(qū)。2010年以前，政府十二年沒有建保障房，導(dǎo)致社會對高房價的不滿。這期間，農(nóng)民群眾用只有大產(chǎn)權(quán)房四分之一價錢的小產(chǎn)權(quán)房為城市居民提權(quán)型保障房，用城中村為城市提供租賃型保障房，使得大量打工妹、打工仔住有所居，為自己創(chuàng)造了財產(chǎn)型收入也為城市彌補了保障房不足，因此房產(chǎn)稅也是為小產(chǎn)權(quán)房正名的良機。

篇8

第一條土地利用總體規(guī)劃依法由各級人民政府組織編制，國土資源行政主管部門具體承辦。國土資源行政主管部門會同有關(guān)部門編制本級土地利用總體規(guī)劃，審查下級土地利用總體規(guī)劃，適用本辦法。

第二條為規(guī)范土地利用總體規(guī)劃的編制、審查和報批，提高土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)性，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律、行政法規(guī)，制定本辦法。

第三條土地利用總體規(guī)劃是實行最嚴(yán)格土地管理制度的綱領(lǐng)性文件，是落實土地宏觀調(diào)控和土地用途管制，規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)和統(tǒng)籌各項土地利用活動的重要依據(jù)。

各地區(qū)、各部門、各行業(yè)編制的城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等專項規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

第四條編制和審查土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，緊密結(jié)合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，不斷提高土地資源對經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的保障能力。

第五條國土資源行政主管部門會同財政等部門落實規(guī)劃編制工作經(jīng)費，保障規(guī)劃編制工作的順利開展。

第二章規(guī)劃編制

第六條土地利用總體規(guī)劃分為國家、省、市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級。

根據(jù)需要可編制跨行政區(qū)域的土地利用總體規(guī)劃。

村莊土地利用總體規(guī)劃是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容。各地應(yīng)當(dāng)在編制鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃時對村莊土地利用的總體布局作出科學(xué)規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。

第七條編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅持政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的工作方針。

第八條土地利用總體規(guī)劃編制前，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行規(guī)劃的實施情況進行評估，開展基礎(chǔ)調(diào)查、重大問題研究等前期工作。

第九條國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)在前期工作基礎(chǔ)上，以真實、準(zhǔn)確、合法的土地調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為依據(jù)，組織編制土地利用總體規(guī)劃大綱。

前款規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃大綱，包括：規(guī)劃背景，指導(dǎo)思想和原則，土地利用戰(zhàn)略定位和目標(biāo)，土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局總體安排，規(guī)劃實施措施等內(nèi)容。

第十條國土資源行政主管部門依據(jù)經(jīng)審查通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以與所在地的縣級土地利用總體規(guī)劃同步編制。

第十一條在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，對涉及資源保護與可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、土地節(jié)約集約利用、土地利用結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)等重大問題，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面的專家進行專題研究和論證。

第十二條在土地利用總體規(guī)劃編制過程中，國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)建立部門協(xié)調(diào)機制，征求各有關(guān)部門的意見。

第十三條對土地利用總體規(guī)劃編制中的重大問題，可以向社會公眾征詢解決方案。

對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會，充分聽取公眾的意見。

采取聽證會形式聽取意見的，按照《國土資源聽證規(guī)定》的程序進行。

第十四條國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織相關(guān)方面專家對土地利用總體規(guī)劃進行論證，論證意見及采納情況應(yīng)當(dāng)作為報送審查材料一并上報。

第十五條承擔(dān)土地利用總體規(guī)劃具體編制工作的單位，應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）具有法人資格；

（二）具有編制土地利用總體規(guī)劃的工作業(yè)績；

（三）有完備的技術(shù)和質(zhì)量管理制度；

（四）有經(jīng)過培訓(xùn)且考核合格的專業(yè)技術(shù)人員。

國土資源部和省、自治區(qū)、直轄市國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)定期公布符合本條規(guī)定條件的單位目錄。

第三章規(guī)劃內(nèi)容

第十六條土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施情況評估；

（二）規(guī)劃背景與土地供需形勢分析；

（三）土地利用戰(zhàn)略；

（四）規(guī)劃主要目標(biāo)的確定，包括：耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設(shè)用地規(guī)模和土地整理復(fù)墾開發(fā)安排等；

（五）土地利用結(jié)構(gòu)、布局和節(jié)約集約用地的優(yōu)化方案；

（六）土地利用的差別化政策；

（七）規(guī)劃實施的責(zé)任與保障措施。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以根據(jù)實際情況，適當(dāng)簡化前款規(guī)定的內(nèi)容。

第十七條省級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點突出下列內(nèi)容：

（一）國家級土地利用任務(wù)的落實情況；

（二）重大土地利用問題的解決方案；

（三）各區(qū)域土地利用的主要方向；

（四）對市（地）級土地利用的調(diào)控；

（五）土地利用重大專項安排；

（六）規(guī)劃實施的機制創(chuàng)新。

第十八條市級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點突出下列內(nèi)容：

（一）省級土地利用任務(wù)的落實；

（二）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局的安排；

（三）土地利用分區(qū)及分區(qū)管制規(guī)則；

（四）中心城區(qū)土地利用控制；

（五）對縣級土地利用的調(diào)控；

（六）重點工程安排；

（七）規(guī)劃實施的責(zé)任落實。

前款第（四）項規(guī)定的中心城區(qū)，包括城市主城區(qū)及其相關(guān)聯(lián)的功能組團，其土地利用控制的重點是按照土地用途管制的要求，確定規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地的規(guī)模與布局安排，劃定中心城區(qū)建設(shè)用地的擴展邊界。

第十九條縣級土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點突出下列內(nèi)容：

（一）市級土地利用任務(wù)的落實；

（二）土地利用規(guī)模、結(jié)構(gòu)和布局的具體安排；

（三）土地用途管制分區(qū)及其管制規(guī)則；

（四）城鎮(zhèn)村用地擴展邊界的劃定；

（五）土地整理復(fù)墾開發(fā)重點區(qū)域的確定。

第二十條鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)重點突出下列內(nèi)容：

（一）基本農(nóng)田地塊的落實；

（二）縣級規(guī)劃中土地用途分區(qū)、布局與邊界的落實；

（三）各地塊土地用途的確定；

（四）鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點用地擴展邊界的劃定；

（五）土地整理復(fù)墾開發(fā)項目的安排。

第二十一條土地利用總體規(guī)劃圖件，包括：

（一）土地利用總體規(guī)劃圖；

（二）土地利用總體規(guī)劃附圖。

前款第（二）項規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃附圖，包括規(guī)劃現(xiàn)狀圖、專題規(guī)劃圖和規(guī)劃分析圖。

第二十二條編制土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

第四章審查和報批

第二十三條土地利用總體規(guī)劃審查報批，分為土地利用總體規(guī)劃大綱審查和土地利用總體規(guī)劃審查報批兩個階段。

土地利用總體規(guī)劃大綱經(jīng)本級人民政府審查同意后，逐級上報審批機關(guān)同級的國土資源行政主管部門審查。

第二十四條國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)對土地利用總體規(guī)劃大綱的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略定位、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、規(guī)劃目標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)與空間布局調(diào)整等內(nèi)容進行審查。

第二十五條土地利用總體規(guī)劃大綱未通過審查的，有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)審查意見修改土地利用總體規(guī)劃大綱，重新申報審查。

土地利用總體規(guī)劃大綱通過審查后，有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)審查通過的土地利用總體規(guī)劃大綱，編制土地利用總體規(guī)劃。

第二十六條土地利用總體規(guī)劃按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃的原則，自上而下審查報批。

第二十七條土地利用總體規(guī)劃審查報批，應(yīng)當(dāng)提交下列材料：

（一）規(guī)劃文本及說明；

（二）規(guī)劃圖件；

（三）專題研究報告；

（四）規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫；

（五）其他材料，包括征求意見及論證情況、土地利用總體規(guī)劃大綱審查意見及修改落實情況、公眾聽證材料等。

第二十八條有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)自收到人民政府轉(zhuǎn)來的下級土地利用總體規(guī)劃之日起5個工作日內(nèi)，征求有關(guān)部門和單位意見，并自收到有關(guān)部門和單位的意見之日起15個工作日內(nèi)，完成規(guī)劃審查工作。

對土地利用總體規(guī)劃有較大分歧時，有關(guān)國土資源行政主管部門應(yīng)當(dāng)組織各方進行協(xié)調(diào)。因特殊情況，確需延長規(guī)劃審查期限的，可以延長審查。

第二十九條國土資源行政主管部門依據(jù)下列規(guī)定對土地利用總體規(guī)劃進行審查：

（一）現(xiàn)行法律、法規(guī)及相關(guān)規(guī)范；

（二）國家有關(guān)土地利用和管理的各項方針、政策；

（三）上級土地利用總體規(guī)劃；

（四）土地利用相關(guān)規(guī)劃；

（五）其他可以依據(jù)的基礎(chǔ)調(diào)查資料等。

第三十條土地利用總體規(guī)劃審點內(nèi)容包括：

（一）現(xiàn)行規(guī)劃實施評價；

（二）規(guī)劃編制原則與指導(dǎo)思想；

（三）戰(zhàn)略定位與規(guī)劃目標(biāo)；

（四）土地利用結(jié)構(gòu)、規(guī)模、布局和時序；

（五）土地利用主要指標(biāo)分解情況；

（六）規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)論證情況和公眾參與情況；

篇9

第一條為加強土地管理，合理利用、保護、開發(fā)土地資源，維護土地所有者和使用者的合法權(quán)益，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）和《河南省實施〈土地管理法〉辦法》（以下簡稱《省實施辦法》）等法律、法規(guī)，結(jié)合本市實際，制定本辦法。

第二條在本市行政區(qū)域內(nèi)從事土地開發(fā)、利用、管理的單位和個人，應(yīng)當(dāng)遵守土地管理法律、法規(guī)和本辦法。

第三條市土地行政主管部門統(tǒng)一負責(zé)全市土地的管理和監(jiān)督工作。縣（市）土地行政主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)土地的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。

市、縣（市）土地行政主管部門在區(qū)（含開發(fā)區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）設(shè)立派出機構(gòu)，負責(zé)派駐區(qū)域內(nèi)土地管理的具體工作。

第四條市、縣（市）土地行政主管部門、房產(chǎn)管理部門依照《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，各司其職，各負其責(zé)，分別做好土地和房產(chǎn)管理工作。

第二章土地所有權(quán)和使用權(quán)

第五條下列土地屬于國家所有：

（一）符合《實施條例》第二條規(guī)定的；

（二）國家劃撥給國家機關(guān)、社會團體、部隊、企事業(yè)單位使用的；

（三）縣級以上人民政府劃撥或承包給集體、個人使用的；

（四）1961年農(nóng)村實行固定土地所有權(quán)時，全民所有制和城市集體所有制單位已經(jīng)使用，沒有確認給農(nóng)民集體所有的；

（五）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民個人使用的原屬于國家機關(guān)、企事業(yè)單位、部隊農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)基地的；

（六）農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成建制轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口后原集體所有的；

（七）凡征而未用交農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用的；

（八）法律、法規(guī)規(guī)定其他屬于國家所有的。

第六條符合《省實施辦法》第六條規(guī)定的土地屬于農(nóng)民集體所有。

第七條農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，土地使用權(quán)確認給土地使用者。

依法以集體土地使用權(quán)作為聯(lián)營條件或作價入股組建聯(lián)營或股份制企業(yè)的，土地使用權(quán)確認給聯(lián)營或股份制企業(yè)。

第八條實行土地登記公告制度。

第三章土地利用總體規(guī)劃與耕地保護

第九條各級人民政府應(yīng)依法編制土地利用總體規(guī)劃。

土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格執(zhí)行。在用地規(guī)模方面，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃、河流湖泊庫區(qū)綜合開發(fā)利用規(guī)劃應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

第十條市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)依據(jù)土地利用總體規(guī)劃編制土地開發(fā)、整理、復(fù)墾規(guī)劃，報上級人民政府批準(zhǔn)后實施。

土地開發(fā)、整理、復(fù)墾規(guī)劃的規(guī)劃期限應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃一致。

縣（市）人民政府組織土地整理、開發(fā)、復(fù)墾新增加的耕地面積依法折抵占補平衡指標(biāo)的，可以將該指標(biāo)有償轉(zhuǎn)讓給其他需要履行占補平衡義務(wù)的單位。

第十一條市、縣（市）人民政府應(yīng)將新增建設(shè)用地土地有償使用費、耕地開墾費、耕地閑置費、耕地占用稅、新菜地開發(fā)基金作為土地整理和開發(fā)專項資金，列入本級財政年度預(yù)算。

第十二條因挖損、塌陷、壓占等造成土地破壞的，用地單位和個人應(yīng)按照國務(wù)院《土地復(fù)墾規(guī)定》負責(zé)復(fù)墾，復(fù)墾的土地應(yīng)優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)。

沒有條件復(fù)墾或者復(fù)墾不符合要求的，應(yīng)向市、縣（市）土地行政主管部門繳納土地復(fù)墾費，由土地行政主管部門組織復(fù)墾。

被破壞的土地確屬無法復(fù)墾的，應(yīng)按建設(shè)征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)給予補償，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)或征用農(nóng)用地審批手續(xù)。

第四章建設(shè)用地

第十三條市、縣（市）人民政府應(yīng)依據(jù)城市總體規(guī)劃，制定改造、開發(fā)計劃，集中連片地改造舊城區(qū)和開發(fā)新城區(qū)。改造和開發(fā)需占用的土地應(yīng)統(tǒng)一依法收回或征用。

第十四條依據(jù)《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國有土地使用權(quán)應(yīng)給予補償?shù)?，由土地行政主管部門擬定補償方案，報同級人民政府批準(zhǔn)。

第十五條征用農(nóng)村集體所有的土地，應(yīng)按下列規(guī)定支付土地補償費、安置補助費、青苗補償費、附著物補償費：

（一）土地補償費：

按《省實施辦法》第三十四條規(guī)定執(zhí)行。

（二）安置補助費：

征用耕地的安置補助費按人均耕地數(shù)量和該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值計算。

被征用耕地每一需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)為：人均耕地六百六十七平方米以上的補五倍；人均耕地五百六十七平方米以上不足六百六十七平方米的補六倍；人均耕地四百六十七平方米以上不足五百六十七平方米的補七倍；人均耕地四百平方米以上不足四百六十七平方米的補八倍；人均耕地三百三十四平方米以上不足四百平方米的補九倍；人均耕地二百六十七平方米以上不足三百三十四平方米的補十倍；人均耕地二百平方米以上不足二百六十七平方米的補十一倍；人均耕地不足二百平方米的補十二倍。在特殊情況下，其安置補助費最高不超過十五倍。

（三）青苗補償費：

征用耕地的青苗補償費按一季產(chǎn)值補償。

（四）地面附著物的補償辦法和標(biāo)準(zhǔn)，按市人民政府規(guī)定執(zhí)行。征地公告后，新增加的附著物不予補償。

第十六條臨時用地應(yīng)支付臨時使用土地補償費。臨時使用土地補償費參照市人民政府制定的標(biāo)準(zhǔn)約定。

第十七條農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。

農(nóng)村村民宅基地應(yīng)按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃落實地塊。

農(nóng)村村民宅基地批準(zhǔn)和落實地塊后兩年內(nèi)未按規(guī)定用途使用或農(nóng)村村民整戶遷移的，宅基地由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法收回。

調(diào)整宅基地堅持批新交舊的原則。新房建成后，應(yīng)在三個月內(nèi)交出舊宅基地。

第十八條農(nóng)村村民建住宅，有下列情形之一的，不予批準(zhǔn)：

（一）出租、買賣或以其他形式轉(zhuǎn)讓原住房的；

（二）原有宅基地能解決分戶需要的；

（三）戶口已遷出的；

（四）其他規(guī)定不應(yīng)安排宅基地的。

第十九條在城市建成區(qū)內(nèi)，農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的耕地被全部征用或征用后剩余耕地人均二百平方米以下的，市、縣（市）人民政府應(yīng)將該單位原有的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，撤銷村民建制，并合理安置。該單位未被征用的剩余土地歸國家所有，仍由該單位使用。國家因建設(shè)需要收回土地使用權(quán)的，應(yīng)按征用土地給予補償。

在本市城市建成區(qū)內(nèi)（不含縣級市、建制鎮(zhèn)），不得審批農(nóng)村村民宅基地。城市建成區(qū)范圍由市人民政府確定。

第二十條禁止城鎮(zhèn)居民使用集體土地建住宅。

第五章土地資產(chǎn)管理

第二十一條市、縣（市）人民政府堅持統(tǒng)一管理、有償使用的原則，加強土地資產(chǎn)管理。

第二十二條市、縣（市）人民政府應(yīng)建立建設(shè)用地信息制度。

建設(shè)用地信息內(nèi)容包括：土地供給總量信息、已供給土地宗地信息、已供給土地綜合信息、土地使用權(quán)市場交易信息、市場預(yù)測信息和政府供地限制目錄等。

第二十三條培育、發(fā)展和規(guī)范土地市場，健全中介服務(wù)體系。

設(shè)立土地中介服務(wù)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備法律、行政法規(guī)規(guī)定的條件和國家關(guān)于中介服務(wù)機構(gòu)設(shè)立程序的規(guī)定，取得從業(yè)資格，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照后，方可開業(yè)。

土地中介機構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法建立章程，制定服務(wù)規(guī)則，公布服務(wù)范圍、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和收費標(biāo)準(zhǔn)，接受土地行政主管部門和有關(guān)行政管理部門的監(jiān)督。

第二十四條未取得土地評估資質(zhì)的機構(gòu)和土地估價師資格的人員，其土地評估結(jié)果無效。

本行政區(qū)域外的土地評估機構(gòu)受理本行政區(qū)域內(nèi)土地評估項目的，應(yīng)向市土地行政主管部門備案。

第二十五條土地估價報告應(yīng)按照國家規(guī)定制作、提交，由具備土地估價師資格的人員簽署，加蓋土地評估機構(gòu)印章。

經(jīng)有確認權(quán)的部門確認的土地估價報告，應(yīng)作為國有資產(chǎn)登記、抵押貸款、收取土地稅費等的依據(jù)。

第二十六條有下列事項之一，涉及土地資產(chǎn)的，必須進行土地評估：

（一）制定或修訂基準(zhǔn)地價的；

（二）土地使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、作價入股的；

（三）上市公司及新設(shè)、組建股份有限公司或有限責(zé)任公司的；

（四）企業(yè)兼并、破產(chǎn)、改制的；

（五）司法裁決、土地監(jiān)察涉及土地價格的；

（六）市、縣（市）人民政府或其土地行政主管部門認為其他需要評估的。

未按規(guī)定進行評估的，不得處置土地資產(chǎn)及辦理土地權(quán)屬登記。

第六章監(jiān)督檢查

第二十七條各級人民政府應(yīng)將耕地保護、土地利用、土地收益等工作列入政府主管領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的年度考核和離任前考核內(nèi)容。

第二十八條土地行政主管部門履行監(jiān)督檢查職責(zé)時，對下列違法行為可以采取下列措施：

（一）對依法制止后繼續(xù)實施違法行為的單位和個人使用的設(shè)備、建筑材料等，予以查封、扣押；

（二）對依法制止后繼續(xù)違法建造的建筑物、構(gòu)筑物、其他設(shè)施，拆除費用由違法人承擔(dān)；

（三）行政處罰決定書送達以后，發(fā)現(xiàn)違法行為人逃避法律制裁而可能隱匿、轉(zhuǎn)移違法所得或者是出現(xiàn)可能妨礙行政處罰決定執(zhí)行的，可以依法申請人民法院凍結(jié)其銀行存款；

（四）其他可以依法采取的措施。

查封違法建筑物、扣押施工工具、建筑材料和其他財物等，土地行政主管部門應(yīng)送達查封或扣押財物通知書，并向違法行為人出具查封、扣押財物清單。

第二十九條任何單位和個人都應(yīng)當(dāng)積極配合土地行政主管部門對土地違法行為的監(jiān)督檢查，不得阻礙、干擾土地行政主管部門工作人員依法執(zhí)行職務(wù)。

第七章法律責(zé)任

第三十條依照《土地管理法》、《實施條例》規(guī)定處以罰款的，按照下列標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：

（一）買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，依照《土地管理法》第七十三條、《實施條例》第三十八條規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之二十以上百分之五十以下；

（二）擅自將集體土地使用權(quán)以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租等形式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，依照《土地管理法》第八十一條、《實施條例》第三十九條規(guī)定處以罰款的，罰款額為非法所得的百分之十以上百分之二十以下；

（三）破壞種植條件，依照《土地管理法》第七十四條、《實施條例》第四十條規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地開墾費的一至二倍；

（四）拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)，依照《土地管理法》第七十五條、《實施條例》第四十一條規(guī)定處以罰款的，罰款額為土地復(fù)墾費的一至二倍；

（五）拒不交出非法占用土地，依照《土地管理法》第八十條、《實施條例》第四十三條規(guī)定處以罰款的，罰款額為每平方米二十至三十元；

（六）逾期不恢復(fù)種植條件，依照《實施條例》第四十四條規(guī)定處以罰款的，罰款額為耕地復(fù)墾費的一至二倍。

第三十一條對違反本辦法第十七條第四款、第二十條規(guī)定的，按違法占地行為查處。

第三十二條有下列行為之一的，由土地行政主管部門責(zé)令停止中介服務(wù)，沒收非法所得，并處非法所得百分之十以上百分之三十以下的罰款：

（一）未依法取得土地評估資質(zhì)的機構(gòu)和個人擅自從事土地評估的；

（二）超越土地評估資質(zhì)從事土地評估的。

第三十三條逾期不繳納耕地開墾費、土地復(fù)墾費、閑置費、土地有償使用費的，每日加收應(yīng)繳額千分之二的滯納金。拒不繳納的，可申請人民法院強制執(zhí)行。

第三十四條國家工作人員因、、，索取或收受財物不構(gòu)成犯罪的，給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

擅自減免土地有償使用費的，依照《省實施辦法》第六十四條第一款規(guī)定執(zhí)行。

非法侵占、挪用、截留、私分土地有償使用費的，依照《省實施辦法》第六十四條第二款規(guī)定執(zhí)行。

第三十五條有下列違法行為之一的，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定給予行政處罰，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任：

（一）侮辱、謾罵或以暴力、威脅的方法，阻礙土地行政主管部門工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的；

（二）故意傷害土地執(zhí)法人員的；

（三）抗拒、逃避繳納耕地占用稅、土地使用稅、土地增值稅、契稅等土地稅金的；

篇10

中國發(fā)生土地利用的沖突事件越來越頻繁，國內(nèi)外不僅引起了的關(guān)注，同時國內(nèi)的學(xué)術(shù)界也越來越重視。我國的土地利用現(xiàn)狀存在著很多問題急需解決，城市化的進程越來越快、普遍存在違法用地、耕地的保護難度越來越大，造成依法對土地形式進行管理非常嚴(yán)峻、政府和農(nóng)民集體征地沖突日益加劇、現(xiàn)有的土地利用沖突管理方法不足等，都是導(dǎo)致我國土地利用沖突的根本問題.怎樣解決這一問題顯得非常重要。

2我國土地資源利用以及管理的現(xiàn)狀分析

2.1基本狀況

為了使土地資源更好的發(fā)展，需要各地方政府的大力扶持，而社會經(jīng)濟的發(fā)展和該地的工業(yè)發(fā)展有著密切的聯(lián)系，為了能夠合理的規(guī)劃土地，必須要有科學(xué)的規(guī)劃和論證，進而更好的解決土地的使用問題和就業(yè)問題，這樣將使地方經(jīng)濟朝著健康的方向發(fā)展，同時良好的利用土地資源和土地制度也是良好經(jīng)濟環(huán)境的保障。

2.2土地利用的基本內(nèi)容

在進行土地開發(fā)的過程中，也需要遵循一定的原則，土地開發(fā)所遵循的基本原則是土地的集約利用，地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要以土地資源的規(guī)劃為前提，這樣才可以形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，企業(yè)在帶動經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，還需要有良好的消費觀念，讓土地的利用和經(jīng)濟的發(fā)展形成統(tǒng)一的整體，將有力促進我國城市化進程的進步。

3土地利用沖突產(chǎn)生的驅(qū)動力及原因

沖突產(chǎn)生的根本原因是土地供給的有限性和土地資源的多宜性，但是沖突發(fā)生與發(fā)展的主要驅(qū)動力是人口及其需求的增長。土地利用沖突受到文化、社會、機制和政治、經(jīng)濟、政策等因素的影響，可以概括為土地利用沖突產(chǎn)生的社會經(jīng)濟因素，即沖突產(chǎn)生的外部因素；土地利用沖突產(chǎn)生的自然因素，即沖突產(chǎn)生的內(nèi)部因素。因為內(nèi)部因素具有不可變性，外部因素是我們解決問題的方向，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

3.1土地征用法律把城市化和工業(yè)化的成本強加于農(nóng)民身上

我國法律限制了農(nóng)民和集體組織轉(zhuǎn)讓土地的權(quán)利，政府行政采取國家經(jīng)營土地市場的方式壟斷了土地的轉(zhuǎn)讓。“為了公共利益的需要，國家可以依法對集體所有土地實行征用?！倍鴽]有具體的界定“國家利益”。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，需要征用部分集體土地時，通常由政府從集體手中以低廉價格征得土地再以高額的價格出讓。農(nóng)民既沒有參與整個過程也沒有得到相應(yīng)的利益，甚至連最基本的土地利益也保證不了，在喪失土地之后，面臨著無社會保障和失業(yè)的困境，使農(nóng)民的基本生活也維持不下去，政府的行政權(quán)力將工業(yè)化和城市化的成本強加在農(nóng)民身上。

3.2集體主體界定不明確導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)模糊

我國《承包法》、《土地管理法》中規(guī)定我國的農(nóng)村土地歸集體所有。集體是指集體經(jīng)濟組織，而集體經(jīng)濟組織沒有一部法律對其進行明確的描述和界定，其合理性與存在性都受到置疑。在法律中由于集體主體概念的模糊使得政府干預(yù)和影響土地所有權(quán)的實施，從而缺失主體功能。具體表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的公共建設(shè)跟不上，農(nóng)民所得到的土地使用權(quán)保障不了。

3.3各級政府規(guī)劃理念的不同造成的土地利益分歧

在土地利用規(guī)劃的理念上，中央政府和地方政府的不同而產(chǎn)生土地利用的沖突，主要表現(xiàn)在指標(biāo)數(shù)量的擴張和控制之間的矛盾。中央政府要求把節(jié)約用地放在第一位，原則是盤活存量、控制增量，對建設(shè)用地對耕地占用進行嚴(yán)格的控制。盤活城市存量土地的成本比征用土地的成本高很多，地方政府更加樂意新增加建設(shè)用地的指標(biāo)；中央政府的基本國策是堅持18億畝耕地紅線不動搖，但是地方政府一致認為發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的產(chǎn)出效率高，而忽視了對耕地的保護。

4土地管理制度創(chuàng)新的方向

土地管理制度作為保證合理利用土地的一項根本制度。經(jīng)過不斷的發(fā)展，目前，我國已建成一套成熟和合理的土地管理制度體系，并發(fā)揮著非常重要的作用。但是，對于土地利用的矛盾越來越加劇，目前土地的管理制度也有不足。創(chuàng)新是不斷發(fā)展的動力和源泉，因此對土地管理制度的創(chuàng)新就非常必要了。

4.1明確土地產(chǎn)權(quán)的所有

造成土地開發(fā)過程中的利益沖突的主要原因是土地產(chǎn)權(quán)所有模糊。因為我國是社會主義國家，我國的土體的使用開發(fā)具有特殊性，沒有清晰的土地產(chǎn)權(quán)，多方都非常想從土地開發(fā)中獲得利益，進而造成嚴(yán)重的問題。使土地產(chǎn)權(quán)主體明確，就會使土地的開發(fā)、使用、所有的流程變得更加規(guī)范，大大提高土地開發(fā)工作的效率，明確土地利用各方的責(zé)任，進而避免權(quán)錢交易、越權(quán)管理問題的出現(xiàn)。

4.2統(tǒng)一土地市場，健全土地監(jiān)督懲罰機制

土地市場是我國市場經(jīng)濟不可缺少的重要組成部分，但是因為土地市場進展非常緩慢，使得城鄉(xiāng)分離、獨立運行，市場化程度無法提高。所以，必須健全土地監(jiān)督管理體系：①強化社會公眾參與規(guī)劃過程監(jiān)督。構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃全過程社會公眾參與新機制，增強重大決策過程的信息透明度和公眾參與度，健全多元利益群體的利益表達機制，形成中央與地方政府及社會公眾協(xié)商型編制、管理和監(jiān)督體系[1]。②通過法制的建設(shè)不斷加大對違規(guī)行為的懲罰力度，建立城市規(guī)劃、工商、紀(jì)檢監(jiān)察、公檢法等部門相聯(lián)合的土地執(zhí)法機制，將執(zhí)法的力度提高。與此同時，動態(tài)監(jiān)察時運用3S等高科技手段，避免土地利用沖突，避免地方政府違法利用土地的發(fā)生。

4.3統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

在不斷推進城市化中，要充分考慮環(huán)境治理、人口遷移、經(jīng)濟發(fā)展等多方面的問題，充分考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)狀，將城市化的發(fā)展速度控制好，采用先進的管理手段和新技術(shù)第一時間解決住房、交通等基礎(chǔ)性的建設(shè)問題。同時制定與之對應(yīng)的措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展速度，合理使用農(nóng)村的土地資源，保護好農(nóng)民的耕地，在國家的整體發(fā)展中使得農(nóng)村能夠扮演其應(yīng)該有的角色。

4.4合理規(guī)劃土地開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護并重

對土地進行開發(fā)，需要有長遠的眼光，除了要考慮土地利用規(guī)劃方案、耕地規(guī)劃、林業(yè)規(guī)劃、水利工程外，還應(yīng)該充分考慮城市化進程。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟園區(qū)的開發(fā)要和市政建設(shè)接軌，同時納入到城市整體規(guī)劃方案中，加大重視保護生態(tài)環(huán)境的保護，實現(xiàn)環(huán)境保護、資源保護、經(jīng)濟發(fā)展三方效益的平衡。

4.5土地管理制度創(chuàng)新

應(yīng)該充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對社會經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，因為我國的土地政策確定了開發(fā)用地大多是國有或集體所有制土地。土地流轉(zhuǎn)因為我國特有的土地政策而變得更加便利，主要有幾下集中，包括：儲備經(jīng)營、反租承包、置換、出租、轉(zhuǎn)讓、入股。在這種情況下，地方政府應(yīng)該充分利用其優(yōu)勢，不斷健全土地流轉(zhuǎn)機制，在對土地性質(zhì)進行不改變的前提下，和村集體公司達成用地的協(xié)議，把土地以租賃的方式而不是出讓方式提供給企業(yè)使用，不僅對珍貴的土地資源進行了有效的保護，還能節(jié)省大筆的征地資金，又促進了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

5結(jié)語

隨著我國實行社會經(jīng)濟體制的改革，各地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平和土地資源狀況差別很大，土地利用沖突在不同時間、不同區(qū)位的表現(xiàn)全然不同。所以，在分析在具體區(qū)域沖突的具體表現(xiàn)形式、發(fā)生沖突的原因及驅(qū)動力、利用沖突的發(fā)生與發(fā)展變化跟蹤土地的同時開展土地管理制度創(chuàng)新，必須對土地利用制度進行改革，規(guī)范土地利用制度以及不斷健全土地交易市場機制。為了建立優(yōu)勢互補、功能明確的區(qū)域發(fā)展格局，使土地資源空間結(jié)構(gòu)朝著良性的方向發(fā)展。

作者:劉會容 陳曦 單位:湖北聯(lián)眾土地評估勘測有限公司

參考文獻:

[1]李名峰，曹陽，王春超.中央政府與地方政府在土地垂直管理制度改革中的利益博弈分析[J].中國土地科學(xué)，2015，01.